我國(guó)的全球資源戰(zhàn)略 及組織實(shí)施中的幾個(gè)問(wèn)題

■ 袁國(guó)華

（中國(guó)國(guó)土資源資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

1 實(shí)施全球資源戰(zhàn)略是中國(guó)的必然選擇

經(jīng)濟(jì)全球化趨勢(shì)，使世界各經(jīng)濟(jì)體在全球經(jīng)濟(jì)中成為一個(gè)各具特色的節(jié)點(diǎn)或生產(chǎn)車(chē)間。在全球產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和生產(chǎn)力轉(zhuǎn)移的巨大潮流中，中國(guó)成為世界主要的產(chǎn)品加工制造中心之一。每時(shí)每刻，大量的家用電器、計(jì)算機(jī)產(chǎn)品、汽車(chē)、船舶、機(jī)床，走下中國(guó)的流水線(xiàn)，再打包分運(yùn)到世界各地消費(fèi)者的手中。同時(shí)，巨大的油輪、礦石運(yùn)輸船隊(duì)，滿(mǎn)載中東、南美、非洲的石油，巴西、澳大利亞的鐵礦石，美國(guó)和歐洲的廢舊鋼鐵和銅材，駛往中國(guó)。作為世界主要的經(jīng)濟(jì)體和加工制造中心，中國(guó)每天向世界提供著巨量的生產(chǎn)生活用品，包括生活起居、休閑娛樂(lè)中的消費(fèi)品和耐用品，實(shí)驗(yàn)室和車(chē)間的各種儀器設(shè)備以及相關(guān)的服務(wù)。作為世界工廠，中國(guó)不可能只使用自身的資源，為世界提供源源不斷的加工制造產(chǎn)品。恰恰相反，從比較經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)來(lái)看，為了更好地向世界提供各種產(chǎn)品和服務(wù)，必然要求中國(guó)更多地利用全球資源。這與傳統(tǒng)列強(qiáng)出于霸權(quán)和掠奪資源需要而實(shí)施的全球資源戰(zhàn)略完全不同。

另一方面，隨著全球產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的進(jìn)一步深化，以及中國(guó)實(shí)力的提升，中國(guó)對(duì)外投資也逐年擴(kuò)大，直接利用全球資源的步伐加快。據(jù)報(bào)道，中國(guó)目前境外投資涉及200個(gè)國(guó)家和地區(qū)，境外設(shè)立中資企業(yè)達(dá)到1.8萬(wàn)家，資產(chǎn)總額1.5萬(wàn)億美元。這一進(jìn)程的直接結(jié)果，就是就近利用所在國(guó)家和地區(qū)的資源，以更低的成本向世界尤其是所在經(jīng)濟(jì)體人民提供更好的產(chǎn)品和服務(wù)。據(jù)商務(wù)部資料，2011年，中國(guó)非國(guó)有企業(yè)對(duì)外投資流量占到中國(guó)對(duì)外投資總流量的44.4%，說(shuō)明尋找低成本的生產(chǎn)地域來(lái)提供有競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)品成為了系統(tǒng)性的趨勢(shì)。當(dāng)然，直接利用境外資源來(lái)提供產(chǎn)品和服務(wù)也蘊(yùn)含各種風(fēng)險(xiǎn)，如何有效保障我國(guó)境外資源利益也成為當(dāng)前迫切需要解決的課題。

中國(guó)以約占世界1/3的稀土儲(chǔ)量，卻向世界提供著近95%的供應(yīng)量。顯然，這種趨勢(shì)難以為繼。這就一方面要求其他稀土儲(chǔ)量豐富的國(guó)家如美國(guó)、俄羅斯、澳大利亞等國(guó)家開(kāi)發(fā)更多的本國(guó)稀土資源，另一方面，如日本和歐洲、美國(guó)正在嘗試的一樣，開(kāi)發(fā)稀土替代產(chǎn)品。作為世界重要的加工制造中心，中國(guó)同世界其他大國(guó)一樣，受制于地質(zhì)條件和資源稟賦，自身也面臨著一些礦產(chǎn)資源的國(guó)內(nèi)供應(yīng)短缺狀況。因此，滿(mǎn)足自身發(fā)展的需要，更好地承接世界產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和全球分工協(xié)作的要求，中國(guó)應(yīng)當(dāng)更好地利用全球資源。

2 加強(qiáng)全球資源戰(zhàn)略研究及“走出去”的頂層設(shè)計(jì)

“深化國(guó)際能源資源開(kāi)發(fā)和加工互利合作”，實(shí)施全球資源戰(zhàn)略，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在需要，也是世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)中國(guó)提出的外在需求。

當(dāng)前，我國(guó)大宗礦產(chǎn)石油、鐵礦石、銅、鉀及鎳、鉻等一半甚至三分之二以上需要依賴(lài)境外供應(yīng)的局面將在相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期內(nèi)存在。另一方面，我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，也必然要求更多地利用全球資源來(lái)為自己的發(fā)展服務(wù)。因此，迫切需要加強(qiáng)全球資源戰(zhàn)略研究，加強(qiáng)“走出去”頂層設(shè)計(jì)，解決好在哪里找及如何找（“搭伴收購(gòu)”），買(mǎi)產(chǎn)品還是買(mǎi)資源，進(jìn)礦石原料還是初加工產(chǎn)品（“資源引進(jìn)來(lái)，碳排拒門(mén)外”），資金籌措（境外風(fēng)險(xiǎn)勘查基金的完善），通道安全，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控及境外資產(chǎn)保險(xiǎn)，戰(zhàn)略礦產(chǎn)品儲(chǔ)備的收與放，石油儲(chǔ)備基地選擇，以及相應(yīng)的管理制度等問(wèn)題。

受成礦地質(zhì)條件制約，全球礦產(chǎn)資源分布極不均衡。因此，首先必須加強(qiáng)相關(guān)的基礎(chǔ)和情報(bào)研究，解決在哪里能找到我們所需的資源，以及當(dāng)?shù)刭Y源開(kāi)發(fā)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件。另外，“走出去”涉及的管理部門(mén)較多，而其主體又是各類(lèi)企業(yè)，因此，必須建立協(xié)調(diào)統(tǒng)一高效的管理機(jī)制，有效規(guī)范和引導(dǎo)各類(lèi)能源和礦產(chǎn)企業(yè)“走出去”，幫助企業(yè)降低成本，減少風(fēng)險(xiǎn)。

當(dāng)前，世界優(yōu)質(zhì)資源多被瓜分殆盡，而資源民族主義又有抬頭趨勢(shì)，因此，必須充分利用雙邊和多邊機(jī)制，構(gòu)建有利于我國(guó)企業(yè)“走出去”，實(shí)施全球資源戰(zhàn)略的政治和外交環(huán)境。

3 實(shí)施全球資源戰(zhàn)略需要解決的幾個(gè)問(wèn)題

實(shí)施全球資源戰(zhàn)略，“走出去”勘查開(kāi)發(fā)礦產(chǎn)資源，涉及到地質(zhì)礦產(chǎn)、自然災(zāi)害、環(huán)境保護(hù)、政黨政治、民族宗教、社會(huì)治理、社區(qū)勞工、利率匯率、通道安全等各種風(fēng)險(xiǎn)，需要統(tǒng)籌解決以下幾個(gè)問(wèn)題。

3.1 建立健全境外投資管理制度

建議國(guó)土資源部設(shè)立境外礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)利用管理機(jī)構(gòu)（如境外資源利用管理司），會(huì)商中央其他相關(guān)部委、會(huì)同部其他相關(guān)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一指導(dǎo)、管理境外礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)工作，幫助企業(yè)降低風(fēng)險(xiǎn)，確保我國(guó)境外資源利益最大化，提高我國(guó)在國(guó)際資源市場(chǎng)上的話(huà)語(yǔ)權(quán)，利用綜合手段有效控制全球資源。

境外礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)，除了傳統(tǒng)的地質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越大外，其他社會(huì)、政治及不可預(yù)見(jiàn)風(fēng)險(xiǎn)也多。中海油當(dāng)年收購(gòu)加州聯(lián)合石油公司失敗，可能也是因?yàn)槠渲猩婕耙粋€(gè)戰(zhàn)略性稀土礦的處置。必和必托強(qiáng)購(gòu)加拿大鉀肥，卻因?yàn)楹笳呤鞘澜缱畲蟮奶妓徜嚿a(chǎn)商的絕對(duì)控股股東。中東地區(qū)的變局，智利、日本東北部地震、泰國(guó)洪水及日本核電站泄漏等各種自然和人為災(zāi)害，都對(duì)獲取境外資源產(chǎn)生額外風(fēng)險(xiǎn)。所有這些，不是企業(yè)自身能夠完全應(yīng)付的。成立專(zhuān)門(mén)的境外礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)利用管理機(jī)構(gòu)，根據(jù)國(guó)內(nèi)礦產(chǎn)需求狀況，從風(fēng)險(xiǎn)基金的管理（境外礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)準(zhǔn)入制度）入手，通過(guò)發(fā)布年度投資指南、國(guó)別和礦種投資指南，建立風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估機(jī)制，幫助企業(yè)找準(zhǔn)方向，選準(zhǔn)靶區(qū)，減少風(fēng)險(xiǎn)，提高效益。

當(dāng)前，我國(guó)境外投資增長(zhǎng)迅速，其中近2/3與能源和礦產(chǎn)資源（能礦）相關(guān)。應(yīng)商發(fā)改委、商務(wù)、外交、國(guó)資委等部門(mén)，盡快制定并發(fā)布境外（能礦）投資管理?xiàng)l例，或在總體境外投資管理?xiàng)l例中，強(qiáng)化能礦投資管理，制定相應(yīng)的實(shí)施辦法，并與相關(guān)國(guó)家制定必要的投資保護(hù)互惠規(guī)定。

3.2 做大和完善境外礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn)基金

通過(guò)境外礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn)基金來(lái)引導(dǎo)和指導(dǎo)企業(yè)境外資源的勘查開(kāi)發(fā)和利用工作，監(jiān)測(cè)和評(píng)估相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)督相關(guān)項(xiàng)目的執(zhí)行。積極做好相關(guān)服務(wù)工作，重點(diǎn)是以境外礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)投資指南為核心的情報(bào)跟蹤調(diào)查、境外礦業(yè)政策法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范跟蹤、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)測(cè)、市場(chǎng)監(jiān)測(cè)分析、以及項(xiàng)目跟蹤評(píng)估和礦業(yè)權(quán)數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)建設(shè)，全方位地為“走出去”的企業(yè)保駕護(hù)航。

按“以資源養(yǎng)資源，以境外養(yǎng)境外”的思路，建立和做大境外礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn)基金，能夠有效地幫助和引導(dǎo)有實(shí)力的企業(yè)和地勘單位走出去，減少風(fēng)險(xiǎn)，更快、更有效地獲取境外優(yōu)質(zhì)資源資產(chǎn)。

境外風(fēng)險(xiǎn)基金來(lái)源：國(guó)家啟動(dòng)資金2億美元（約13億元人民幣），按進(jìn)口非份額原油價(jià)格的0.5%－1.0%計(jì)提，再加上受益企業(yè)境外收益補(bǔ)償。目標(biāo)是用10－20年時(shí)間，建立一定規(guī)模（100億美元）的風(fēng)險(xiǎn)基金。

境外礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)基金管理和使用：商發(fā)改委、財(cái)政部、外交部、商務(wù)部及海關(guān)等部門(mén)，建立協(xié)調(diào)統(tǒng)一的管理組織，辦事機(jī)構(gòu)設(shè)新成立的國(guó)土資源部境外礦產(chǎn)利用管理機(jī)構(gòu)，基金設(shè)專(zhuān)戶(hù)并建立相應(yīng)的管理制度。使用對(duì)象主要為中國(guó)在境外的獨(dú)資或者控股企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)勘查，政府間安排或者中國(guó)政府海外援助的地質(zhì)勘查項(xiàng)目。

3.3 加強(qiáng)國(guó)別礦業(yè)法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范研究

各國(guó)礦業(yè)及勞工相關(guān)法律比較復(fù)雜，有些國(guó)家和地區(qū)修訂也頻繁，因此應(yīng)當(dāng)組織力量，翻譯主要國(guó)家礦業(yè)相關(guān)法律法規(guī)，并做好跟蹤及更新工作。另一方面，加強(qiáng)相關(guān)國(guó)家礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)利用的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范研究。

3.4 編制和發(fā)布境外礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)項(xiàng)目指南及國(guó)別與礦種報(bào)告

根據(jù)我國(guó)的市場(chǎng)需求情況及境外的地質(zhì)情況，結(jié)合當(dāng)?shù)氐恼涡蝿?shì)及社會(huì)風(fēng)情，在綜合研究及建立全面資源庫(kù)和項(xiàng)目庫(kù)的基礎(chǔ)上，發(fā)布年度境外礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)項(xiàng)目指南。通過(guò)基金使用制度及相關(guān)工作制度，引導(dǎo)我國(guó)地質(zhì)勘查單位形成合力后再“走出去”。境外礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)的主要目的是獲取我國(guó)急需的資源資產(chǎn)，顯然不能走“為勘查而勘查”的老路。鼓勵(lì)地方政府、勘查單位、國(guó)有及控股大中型企業(yè)（礦業(yè)）聯(lián)合起來(lái)，組織利益共享的強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)（如河南地礦局、永煤集團(tuán)、河南省國(guó)際合作公司），引導(dǎo)他們加強(qiáng)“走出去”能力建設(shè)，鼓勵(lì)他們分散風(fēng)險(xiǎn)、提高風(fēng)險(xiǎn)管理水平。根據(jù)項(xiàng)目所在國(guó)的地域、性質(zhì)及可能的投資規(guī)模，組織相關(guān)企業(yè)積極參與資源資產(chǎn)的競(jìng)標(biāo)工作，做好勘探租約與采礦租約的銜接。通過(guò)研究監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)、駐外外交和商務(wù)機(jī)構(gòu)，形成快速反應(yīng)能力，確保不會(huì)因?yàn)椤安铄X(qián)”而錯(cuò)過(guò)優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。實(shí)行境外礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)“準(zhǔn)入”制度和項(xiàng)目備案管理制度，規(guī)避境外資源投機(jī)。

加強(qiáng)全球資源研究工作，尤其是重要成礦區(qū)（帶）的資源潛力評(píng)價(jià)工作和相關(guān)技術(shù)經(jīng)濟(jì)情報(bào)跟蹤，編制國(guó)別和礦種勘查開(kāi)發(fā)指導(dǎo)報(bào)告。國(guó)別礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)報(bào)告，涉及一個(gè)國(guó)家的政治制度、政黨選情、法律法規(guī)、社會(huì)民情、配套資源和環(huán)境影響等諸多方面，內(nèi)容非常復(fù)雜，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)相關(guān)駐外機(jī)構(gòu)的力量，做到長(zhǎng)期跟蹤、深入研究、定期發(fā)布、適時(shí)更新。在可預(yù)見(jiàn)的將來(lái)，我國(guó)利用境外礦產(chǎn)的重點(diǎn)，都將是國(guó)內(nèi)短缺的戰(zhàn)略礦產(chǎn)，主要有石油、天然氣、鐵礦石、銅、鉛、鋅、金、鎳、鉻、鉀、鈾等。通過(guò)長(zhǎng)期地跟蹤研究，建立國(guó)別和礦種的分類(lèi)勘查開(kāi)發(fā)指導(dǎo)制度。目前，本項(xiàng)工作正在部信息中心、經(jīng)研院及地調(diào)局發(fā)展中心開(kāi)展中。

3.5 加強(qiáng)企業(yè)“走出去”管理

建立項(xiàng)目申請(qǐng)（準(zhǔn)入）、開(kāi)工（已批準(zhǔn)）項(xiàng)目監(jiān)督管理、零效項(xiàng)目（主要是投入工作后確認(rèn)沒(méi)有開(kāi)發(fā)價(jià)值的勘探項(xiàng)目）和收益項(xiàng)目（主要指導(dǎo)勘探項(xiàng)目產(chǎn)生了收益）的管理制度。對(duì)于收益項(xiàng)目，制定合適的收益返還風(fēng)險(xiǎn)基金比例，確?？辈轱L(fēng)險(xiǎn)基金的良性運(yùn)轉(zhuǎn)及整個(gè)境外礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)指導(dǎo)制度的實(shí)行。幫助相關(guān)企業(yè)做好在境外證券市場(chǎng)的上市、融資甚至是尋找合作伙伴的工作。

強(qiáng)化“走出去”的地勘企業(yè)的資質(zhì)管理。新設(shè)立的境外礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化企業(yè)的技術(shù)、外語(yǔ)、法律等人才培訓(xùn)和管理，幫助企業(yè)明確目標(biāo)，減少風(fēng)險(xiǎn)，為我國(guó)企業(yè)獲取全球資源保駕護(hù)航。同時(shí)，加強(qiáng)“走出去”政策保險(xiǎn)，保障境外礦業(yè)投資企業(yè)利益?？梢越梃b日本經(jīng)驗(yàn)，完善境外投資政策性保險(xiǎn)制度。

3.6 加強(qiáng)“走出去”項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估

我國(guó)實(shí)施全球資源戰(zhàn)略，企業(yè)“走出去”是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。因此，必須加強(qiáng)相關(guān)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)估，實(shí)現(xiàn)走出去的可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前，在項(xiàng)目庫(kù)的基礎(chǔ)上，建立科學(xué)的評(píng)估方法并制度化，并以此為基礎(chǔ)建立“走出去”企業(yè)的誠(chéng)信體系。

3.7 建立實(shí)時(shí)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制

由于走出去系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)影響大，需要建立有效的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、分析、預(yù)警機(jī)制。整合駐在國(guó)的外交、商務(wù)、協(xié)會(huì)和企業(yè)資源，建立長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)研究，近中期風(fēng)險(xiǎn)跟蹤，臨近風(fēng)險(xiǎn)警報(bào)制度，做好不同層次的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避和化解預(yù)案，努力減少企業(yè)損失，保護(hù)我國(guó)境外資源利益。

“走出去”的企業(yè)必須重視風(fēng)險(xiǎn)成本，做足功課，在全面投資環(huán)境評(píng)價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)分析的基礎(chǔ)之上，做好投資決策。履行好企業(yè)義務(wù)，樹(shù)立良好形象，并做好應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案。

[1]吳強(qiáng),袁國(guó)華.維護(hù)海外資源權(quán)益防范供應(yīng)中斷風(fēng)險(xiǎn)[J].資源與產(chǎn)業(yè),2011,13(2):156-159.

[2]袁國(guó)華.境外礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)亟需制度保證[N].地質(zhì)勘查報(bào),2010-11-18(4).

[3]袁國(guó)華.論美國(guó)的全球資源戰(zhàn)略[N].光明日?qǐng)?bào),2000-09-26(8).