國外風險勘查專項資金項目財務管理問題研究

■ 韓繼深/范會鳳/韓 爽

（1.山東省地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開發(fā)局，濟南 250013; 2.首都經(jīng)貿(mào)大學，北京 100070）

隨著國家大力實施“兩種資源，兩個市場”的“走出去”戰(zhàn)略，越來越多的地勘單位和企業(yè)藉國外礦產(chǎn)資源風險勘查專項資金（以下簡稱專項資金）走出國門，在世界各地從事礦產(chǎn)資源風險勘查和開發(fā)（以下簡稱境外地勘項目），取得了較好的資源和經(jīng)濟效益。但對于初出國門還沒有跨國公司管理經(jīng)驗的地勘單位來說，如何進一步加強專項資金地勘項目的財務管理，努力做到“財務管理規(guī)范、會計核算準確”，確保依法用好專項資金，成為當前地勘單位探討的新課題。

1 當前境外地勘項目的性質(zhì)、類型

1.1 境外地勘項目的商業(yè)風險和地質(zhì)風險

境外地勘項目從事的是礦產(chǎn)資源勘查與開發(fā)活動，具有高投入、高風險、周期長、外部環(huán)境影響大、超前儲備、投入產(chǎn)出沒有確切比例關系等特殊性和風險，有的專家例舉有十二大風險之多，本文僅涉及與財務管理關系密切的商業(yè)風險和地質(zhì)風險。

1.1.1 具有一般行業(yè)共有的商業(yè)風險（市場風險）

境外地勘項目資金回收期很長，一個項目從前期論證、考察、現(xiàn)場踏勘至成果質(zhì)量報告，至少需要3-5年，這么長的時間里，政治、經(jīng)濟、市場情況變化不定，難以預測。

1.1.2 具有礦產(chǎn)資源勘查活動所獨有的地質(zhì)風險

地質(zhì)風險指發(fā)現(xiàn)一個有經(jīng)濟價值且開采可獲利的礦床的成功率極低。據(jù)對世界各國礦產(chǎn)勘查成功率的統(tǒng)計分析，一般只有1%左右。因此，礦產(chǎn)資源勘查活動具有高風險、不確定性、資金投入大、回收期長等特點，且需多年持續(xù)投入，卻不一定取得有效成果。

1.2 境外地勘項目的類型

1.2.1 企業(yè)投資的境外地勘項目

早期一般是以企業(yè)作為投資主體，是為了礦業(yè)權增值后獲取經(jīng)濟利益，其歸屬于商業(yè)性地質(zhì)工作或商業(yè)性礦產(chǎn)勘查工作。但對于礦產(chǎn)資源勘查行業(yè)或項目，一般企業(yè)是難以承擔上述風險的。

1.2.2 “企業(yè)投資，政府補助”的境外地勘項目

財政部、國土資源部2010年出臺的《國外礦產(chǎn)資源風險勘查專項資金管理辦法》，鼓勵和引導地勘單位和礦業(yè)企業(yè)到國外勘查開發(fā)礦產(chǎn)資源，形成了“政府引導、地勘先行、企業(yè)跟進、市場運作”的管理模式和“企業(yè)投資，政府補助”的資金模式。

2 境外地勘項目管理現(xiàn)狀及影響財務管理的因素

2.1 境外地勘項目財務管理的現(xiàn)狀

2.1.1 境外地勘項目礦業(yè)權取得的方式

(1)自主礦業(yè)權。地勘單位在境外設立子公司，直接從東道國政府登記取得、或從東道國企業(yè)手中購買取得、或通過并購擁有礦業(yè)權的東道國企業(yè)等取得礦業(yè)權許可。

(2)協(xié)議合作。主要有兩種形式：一是國內(nèi)企業(yè)境外子公司擁有礦業(yè)權，地勘單位通過與其國內(nèi)母公司簽訂合作協(xié)議；二是地勘單位與境外礦業(yè)權持有者通過簽訂合作協(xié)議確立合作關系。

(3)合資合作。地勘單位與在境外設立子公司并擁有礦業(yè)權的國內(nèi)企業(yè)在國內(nèi)成立合資公司，由合資公司在境外設立子公司，將礦業(yè)權過戶到合資公司的境外子公司，由合資公司直接管理。

(4)以工程換資源。地勘單位利用資金、技術等優(yōu)勢，通過在境外承攬地質(zhì)勘查工程，以工程費換取一定比例的股權。

2.1.2 境外地勘項目管理模式

一是項目部制。由地勘單位直接組建境外地勘項目部，人、財、物、技術、質(zhì)量等均由地勘單位直接管理，一般協(xié)議合作類的項目多采用此管理方式。

二是公司制。將項目所需資金以投資的方式匯入境外子公司（已有子公司或通過審批新設立境外子公司），經(jīng)費不足時再以追加投資的方式增加投資，從表面上看，是由境外子公司組織實施。這是目前大多地勘單位所采取的主流管理方式。

2.2 影響境外項目財務管理的因素

2.2.1 新興的國際直接投資業(yè)務，國家相關政策亟待完善

國家對境外地勘項目的管理，除了國土資源部、財政部出臺的《國外礦產(chǎn)資源風險勘查專項資金管理辦法》對專項資金的使用、報審、監(jiān)管等工作做了粗線條的相關規(guī)定外，再沒有其他法規(guī)規(guī)范可供參考和借鑒。在具體操作過程中，實施境外地勘項目的地勘單位遇到了設備物資出口、外匯管理、外事管理等諸多方面的一些需要探索、完善和亟待解決的、具體的實際問題，且國內(nèi)外涉及的政府管理部門多達18家以上，國家又沒有根據(jù)境外地勘項目的特點將其作為一個新的國際直接投資業(yè)務類型來管理，兩部所發(fā)布的專項資金管理辦法法律效力偏低，盡管屬具體細節(jié)問題，但影響到了項目的正常開展。

2.2.2 因項目所在國相關政策影響，非本國注冊企業(yè)很難獲得礦業(yè)權許可

國外礦產(chǎn)資源勘查項目雖然是商業(yè)性礦產(chǎn)勘查，屬于市場行為，但涉及礦產(chǎn)資源這個敏感行業(yè)，大多數(shù)國家沒有放開或完全放開礦產(chǎn)資源市場，還設置了大小不等的門檻，實行行業(yè)準入制度或市場準入制度。大多數(shù)國家只允許本國注冊的企業(yè)或自然人進行礦產(chǎn)資源調(diào)查、評價、勘查和開發(fā)工作，并實行行政許可制度，個別國家或發(fā)達國家甚至規(guī)定禁止外國企業(yè)、外資企業(yè)、合資企業(yè)等在其國家進行礦產(chǎn)資源勘查活動。

2.2.3 受資金性質(zhì)或資金管理制度的限制，項目承擔主體與申請資金主體不一致

一是國內(nèi)地勘單位對外投資或投資興辦境外企業(yè)，受到事業(yè)單位境外投資相關制度限制、制約，需要經(jīng)過嚴格審批，且周期長容易耽誤決策時間；二是經(jīng)過商務等部門批準成立的境外獨資公司或合資公司，與國內(nèi)企業(yè)的法律地位是等同的，屬母子投資關系。境外地勘項目為境外子公司持有、承擔，資金申請單位卻是國內(nèi)的母公司，這對資金申請單位的資金管理形成了瓶頸制約。

2010年出臺的《國外礦產(chǎn)資源風險勘查專項資金管理辦法》明確規(guī)定其資金性質(zhì)為專項資金補助類，非投資基金。雖說符合國際慣例，也明確了補助對象，但對資金的財務管理和會計核算的規(guī)定，相對境外項目所在國千差萬別的情況，真正對接困難重重，亟待進一步據(jù)實修改和完善。

2.2.4 受國家外匯管理制度限制，境外地勘項目所需外匯的審批和匯出受限而影響了工作進展

境外地勘項目除了形成地質(zhì)成果且地質(zhì)成果轉(zhuǎn)讓等情形外，只有資金投入，沒有明確的資金收入。既不同于境外承包工程，也不同于其他國外直接投資，現(xiàn)行外匯管理政策對其沒有明確規(guī)定，因此導致了所需外匯的審批和匯出受到限制，不同程度地影響了境外地勘項目的正常運行。

鑒于以上限制，目前大多數(shù)境外地勘項目實施單位只能采取以下兩種做法。一是境外地勘項目所需設備物資的出口，由國內(nèi)公司與境外地勘項目子公司簽訂國際承包勘查工程合同，以境外承包工程的名義將所需設備物資從國內(nèi)運出，實際上只有投入、沒有工程收入，這種做法改變了工程項目性質(zhì)。又由于地勘單位被稅務部門歸入小規(guī)模納稅人，無法享受國家相關的稅收優(yōu)惠政策，如：出口退稅等。二是境外勘查項目工作經(jīng)費所需的外匯，本應按經(jīng)常項目下的外匯程序辦理，但目前只能以對境外子公司追加投資的形式按資本項目下的程序進行申報，這不僅改變了外匯資金性質(zhì)，還給地勘單位將來的會計核算、外匯核銷、資金管理、國家監(jiān)管與審計等埋下了隱患。

2.2.5 國外礦產(chǎn)資源風險勘查專項資金存在制度設計缺陷，導致地勘單位財務管理和會計核算困難

大多數(shù)國家頒發(fā)礦業(yè)權許可證的對象是項目所在國的某一主體，而專項資金扶持對象是境內(nèi)地勘單位或企業(yè)，二者之間實際上是投資與被投資關系，屬于處在不同國度的母子公司，或為跨國公司。我國政府對投資基金、專項資金采取的是兩種不同的資金管理政策和核算方式，根據(jù)制度設計，專項資金屬于補助資金和開發(fā)項目的貼息資金性質(zhì)。專項資金用于投資，從預算資金管理角度，是嚴重違反國家規(guī)定的，并且會計核算無依據(jù)，資金無法核銷；從外匯管理角度，兩種性質(zhì)、不同用途的資金無法并行，也不能相互交叉核算與核銷。

3 境外地勘項目財務管理與核算的建議與對策

國外礦產(chǎn)資源風險勘查專項資金所實施的境外地勘項目，對于我國來說是一種新興的國際直接投資業(yè)務；國家設立的國外礦產(chǎn)資源風險勘查專項資金，是我國財政投資體制的創(chuàng)新形式，因此，“理順關系、完善制度，配套到位、管理規(guī)范、核算準確”應該是境外地勘項目財務管理的重要任務。

3.1 組建全國性地勘行業(yè)協(xié)會，加強與政府溝通，反映地勘單位訴求，維護地勘單位利益

3.1.1 組建全國性地勘行業(yè)協(xié)會，承擔起紐帶、協(xié)調(diào)和維護地勘單位權益的職能

自全國地勘隊伍管理體制“四屬化”改革以來，除了業(yè)務歸口國土資源部管理這個紐帶，行政隸屬關系紛雜，單純依靠有關地質(zhì)專業(yè)學會行使部分職能管理，顯得力不從心，缺乏有效的、系統(tǒng)的行業(yè)組織管理，依托國土資源部成立全國地勘行業(yè)協(xié)會顯得尤為重要，也符合國際慣例。地勘行業(yè)協(xié)會的根本任務是對地勘行業(yè)生產(chǎn)信息情況進行統(tǒng)計、對地勘單位運行情況進行調(diào)研，制定行業(yè)發(fā)展方案，參與市場協(xié)調(diào)研究分析；代表地勘單位與政府聯(lián)系和溝通，參與國家產(chǎn)業(yè)政策的研究與制定，反映地勘單位要求，維護地勘單位權益等。

3.1.2 通過制度建設、信息服務等推動境外地勘項目的規(guī)范運行

地勘行業(yè)協(xié)會定期發(fā)布國際地質(zhì)勘查行業(yè)的信息及各國投資指南、政策介紹等，引導各地勘單位有序地進行海外投資和承攬地勘項目，通過調(diào)研制定境外地勘項目經(jīng)營管理和財務管理方面的制度措施，減少境外地勘項目的管理風險。

3.2 認真調(diào)研，充分論證，盡快完善《國外礦產(chǎn)資源風險勘查專項資金管理辦法》的配套措施

3.2.1 認真調(diào)研，總結經(jīng)驗，完善《國外礦產(chǎn)資源風險勘查專項資金管理辦法》的配套措施

專項資金出臺并運行兩年多來，取得了令人矚目的成果，達到了預期的目的，但由于世界各國情況千差萬別，地勘單位爭取專項資金實施境外地勘項目涉及的國內(nèi)外政府主管部門眾多，各項審批手續(xù)繁雜，建議主管部門或委托行業(yè)協(xié)會，通過調(diào)研和總結經(jīng)驗教訓，盡快完善與專項資金配套運行的相關政策措施，如：項目審批、投資審批、外匯審批、國內(nèi)外備案登記、統(tǒng)計報告、資產(chǎn)管理、審計監(jiān)督等一系列管理措施，實現(xiàn)協(xié)調(diào)一致，運轉(zhuǎn)高效的目標。

3.2.2 重視境外地勘項目外部環(huán)境影響的特殊性，制定并出臺與之相適應的制度辦法

境外地勘項目具有與國際工程承包、國際貿(mào)易、甚至于其后續(xù)的礦業(yè)開發(fā)都具有巨大差異的特點，一是項目所在國季節(jié)性氣候環(huán)境影響；二是勘查活動周期較長，難以與財政年度周期對接；三是國內(nèi)礦產(chǎn)資源勘探與評價會計準則尚未出臺，更不用說與國際準則接軌與趨同了，從而導致礦產(chǎn)資源資產(chǎn)會計核算困難重重；四是礦產(chǎn)資源勘查活動的高風險性，決定了用于境外地勘項目的專項資金大多數(shù)難以取得回報。建議國家主管部門必須從以上特點出發(fā)，在現(xiàn)行的《國外礦產(chǎn)資源風險勘查專項資金管理辦法》的基礎上，盡快出臺與之相適應的制度辦法加以理順和解決。

3.3 針對境外勘查項目的特點和環(huán)境影響因素，改進和完善專項資金申報和管理措施

境外勘查項目的礦業(yè)權在境外子公司而不是國內(nèi)企業(yè)，所發(fā)生的勘查費用應該由境外子公司按照法律法規(guī)和制度規(guī)定負責歸集并進行財務處理，最終形成境外子公司的無形資產(chǎn)—地質(zhì)成果，國內(nèi)企業(yè)與境外子公司之間關系只是投資與被投資關系，國內(nèi)企業(yè)與境外勘查項目發(fā)生的經(jīng)濟往來屬于對外投資范疇，應按長期投資來核算。

3.3.1 出臺補充規(guī)定，完善國外礦產(chǎn)資源風險勘查專項資金的功能和作用

關鍵是要理清境外勘查項目與國外承包工程、國際貿(mào)易、國外設廠的最重要的不同之處，一是境外勘查項目所取得的地質(zhì)成果具有區(qū)域限制性和不可移動性；二是所持有的礦業(yè)權益在未實現(xiàn)讓渡前，屬于長期持有，而不像國際貿(mào)易和國際承包工程那樣具有明顯階段性，一旦完成再無瓜葛；三是境外勘查項目是為國家建立礦產(chǎn)資源后備或接續(xù)基地，而非僅為經(jīng)濟利益和比較利益。鑒于以上特點，應出臺補充規(guī)定，完善國外礦產(chǎn)資源風險勘查專項資金的功能和作用。

3.3.2 根據(jù)境外勘查項目的特點，優(yōu)化專項資金申報方式方法

由于境外地勘項目受所在國氣候等外部環(huán)境條件的影響而具有特殊性，特別是項目決策前期需要進行相關的實地考察、樣品分析、盡職調(diào)查、商務談判等相關工作，需要一定的周期和時間要求，建議將一年一度的申報模式優(yōu)化為更加靈活的方式，實行一年兩次或一年四次申報的方式，以增加項目實施的靈活性，減少等待和決策風險。

3.3.3 專項資金管理模式由“事前立項”為主改革為“事后申請”為主

參照國家設立的其他專項資金管理的做法，由國土資源部和財政部根據(jù)年度國外礦產(chǎn)資源風險勘查專項資金計劃安排，在組織專家對申報的境外勘查項目的技術可行性、礦產(chǎn)資源賦存的可能性和項目的可信度等方面進行項目可行性論證審核后，確定相關的專項資金限額，采取地質(zhì)勘查經(jīng)費預撥的方式，次年以費用支出憑證為依據(jù)審查確定該項目決算數(shù)，而后按項目類別、比例予以補助結算，多退少補。

3.4 吃透《國外礦產(chǎn)資源勘查風險專項資金管理辦法》，建立規(guī)范的管理核算模式

根據(jù)《國外礦產(chǎn)資源勘查風險專項資金管理辦法》第十八條規(guī)定，結合境外勘查項目的實際情況和項目所在國的相關法律法規(guī)，選擇相應的管理與核算模式。

3.4.1 “國外花費，國內(nèi)補助”會計核算模式

以國內(nèi)商務、外管等部門批準的境外投資額和銀行出具的外匯匯出證明為依據(jù)，以經(jīng)有關部門審核的用于境外勘查項目的地勘單位和境外子公司實際發(fā)生的費用等為準，確定對地勘單位“對外投資”的財政補助額度。地勘單位則遵循“實質(zhì)重于形式”的會計原則進行會計核算。

3.4.2 “國內(nèi)、境外子公司雙重核算”的模式

遵循兩國的財會法規(guī)的不同要求，一筆業(yè)務，復制費用原始憑證，國內(nèi)、境外兩套賬各自核算。境外子公司按照“投資與被投資關系”進行全成本核算，國內(nèi)則按照預算資金管理體制進行會計核算。

3.4.3 “國內(nèi)對外投資，國外借款，國內(nèi)會計核算”的模式

該模式屬典型的項目部制管理方式下的財務管理模式,具體做法為：在國內(nèi)按對外投資將資金匯至境外子公司，境外地勘項目所需資金由項目部從境外子公司借款，項目結束后回國內(nèi)地勘單位核銷。在當前國家政策缺失或不完善的情況下，既解決了資金匯出瓶頸，又如實反映了項目成本費用，不失為一種值得選擇的模式。

3.4.4 “國外借款，國內(nèi)歸還”的核算模式

屬協(xié)議合作方式下的項目制管理方式的常用模式。具體做法：項目所需經(jīng)費，由項目部在項目所在國向合作方的境外子公司借款，項目結束后，地勘單位在國內(nèi)歸還給合作方。

3.4.5 “國際承包工程”的資金管理模式

境外子公司與國內(nèi)地勘單位反簽地質(zhì)勘查勞務合同，由境外子公司承包國內(nèi)地勘單位的地勘工程項目，國內(nèi)、境外之間為“勞務關系”，而非“投資與被投資關系”。

3.5 地勘單位要在認真貫徹《國外礦產(chǎn)資源勘查風險專項資金管理辦法》的基礎上創(chuàng)新工作

3.5.1 地勘單位必須認真貫徹執(zhí)行《國外礦產(chǎn)資源風險勘查專項資金管理辦法》

一是地勘單位在實施境外勘查項目的過程中，必須認真貫徹執(zhí)行《國外礦產(chǎn)資源勘查風險專項資金管理辦法》，結合境外勘查項目實施的過程，把管理措施落到實處。二是要在吃透《國外礦產(chǎn)資源勘查風險專項資金管理辦法》基礎上，認真搜集和學習項目所在國相關法律法規(guī)和有關要求，結合境外勘查項目的實際，制定具體、細化、切合項目實施需要的內(nèi)部財務管理和會計核算辦法，最好報送上級主管機關審查備案，做到未雨稠繆。三是重點要對不同會計核算模式及制度的對接、票據(jù)取得、白條子如何處理、成本歸集與核算、外匯核算、合并會計報表等事項作出具體、細致的規(guī)定。

3.5.2 對境外勘查項目實施過程中的經(jīng)營與財務管理建立健全配套措施

地勘單位及其主管部門應積極請示并會同發(fā)改委、國土、商務、外事、外匯、稅務、保險、海關等相關主管部門協(xié)商和溝通，結合實際制定具體的人員管理、安全管理、資產(chǎn)管理、外匯、設備物資出口等操作程序，增強境外勘查項目的可操作性，將國家的方針政策落到實處。要嚴格規(guī)范境外勘查項目，促其合理合法地使用外匯，應與外匯管理部門磋商，針對經(jīng)常性項目出臺新的國際貿(mào)易外匯管理政策；設備物資出口事宜，應與商務部門、海關明確相關的協(xié)調(diào)措施，以參照國際工程承包項目的程序?qū)彶橥P；與稅務部門溝通，爭取享受出口退稅、其他相關稅收等優(yōu)惠政策。

3.5.3 加強內(nèi)控制度建設，強化對境外勘查項目審計監(jiān)督和監(jiān)管

認真貫徹落實財政部等五部委聯(lián)合發(fā)布的《企業(yè)內(nèi)部控制—基本規(guī)范》，結合境外勘查項目相關要求，項目所在國外部環(huán)境要求，建立健全境外勘查項目全面管理的內(nèi)控制度體系，加強對境外勘查項目實施過程的審計監(jiān)督，強化監(jiān)管措施，保證境外勘查項目依法健康運行，取得好的成果。

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