我國政府支持農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的政策分析

□魏麗莉

(中共中央黨校研究生院，北京 100091)

我國政府支持農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的政策分析

□魏麗莉

(中共中央黨校研究生院，北京 100091)

農(nóng)民專業(yè)合作社是我國市場經(jīng)濟條件下引導(dǎo)分散經(jīng)營的農(nóng)戶進入市場、體現(xiàn)政府對農(nóng)業(yè)準公共物品治理、以及確保農(nóng)民獲得社會平均報酬水平、維護農(nóng)民利益的有效載體和組織形式。政府扶持農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展有其必要性和特殊性。然而，我國政府扶持農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的各項公共政策，包括財政、金融、稅收等扶持政策在實際運作過程中存在的問題也不容忽視，追根溯源，既有政府合作社管理體制機制方面所引致，也有農(nóng)村金融制度改革滯后的阻礙，還有合作社自身發(fā)展缺乏規(guī)范影響政策效果。因此，從政府和合作社兩方面提出了改革完善的政策建議。

政府;農(nóng)民專業(yè)合作社;政策

一、我國農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展需要政府支持

(一)由農(nóng)業(yè)和農(nóng)民自身特征所決定

一般認為，政府支持農(nóng)民合作社發(fā)展首先是與農(nóng)業(yè)自身弱質(zhì)性特征有關(guān)。農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性主要表現(xiàn)在:較其他產(chǎn)業(yè)而言，農(nóng)業(yè)面臨更高的自然風險和市場風險。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)易受自然條件的影響，發(fā)生洪澇、干旱等特大自然災(zāi)害往往使農(nóng)業(yè)遭受慘重損失。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動時間和生產(chǎn)時間不一致導(dǎo)致農(nóng)業(yè)分工和專業(yè)化難以展開，影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高。其次，就農(nóng)業(yè)在市場經(jīng)濟條件下的地位而言，受市場供求關(guān)系的影響，農(nóng)產(chǎn)品需求價格彈性較小，易造成“谷賤傷農(nóng)”。恩格爾系數(shù)也表明，農(nóng)產(chǎn)品的需求收入彈性很低。分散經(jīng)營的農(nóng)戶在農(nóng)產(chǎn)品市場、資金市場、技術(shù)市場上存在劣勢，進入市場的交易費用高昂。

其次，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的準公共物品性質(zhì)也決定了政府對農(nóng)業(yè)的特殊治理。準公共物品是具有一定排他性或競爭性的非純粹的公共物品，消費者消費該物品會出現(xiàn)擁擠或適度付費的排他或競爭現(xiàn)象。其中公益性、必需性強和涉及面廣的準公共物品的供給應(yīng)該由政府承擔全部或部分費用。庫茲涅茨等將農(nóng)業(yè)對人類發(fā)展的主要貢獻總結(jié)為:產(chǎn)品貢獻(食品和原材料)、市場貢獻、要素貢獻和外匯貢獻等。隨著現(xiàn)代社會需求結(jié)構(gòu)的變化和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)產(chǎn)品貢獻中對全民的食品供給與安全保障作用和減低恩格爾系數(shù)、增加全民福利，以及提供生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品的功能日益增強，使得現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的準公共物品性質(zhì)日趨突顯。［1］因此，許多發(fā)達國家政府都給予農(nóng)業(yè)類似于準公共物品治理方面的待遇。

再次，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者——單個農(nóng)戶需要政府扶持才能參與競爭，成為平等的市場主體。我國傳統(tǒng)的農(nóng)民具有吃苦耐勞的優(yōu)秀品質(zhì)，在市場經(jīng)濟條件下，農(nóng)民的生產(chǎn)性勞動，同資本、土地等生產(chǎn)要素一樣，創(chuàng)造了豐富的社會財富，理應(yīng)在市場交換中獲得一定的報酬。然而，受制于“我國人地關(guān)系高度緊張的國情和城鄉(xiāng)對立的二元結(jié)構(gòu)的體制”雙重矛盾制約，［2］農(nóng)民很難獲得相當于社會平均水平的報酬。近年來，我國江西瑞昌山藥滯銷、浙江溫嶺白菜賤賣以及果農(nóng)忍痛免費送橙子等“農(nóng)產(chǎn)品賣難”頻頻見諸于媒體，農(nóng)民作為市場經(jīng)濟中的弱勢群體，流通環(huán)節(jié)的壓價、低價收購農(nóng)產(chǎn)品都損害了農(nóng)民利益。

農(nóng)民合作社是市場經(jīng)濟條件下處于弱勢群體的農(nóng)民聯(lián)合性組織，只有農(nóng)民聯(lián)合起來才能共同抵抗風險，抵御資本等強勢要素對勞動的盤剝，但是聯(lián)合起來只能解決部分問題。從國際經(jīng)驗看，只有得到政府強有力的支持，農(nóng)民合作社才能穩(wěn)定發(fā)展，農(nóng)業(yè)的市場風險才會有效化解，農(nóng)民收入才能穩(wěn)步提高并接近其他產(chǎn)業(yè)的勞動者的收入水平。

(二)是農(nóng)民合作社本質(zhì)屬性的需要

其一，合作社追求公平的價值準則必然引起其效率損失，合作社提供的服務(wù)具有正外部性，應(yīng)該得到公共政策的支持。自1844年羅虛戴爾公平先鋒社建社之初確立辦社原則，到1995年國際合作社聯(lián)盟重新確立合作社發(fā)展原則，成員民主控制、盈余按交易額返還、資本報酬有限，依然是合作社原則的核心內(nèi)涵。我國于2007年實施的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》中規(guī)定:農(nóng)民專業(yè)合作社的成員以農(nóng)民為主體;以服務(wù)成員為宗旨，謀求全體成員的共同利益;入社自愿、退社自由;成員地位平等，實行民主管理;盈余主要按照成員與合作社的交易量(額)比例返還。合作社原則及決策、盈余分配等內(nèi)部制度安排決定了合作社以追求民主、平等、公平、團結(jié)為基本價值，其效率必定低下，必須得到政府公共政策的支持才能補償效率損失。此外，合作社提供的服務(wù)具有公共物品性質(zhì)，有很強的正外部性，社員往往傾向于“搭便車”而坐享其成，如果沒有公共政策扶持，合作社很難自發(fā)產(chǎn)生，或者演變?yōu)椤爱惢钡暮献魃?。?］截止2011年6月底，我國在工商管理部門登記的農(nóng)民專業(yè)合作社已達到44．6萬個，入社農(nóng)戶達3000萬戶，約占全國農(nóng)戶總數(shù)的12%。［4］農(nóng)民專業(yè)合作社一般是由當?shù)氐哪苋?大戶)、涉農(nóng)部門、龍頭企業(yè)、村級組織帶動的，其中相當比例是供銷社系統(tǒng)扶持和領(lǐng)辦的。［5］如果沒有政府部門的扶持和支持，合作社發(fā)展就會受到限制，合作社就會成為長不大的侏儒，甚至淪為少數(shù)人追求利潤最大化的私人企業(yè)。

其二，農(nóng)民合作社先天的弱質(zhì)性需要依靠外部經(jīng)濟力量推動來彌補合作社參與市場競爭的劣勢。合作社是勞動聯(lián)合起來對抗資本，在合作社內(nèi)部是勞動雇傭資本而不是資本雇傭勞動。國際合作社聯(lián)盟《關(guān)于合作社特征的申明》中強調(diào)“社員公平地出資本”，限制利潤資本化的“二次返利”以及合作社股金只能獲得利息而不能分紅，且利息和股息都不能超過市場利率水平等制度設(shè)計都是為了限制和避免資本過大對普通社員(勞動)權(quán)益的損害。這就在客觀上導(dǎo)致合作社不利于吸收社員投資和外來投資，自身資本積累不足，制約了合作社規(guī)模的擴大和資產(chǎn)質(zhì)量的提高，在市場經(jīng)濟競爭起點上就天然地輸于追求資本利潤最大化的股份制企業(yè)。因此，需要外部經(jīng)濟力量的推動來補償合作社為普通勞動者權(quán)益而犧牲資本權(quán)益，在市場經(jīng)濟條件下生存并參與競爭的劣勢。對農(nóng)民合作社具有生存意義的外部經(jīng)濟力量就是政府支持，包括立法支持、財稅政策優(yōu)惠、信貸金融扶持和政府行政管理體制上有組織的推進等。

(三)對我國黨和政府來說，政府支持農(nóng)民合作社意義重大

這是因為中國共產(chǎn)黨執(zhí)政合法性的獲得在于實現(xiàn)黨的利益與農(nóng)民利益的統(tǒng)一。中國共產(chǎn)黨是最廣大人民群眾根本利益的代表者，由農(nóng)民組織起來的農(nóng)民合作社正是為了實現(xiàn)農(nóng)民共同的經(jīng)濟和社會利益，因此，各級黨委和政府通過合作社貫徹各種支農(nóng)惠農(nóng)的公共政策，將財政支農(nóng)資金真正落到農(nóng)民身上，正是為了維護和保障廣大農(nóng)民群眾的利益。在我國，政府支持農(nóng)民合作社的發(fā)展有利于貫徹和加強黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，夯實黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，真正實現(xiàn)黨的利益與農(nóng)民利益的統(tǒng)一。國外農(nóng)業(yè)合作社發(fā)展的經(jīng)驗也表明，政府往往通過提供資金補助、稅收優(yōu)惠、培訓(xùn)、技術(shù)和信息服務(wù)以及允許合作組織經(jīng)營金融業(yè)務(wù)等各種方式支持農(nóng)民合作社的發(fā)展。

二、我國政府支持農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的政策及存在的主要問題分析

由于歷史原因，我國合作社發(fā)展存在一定的障礙。進入新世紀，黨的“十六大”提出要提高農(nóng)民進入市場的組織化程度，2003年黨的十六屆三中全會指出“支持農(nóng)民按照自愿、平等的原則，發(fā)展各種形式的農(nóng)村專業(yè)合作組織”，隨后，中央出臺的1號文件提出了相關(guān)的支持政策。2007年實施的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第七章以法律形式規(guī)定了國家的扶持政策。①具體包括4個方面的內(nèi)容:(1)國家支持發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的建設(shè)項目可以委托農(nóng)民專業(yè)合作社實施;(2)中央和地方財政支持范圍;(3)國家政策性金融和商業(yè)性金融對合作社支持;(4)稅收優(yōu)惠。緊接著，財政部、國家稅務(wù)總局等出臺了相關(guān)的稅收政策，②見財稅［2008］81號文。農(nóng)業(yè)部也對財政資金扶持范圍作了規(guī)定，③見農(nóng)業(yè)部2007年農(nóng)民專業(yè)合作組織示范項目指南。2008年以后國家對農(nóng)民合作社發(fā)展金融打開了政策通道。④2008年黨的十七屆三種全會《關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出:“允許有條件的農(nóng)民專業(yè)合作社開展信用合作”;2009年中央1號文件強調(diào):“抓緊出臺農(nóng)民專業(yè)合作社開展信用合作試點的具體辦法”;2009年2月16日中國銀監(jiān)會和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于做好農(nóng)民專業(yè)合作社金融服務(wù)工作的意見》指出:“優(yōu)先選擇在農(nóng)民專業(yè)合作社基礎(chǔ)上開展組建農(nóng)村資金互助社的試點工作”。然而在實際運作過程中，政府支持農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的各項政策措施存在的問題也不容忽視，具體體現(xiàn)在以下幾個方面:

(一)存在的主要問題

1．財政扶持政策的公平性和導(dǎo)向功能沒有得到充分發(fā)揮。政府的公共政策具有體現(xiàn)社會公平和引導(dǎo)社會資源分配的導(dǎo)向功能。但事實上，由于我國政府對農(nóng)民專業(yè)合作社的扶持資金絕大多數(shù)以示范項目為主，以登記注冊補貼、開辦費補貼、貸款貼息等普惠制支持偏少，而且由于財政扶持資金總量規(guī)模過小，使得只有少數(shù)合作社才能享受。另一方面，財政扶持政策中并沒有體現(xiàn)出示范合作社貫徹合作制原則，促進合作社組織規(guī)范化建設(shè)的特殊重要性，過多強調(diào)經(jīng)營實力，因此，難以體現(xiàn)財政資金的公平性。再者，財政資金在合作社內(nèi)部分配也不到位。我國《農(nóng)民專業(yè)合作社法》規(guī)定，合作社接受國家直接財政補助和他人捐贈形成的財產(chǎn)平均量化到成員的份額應(yīng)按比例分配給本社社員。實際中由于合作社產(chǎn)權(quán)關(guān)系和管理制度不健全，社員很少知道財政資金支持及運營情況，致使少數(shù)大股東在缺乏約束的情況下產(chǎn)生不正當?shù)睦嫠魅　?/p>

2．財政扶持資金政策的實施缺乏有效監(jiān)管。我國中央和地方財政部門安排的專項資金，主要是支持農(nóng)民專業(yè)合作社開展信息、培訓(xùn)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標準與認證、市場營銷和技術(shù)推廣等服務(wù)。但從實際使用情形看，財政資金發(fā)放時沒有明確的監(jiān)管方和有效的監(jiān)管手段，很難判斷扶持資金使用效果的好壞。農(nóng)民專業(yè)合作社獲取專項扶持資金因此被主要用于新建加工廠、保鮮庫、購置各種生產(chǎn)經(jīng)營性設(shè)備或建設(shè)大規(guī)模的標準化生產(chǎn)基地，這類投資短期效應(yīng)明顯，會誘使合作社不顧自己的實際需要盲目擴大固定資產(chǎn)投資，與預(yù)期目標背道而馳。此外，在財政資金撥付過程中，由于采用自上而下、層層落實的方式，也會出現(xiàn)相關(guān)部門截留政府支持資金的現(xiàn)象。

3．金融機構(gòu)的貸款扶持政策難以落實到位。我國《農(nóng)民專業(yè)合作社法》明確規(guī)定，國家政策性金融機構(gòu)應(yīng)當采取多種形式，為農(nóng)民專業(yè)合作社提供多渠道的資金支持，國家鼓勵商業(yè)性金融機構(gòu)采取多種形式，為農(nóng)民專業(yè)合作社提供金融服務(wù)。但是，由于我國目前農(nóng)民專業(yè)合作社的總體經(jīng)營規(guī)模小，普遍缺乏抵押資產(chǎn)，貸給合作社的貸款通常數(shù)額小、成本高、風險大，商業(yè)銀行出于自身利益的考慮不愿提供這類貸款服務(wù)。為解決這一問題，有些政府通過財政渠道為合作社提供一部分擔保資金，這一方法對解決合作社的資金短缺有一定的效果。但是一方面政府籌集的資金有限，另一方面弱化了對合作社的預(yù)算約束，迫使政府為少數(shù)合作社買單，導(dǎo)致更大的資金風險。［5］

4．扶持農(nóng)民專業(yè)合作社的稅收政策單一，且實際操作存在困難和漏洞。目前政府扶持農(nóng)民專業(yè)合作社的稅收優(yōu)惠僅限于增值稅、印花稅兩個稅種，涉及面較窄，尚沒有通過具有加強調(diào)控功能的企業(yè)所得稅、個人所得稅等進行優(yōu)惠調(diào)節(jié)。現(xiàn)行增值稅制規(guī)定，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者銷售的自產(chǎn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品免征增值稅。但農(nóng)民組成合作社聯(lián)合銷售其生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品，作為在工商部門注冊登記的企業(yè)法人就需要照章繳納增值稅和所得稅。作為我國第一個地方性農(nóng)民專業(yè)合作社法規(guī)《浙江省農(nóng)民專業(yè)合作社條例》，雖然做了變通的處理，①該條例規(guī)定，合作社銷售社員生產(chǎn)和初加工農(nóng)產(chǎn)品，視同農(nóng)戶自產(chǎn)自銷。合作社銷售非社員農(nóng)產(chǎn)品不超過合作社社員自產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品總額的部分，視同農(nóng)戶自產(chǎn)自銷?？擅庹髟鲋刀悺５趯嶋H操作中，也存在困難和漏洞，如:如何界定農(nóng)民專業(yè)合作社銷售農(nóng)產(chǎn)品是本社社員生產(chǎn)的還是非本社社員生產(chǎn)的?如何界定農(nóng)民專業(yè)合作社銷售的農(nóng)膜、種子、種苗、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)機等是銷售給本社社員還是非本社社員?由于農(nóng)民專業(yè)合作社可以免稅開具普通發(fā)票，其買家可以憑票抵扣13%的增值稅，很可能會出現(xiàn)騙稅、逃稅等稅收漏洞。

此外，在目前我國農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展不規(guī)范的情況下，存在投資者所有企業(yè)(Investorownedfrims)偽裝成農(nóng)民專業(yè)合作社以獲取政府稅收優(yōu)惠的可能。由于很難對合作社的業(yè)務(wù)活動進行監(jiān)管，農(nóng)民專業(yè)合作社有可能吸收大量并不實質(zhì)性參與分配的名義社員或外圍社員以獲得免稅優(yōu)惠。

(二)原因分析

深究起來，造成我國政府支持農(nóng)民專業(yè)合作社政策效果不佳的深層次原因在于:

1．分散管理和部門利益造成政府財政扶持政策的偏頗。在我國，農(nóng)業(yè)部、中國科協(xié)、全國供銷合作總社、中國人民銀行、銀監(jiān)會等分別對不同類型的農(nóng)村合作經(jīng)濟組織實行歸口管理，林業(yè)部、科技部、水利部、國土資源部等部門也有涉農(nóng)行政職能，至于地方人事、勞動、工商、科委等部門和農(nóng)村基層政府、村黨委和村委會也有介入。我國政府對農(nóng)民專業(yè)合作社的財政扶持資金一般通過部門下達，在政府公益性目標讓位于營利性目標，扶持資金有限的條件下，各部門傾向于扶持示范性合作社，因其比建立普惠制扶持機制或建立一個更嚴格的遴選機制，行政成本更低。結(jié)果是由分散管理和部門利益導(dǎo)致政府扶持農(nóng)民合作社的政策只能使示范單位越扶越大，甚至某些偏離合作社本質(zhì)的合作社得到扶持，使政府財政扶持政策的公平性受損。

2．農(nóng)村金融改革滯后，削弱了農(nóng)民專業(yè)合作社獲得貸款的能力。我國農(nóng)村存在制度性貨幣供給短缺，現(xiàn)有的金融體制和制度遠遠不適應(yīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟和合作社發(fā)展的需要。高度壟斷下的金融結(jié)構(gòu)不利于向中小企業(yè)、農(nóng)戶和農(nóng)民專業(yè)合作社提供貸款，政府對農(nóng)村金融的管制使得正規(guī)金融機構(gòu)無意向農(nóng)民專業(yè)合作社提供貸款，存在農(nóng)村金融抑制和金融約束現(xiàn)象，導(dǎo)致農(nóng)村金融市場效率較低;我國政策性金融業(yè)務(wù)范圍狹窄，支農(nóng)功能單一，主要在農(nóng)產(chǎn)品收購方面發(fā)揮政策性金融作用;國有商業(yè)銀行大幅度撤離農(nóng)村金融市場，收縮農(nóng)村信貸規(guī)模;農(nóng)村信用社改革或向商業(yè)銀行轉(zhuǎn)制過程中偏離了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展方向，導(dǎo)致農(nóng)村資金凈流出嚴重，農(nóng)民專業(yè)合作社也因此很難得到銀行信貸支持。

3．我國各地農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展水平不一、種類各異，在具體運作中往往偏離合作社本質(zhì)屬性，也導(dǎo)致政府的扶持政策的效果大打折扣。我國農(nóng)民專業(yè)合作社成員邊界模糊，有持股社員、注冊社員、交易社員之別，在實踐中很難判斷誰是合作社的真正使用者。內(nèi)部制度安排上，農(nóng)民專業(yè)合作社股權(quán)結(jié)構(gòu)集中，農(nóng)民入股少，更多的是資格股，只獲得市場進入、價格改進、特殊服務(wù)等，很難擁有決策權(quán)、控制權(quán)。大多數(shù)專業(yè)合作社實行按股分紅，按交易額二次返利的較少。農(nóng)民特別是非持股社員并沒有真正分享到合作剩余和政府的政策性收益。而農(nóng)民技術(shù)協(xié)會一般在民政部門登記為社團，協(xié)會和會員的經(jīng)濟利益關(guān)系比較松散，一般也很難獲得政府財政支持。

三、完善政府支持農(nóng)民合作社發(fā)展的政策建議

相比國外農(nóng)業(yè)合作社發(fā)展水平，我國農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展還處于起步階段，任重道遠，這里面既需要政府方面體制調(diào)整、制度建設(shè)、政策完善的努力，又需要農(nóng)民專業(yè)合作社自身加強相關(guān)的制度建設(shè)。

(一)理順政府各涉農(nóng)管理部門和農(nóng)民合作社之間的關(guān)系，消除因部門利益而導(dǎo)致政出多門和對合作社的多頭管理

首先，在政府和農(nóng)民合作社的關(guān)系上，應(yīng)由政府統(tǒng)一規(guī)劃和指導(dǎo)農(nóng)民合作社的創(chuàng)建與發(fā)展，制定農(nóng)民合作社扶持政策。為此，可考慮按照大部制的要求，改革涉農(nóng)管理體制。在原有農(nóng)業(yè)部農(nóng)村工作權(quán)限的基礎(chǔ)上，將林業(yè)部、科技部、水利部、商務(wù)部、國土資源部、國家建設(shè)部、人民銀行、銀監(jiān)會、供銷總社等部門的涉農(nóng)行政職能整合起來，使新的農(nóng)業(yè)部能統(tǒng)領(lǐng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的全局，保證農(nóng)村發(fā)展資金的投入、有效使用和監(jiān)督管理，確保責權(quán)利相統(tǒng)一。在省、市、縣同樣設(shè)立新的農(nóng)業(yè)廳、局。這樣做的意義在于，一方面可以消除涉農(nóng)部門之間的摩擦，使國家有關(guān)發(fā)展農(nóng)民合作社的政令暢通，減少行政成本;另一方面，抑制涉農(nóng)部門的盈利性，盡可能地消除涉農(nóng)行政部門的謀利行為。

其次，建立嚴格的監(jiān)管制度，發(fā)揮政策的導(dǎo)向功能。在鼓勵扶持農(nóng)民合作社發(fā)展的同時，建立和完善嚴格的監(jiān)管制度，對政府支持農(nóng)民合作社發(fā)展的資金進行必要的審計與稽查，杜絕各種占用和多用現(xiàn)象，使支農(nóng)資金撥發(fā)渠道暢通，提高運作效率。特別是政府的政策導(dǎo)向要有利于農(nóng)民專業(yè)合作社內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)向合作制導(dǎo)向轉(zhuǎn)變，政府的政策要使人清楚，合作社具有什么樣的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、組織構(gòu)建和制度安排才能得到政府的支持和保護。

再次，改革我國現(xiàn)有的金融制度，放寬農(nóng)村金融準入政策。一方面，我國政策性金融要在支持農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展中發(fā)揮主導(dǎo)作用，政策性金融機構(gòu)要轉(zhuǎn)變經(jīng)營機制和職能，調(diào)整信貸資金投放結(jié)構(gòu)，支持農(nóng)民專業(yè)合作社開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。另一方面，政府要放開農(nóng)村金融市場準入，鼓勵和發(fā)展農(nóng)村信貸市場。對合作社來講，要給合作社金融市場準入的權(quán)力。允許創(chuàng)辦“農(nóng)村信用合作社”，允許農(nóng)民合作社從事合作金融活動，如在農(nóng)民專業(yè)合作社的基礎(chǔ)上組建農(nóng)村資金互助社，并且從銀行業(yè)金融機構(gòu)融入資金等，這些都是解決農(nóng)民專業(yè)合作社在發(fā)展生產(chǎn)過程中缺乏資金的制度安排需要考慮的問題。

最后，完善稅收政策支持體系，減輕農(nóng)民專業(yè)合作社稅收負擔。合作制企業(yè)不同于公司制企業(yè)、合伙制企業(yè)，政府應(yīng)制定專門的合作社稅收政策支持體系，對農(nóng)民專業(yè)合作社實施稅費減免政策。具體包括對農(nóng)民專業(yè)合作社加工農(nóng)產(chǎn)品給予適當?shù)臏p免增值稅優(yōu)惠，對農(nóng)民專業(yè)合作社的所得給予免征企業(yè)所得稅，對社員分得的紅利、惠顧返還金以及其他收入，只依法征收個人所得稅，避免重復(fù)征稅。同時減免營業(yè)稅、土地稅、房產(chǎn)稅和車船稅和相關(guān)的稅費附加。

(二)加強和規(guī)范農(nóng)民專業(yè)合作社的制度建設(shè)

如上所述，合作社是市場經(jīng)濟條件下區(qū)別于一般工商企業(yè)的一種特殊的組織形式。自助、民主、平等、公平和團結(jié)是合作社的倫理價值，民主管理、資本報酬有限、以及惠顧返還等經(jīng)典合作社的原則是體現(xiàn)合作社價值觀的制度安排，也反映了合作社的本質(zhì)特征。合作社是一個用戶所有、用戶控制和用戶受益的組織，這也是政府支持農(nóng)民合作社的前提，只有符合合作社特征的農(nóng)民經(jīng)濟組織才能稱為合作社并享受相應(yīng)的政策優(yōu)惠。

我國《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第十五條規(guī)定，農(nóng)民專業(yè)合作社的成員中，農(nóng)民至少應(yīng)當占成員總數(shù)的80%。成員總數(shù)20人以下的，可以有一個企業(yè)、事業(yè)單位或者社會團體成員;成員總數(shù)超過20人的，企業(yè)、事業(yè)單位和社會團體成員不得超過成員總數(shù)的5%。第三十七條規(guī)定合作社可分配盈余，首先要按成員與本社的交易量(額)比例返還，返還總額不得低于可分配盈余60%;返還后的剩余部分，以成員賬戶中記載的出資額和公積金份額，以及本合作社接受國家財政直接補助和他人捐贈形成的財產(chǎn)平均量化到成員的份額，按比例分配給本社成員。

可見，我國合作社法的立法的依據(jù)和精神也旨在體現(xiàn)以生產(chǎn)者社員為主的農(nóng)民利益，貫徹按惠顧額分配盈余和資本報酬有限原則。鑒于此，應(yīng)按照上述精神和原則規(guī)范我國農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展。具體來說:

1．嚴格農(nóng)民專業(yè)合作社扶持標準。我國農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展參差不齊，應(yīng)該先對農(nóng)民專業(yè)合作社進行規(guī)范。為此，可考慮將如下標準納入農(nóng)民合作社考核范圍:帶動農(nóng)戶增收能力強;內(nèi)部運作規(guī)范，有比較規(guī)范的章程、財務(wù)公開，實行二次返利的優(yōu)先考慮;服務(wù)功能強，為成員提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù);統(tǒng)一生產(chǎn)質(zhì)量標準、注冊商標、獲得綠色食品標志，簽訂訂單并按保護價收購成員產(chǎn)品的優(yōu)先考慮;已獲得省、市級示范性農(nóng)民專業(yè)合作社的優(yōu)先考慮等等。

2．努力實現(xiàn)社員持股，削弱大資本對合作社控制力。社員投資入股是獲得使用合作社服務(wù)的資格，實現(xiàn)所有者和使用者身份相統(tǒng)一的前提。擁有合作社股權(quán)也就成為合作社的所有者，一方面可以改變農(nóng)戶對合作社漠不關(guān)心、激勵他們關(guān)注和參與合作社事務(wù)的管理，另一方面稀釋大資本對合作社的控制力，緩解懸殊的股權(quán)差距。為此，應(yīng)努力實現(xiàn)社員持股，使其能在使用合作社服務(wù)的同時，承擔起對合作社的責任，成為真正意義上的合作社社員。具體可以通過以下方式促成社員持股:一是通過惠顧返還金留存的方式形成社員股金。二是對政府補助款，督促合作社按要求使用和按成員量化，使合作剩余和政策性收益惠及廣大合作社社員。

［1］周立群，楊國新．現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的準公共物品特征及其政策意義［J］．經(jīng)濟問題，2009(11)．

［2］仝全輝，溫鐵軍．資本和部門下鄉(xiāng)與小農(nóng)戶經(jīng)濟的組織化道路——兼對專業(yè)合作社道路提出質(zhì)疑［J］．開放時代，2009(4)．

［3］應(yīng)瑞瑤．合作社的異化與異化的合作社——兼論中國農(nóng)業(yè)合作社的定位［J］．江海學刊，2002(6)．

［4］潘勁．中國農(nóng)民專業(yè)合作社:數(shù)據(jù)背后的解讀［J］．中國供銷合作通訊，2012(2，3)．

［5］馬彥麗．我國農(nóng)民專業(yè)合作社的制度解析:以浙江省為例［D］．浙江大學博士學位論文，2006．

Analysis on Our Government’s Policy of Supporting the Development of Specialized Farmer Cooperatives Supporting Farmer Specialized Cooperative

WEI Li－li
(Party School of the CPC Central Committee，Beijing 100091，China)

Under the condition of market economy of our country，pecialized farmer cooperative is an effective carrier and organizational form for leading individual farmers to enter the market，embodying the government’s governance of agricultural quasi－ public goods，ensuring the farmers acquire the social mean reward and maintaining their interests．The government’s supporting the development of specialized farmer cooperatives is necessary and has special features．However，the public policies adopted by the government for supporting the development of specialized farmer cooperatives，including fiscal，financial and taxation policies，have problems that could not be ignored．Some of them arise from the government’s administrative mechanism for cooperatives，some from the hysteretic reform of rural financial system，and some from the lack of norms for the development of cooperatives．Therefore，some policy suggestions are raised in this paper from two sides:the government and the cooperatives．

government;specialized farmer cooperative;policy

F306．4

A

1674－0599(2012)04－0122－06

2012－05－29

魏麗莉(1980—)，女，甘肅皋蘭人，中共中央黨校研究生院經(jīng)濟學博士生，主要研究方向為發(fā)展經(jīng)濟學和制度經(jīng)濟學。

(責任編輯:廖才茂)