不確定性與土地利用規(guī)劃

王 群，王萬茂

（南京農(nóng)業(yè)大學土地管理學院，江蘇南京210095）

1 引言

中國目前正處于第三輪土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）的實施期間，面臨的一個突出問題是規(guī)劃建設(shè)用地控制指標不能滿足當前經(jīng)濟社會發(fā)展對土地的合理需求。經(jīng)濟社會的高速持續(xù)發(fā)展帶來的是高度的不確定性，如何應(yīng)對這種不確定性，順利實施土地利用總體規(guī)劃，已成為當前土地利用規(guī)劃學術(shù)界必需妥善解決的重要課題。本文擬從揭示不確定性與土地利用規(guī)劃之間的關(guān)系著手，將不確定性研究引入土地利用規(guī)劃之中，探討在不確定性條件下，土地利用規(guī)劃的編制和實施所遇到的新問題和新矛盾的解決途徑和處理辦法。

2 不確定性的產(chǎn)生和基本概念

確定性的含義主要包括有序性、必然性、精確性、穩(wěn)定性和可預(yù)見性等[1]。隨著現(xiàn)代科學的進展和人類對現(xiàn)代理性社會的反省、解構(gòu)，人們逐漸認識到世界的絕對確定性“是人們的一種錯覺”[2]，不確定性才是世界的本真狀態(tài)。格麥哲·摩根認為：“不確定性”是一個很寬泛的術(shù)語，它通常涵蓋很多概念；不確定性的產(chǎn)生是因為信息不完全性、信息來源的不一致性、語言表述不精確性、所描述的內(nèi)容具有變化性；不確定性可以是關(guān)于某個量，也可以是一種模型的結(jié)構(gòu)[3]。在人類認識活動中，不確定性可歸為三大類：（1）與主體目的價值活動相關(guān)的不確定性；（2）與主體心理、情感活動相關(guān)的不確定性；（3）與主體思維機制相關(guān)的不確定性[4]。美國管理學家休·考特尼將那些經(jīng)過最精密的可能性分析之后仍然存在的不確定性，稱之為剩余不確定性，并將其分成4個層次：（1）前景清晰明確；（2）有幾種可能的前景；（3）有一定變化范圍的前景；（4）前景不明[5]。

3 土地利用規(guī)劃中不確定性的特性與表現(xiàn)

3.1 土地利用規(guī)劃中不確定性的特性

（1）時間不可逆性和非對稱性。長期以來土地利用規(guī)劃堅持簡單化模仿自然科學中的推理規(guī)劃來預(yù)測土地利用的發(fā)展趨勢和水平，認為只要獲得足夠的信息，經(jīng)過嚴密的推理，就可以制造出一個“科學”的規(guī)劃方案，并在可控的實施過程中將其由藍圖變成現(xiàn)實，甚至認為勿要將規(guī)劃視作環(huán)境條件的因變量。實際上與此相反，由于土地利用系統(tǒng)隨著外界環(huán)境條件的變化而動態(tài)運行，其內(nèi)部子系統(tǒng)之間以及子系統(tǒng)與外界環(huán)境之間發(fā)生著信息、物質(zhì)、能量的變換。因此，那些認為已掌握足夠信息的言論均屬于理性無知，使規(guī)劃預(yù)測結(jié)果失真。

（2）有限理性和有限預(yù)測性。在不確定性的條件下，尋求“最優(yōu)”方案幾乎是不可能的，尤其存在價值沖突甚至不知道應(yīng)該怎樣給“最優(yōu)”下個明確而一致的定義的情況下，因此，滿意原則而不是最優(yōu)原則成為規(guī)劃方案選擇的依據(jù)，即所謂“有限理性”[6]。從不確定性理念講，未來既可預(yù)測，又不可預(yù)測，由于系統(tǒng)的行為對初始條件具有敏感依賴性，因而其長期行為是不可預(yù)測的，但其短期行為是可預(yù)測的。土地利用規(guī)劃屬于多目標規(guī)劃，由于人們的知識、經(jīng)驗和智力水平所限，對可行的規(guī)劃方案僅有有限的了解，而不了解規(guī)劃目標的全部解決方案。

（3）非平衡性和不穩(wěn)定性。耗散結(jié)構(gòu)理論揭示了世界系統(tǒng)中的“非平衡性”，指出非平衡性是有序之源和必要條件；混沌理論揭示世界的不穩(wěn)定性，認為任何系統(tǒng)都是一個穩(wěn)定性和不穩(wěn)定性相結(jié)合的統(tǒng)一體。土地利用系統(tǒng)本身隨時間推移處于動態(tài)變化的非平衡態(tài)和不穩(wěn)定態(tài)之中[7]，其實質(zhì)是一定區(qū)域內(nèi)不同土地利用類型發(fā)生數(shù)量和空間上的變化。隨著時間的推移和外界經(jīng)濟社會發(fā)展變化，該系統(tǒng)內(nèi)各種土地利用類型的數(shù)量和布局處于動態(tài)變化之中，即每類土地利用類型面積由未變化部分、新增部分和轉(zhuǎn)移部分組成，并發(fā)生相應(yīng)空間分布的變化。

（4）整體性和多樣性。傳統(tǒng)的確定性理論承認系統(tǒng)的整體性和多樣性，不確定性理論認為僅認識系統(tǒng)的整體性是不足的，整體性中存在多樣性和復雜性，整體性內(nèi)部的不同部分的分區(qū)是分裂、沖突和分化之源[8]，真正的整體性永遠是不完整的、有縫隙和裂痕的，因為整體及其分區(qū)的邊界難以確定。如同任何系統(tǒng)一樣，土地利用系統(tǒng)具有整體性的特征，土地利用規(guī)劃就是基于區(qū)域土地資源的整體性來研究土地資源合理配置的，土地利用大系統(tǒng)是由土地利用子系統(tǒng)組成，系統(tǒng)內(nèi)土地利用大系統(tǒng)與其子系統(tǒng)，以及子系統(tǒng)與子系統(tǒng)之間存在相關(guān)性，社會經(jīng)濟對土地需求的多維性和土地適宜性的多元性，最終導致區(qū)域土地利用系統(tǒng)內(nèi)存在土地利用多樣性。

3.2 土地利用規(guī)劃中不確定性的表現(xiàn)

傳統(tǒng)規(guī)劃中采用的基本數(shù)據(jù)來自預(yù)測，并設(shè)定各項預(yù)測參數(shù)在規(guī)劃期限內(nèi)是不變的。也就是說，從過去預(yù)測將來的外推過程中，不僅存在對過去資料真實性的不確定性，也存在過去和將來相似程度的不確定性。在此種條件下編制的規(guī)劃與未來社會經(jīng)濟發(fā)展之間會產(chǎn)生很大偏差，甚至對后者發(fā)生阻礙作用。

現(xiàn)行土地利用規(guī)劃中不確定性具體表現(xiàn)為：（1）規(guī)劃背景變化迅速（亞洲金融危機、歷史罕見的洪水災(zāi)害、退耕還林政策的實施等）；（2）規(guī)劃理念靜態(tài)均衡（對不確定的外界變化無策、規(guī)劃藍圖設(shè)計、土地利用面積與空間均衡）；（3）規(guī)劃指標剛性約束（自上而下下達規(guī)劃控制指標、土地供求矛盾突出、頻繁的修改規(guī)劃、違法用地事件頻發(fā)）；（4）預(yù)測方法偏誤傳播（預(yù)測技術(shù)與手段局限、不確定性的傳播與擴大、預(yù)測誤差偏大、預(yù)測結(jié)果失效）；（5）規(guī)劃本底信息失真（原始數(shù)據(jù)不實，圖、數(shù)、實地不符合，序列數(shù)據(jù)年數(shù)短，用地布局隨意）。

外部不確定性難以控制和預(yù)料，規(guī)劃趕不上變化，導致規(guī)劃有效期大為縮短。內(nèi)部不確定性一方面受制于外部不確定性的嚴重影響，另一方面給規(guī)劃編制和實施帶來嚴重的負面影響，導致規(guī)劃成為數(shù)字游戲和圖形游戲。

4 不確定性視角下的土地利用規(guī)劃

傳統(tǒng)的規(guī)劃理論認為，規(guī)劃的最重要的特征是其未來導向性。規(guī)劃具有鮮明的社會目標導引和眾多參與者的社會特征。規(guī)劃是根據(jù)過去和現(xiàn)在研究未來，屬于未來學的研究范疇。既然規(guī)劃是研究未來的，而未來時期充滿著不確定性，從這個意義上講，不確定性孕育著規(guī)劃的產(chǎn)生，規(guī)劃從一開始就同不確定性結(jié)下了不解之緣，規(guī)劃本質(zhì)就是對未來不確定性的緩解和抵消，任何未來發(fā)展都是現(xiàn)實尚未確定的、等待做出選擇的行動及其結(jié)果的演變。規(guī)劃的結(jié)果應(yīng)當是確定的，結(jié)果不確定的規(guī)劃則是毫無意義的。這里存在著“規(guī)劃悖論”，即確定的規(guī)劃是不確定的未來現(xiàn)實的反映，而不確定的未來現(xiàn)實又是現(xiàn)實確定的規(guī)劃作用結(jié)果。

正如任何規(guī)劃一樣，土地利用規(guī)劃的生命力就在于其對未來土地利用的導向性。土地利用規(guī)劃的核心內(nèi)容就是土地利用結(jié)構(gòu)與布局。一定區(qū)域未來土地利用結(jié)構(gòu)與布局受制于未來時期該區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展趨勢和水平，以及土地數(shù)量、質(zhì)量和分布的本底信息，其中未來社會經(jīng)濟因素處于不斷變化之中是最活躍因素，屬于不確定性因素。在現(xiàn)實規(guī)劃實踐中，未來社會經(jīng)濟變化趨勢和水平是依據(jù)過去和現(xiàn)在的數(shù)據(jù)，并視其處于不變之狀態(tài)加以預(yù)測獲得的，這就為規(guī)劃偏離現(xiàn)實埋下了隱患，預(yù)測的誤差與隨機事件和時間的增長呈正相關(guān)，這就是說，未來經(jīng)濟環(huán)境狀況與預(yù)測的數(shù)據(jù)存在著一定程度的不確定性，最終導致規(guī)劃的不確定性。

再說土地數(shù)量、質(zhì)量和分布等本底信息，從技術(shù)層面上原本可以把握清楚的，并能做到圖、數(shù)和實地“三相符”，也由于受制于中國土地制度現(xiàn)狀和不合理的人為干預(yù)而變得使規(guī)劃者無所適從且無法控制，從而直接或間接影響規(guī)劃的質(zhì)量和實施的難度，最終使確定性規(guī)劃演變?yōu)椴淮_定性規(guī)劃。實際上，由于土地本底數(shù)據(jù)與土地利用現(xiàn)狀統(tǒng)計數(shù)據(jù)不符，使上級下達的規(guī)劃控制指標根本無法落實于土地空間布局上，甚至出現(xiàn)一些省區(qū)基本農(nóng)田面積大于耕地面積的反常現(xiàn)象，造成了土地利用規(guī)劃中人為的不確定性因素。規(guī)劃思路和方法根本忽視了客觀上已存在的不確定性，在這種情況下，規(guī)劃實施過程中發(fā)生修改和完善的情況在所難免。應(yīng)對上述規(guī)劃實踐和方法加以重新審視，“不確定性遠非前進的障礙，它實際上是創(chuàng)造性的強烈刺激因素和重要組成部分”[9]。

5 土地利用規(guī)劃中不確定性的處理

“處理不確定性的最徹底的辦法，是憑借獲得對未來的更多知識和對未來的控制”[10]。其原則要求針對規(guī)劃不同階段所產(chǎn)生的不確定性和不同類型的不確定性采取不同的處理辦法，最終實現(xiàn)不確定性的負面影響最小化。

（1）目標不確定性。土地利用規(guī)劃是一項多目標規(guī)劃，規(guī)劃目標是層級式的，具有一定的靈活性。在應(yīng)對目標不確定性時，應(yīng)當引入有限理性和有限目標的理念，對各種目標排定優(yōu)先順序，對多個目標賦于不同的權(quán)重，先滿足其中最重要的目標，如果時間和資源允許，再去考慮其他目標。規(guī)劃中永遠追求“滿意”或“足夠好”的規(guī)劃方案，而不是“最佳”或“最好”的選擇。規(guī)劃目標必須因地制宜加以確定，允許不同地區(qū)的規(guī)劃目標有所不同。

（2）方法不確定性。方法不確定性是指目標明確，而實現(xiàn)規(guī)劃目標的方法不明確，或采用的技術(shù)手段尚未證實是可行的。不確定性因素的不穩(wěn)定性特征，要求規(guī)劃過程中必須具有充分彈性，從而為影響規(guī)劃的敏感區(qū)提供充足的彈性空間?？茖W地應(yīng)對不確定性變量，實現(xiàn)土地利用規(guī)劃多目標函數(shù)，要求規(guī)劃方法具有一定的彈性，使之成為剛性+彈性（確定性+不確定性）的規(guī)劃。

（3）實施不確定性。通過在未來的不確定性中界定現(xiàn)實的有限目標，提供有限和細化的方案，以解決當前的實際問題，與此同時，將目光放在未來，把土地利用規(guī)劃中的問題，按照確定性和不確定性加以分類，從而區(qū)分出確定性規(guī)劃的期限，在此基礎(chǔ)上進行規(guī)劃滾動調(diào)整[11]，以解決規(guī)劃的有效性和適應(yīng)性之間矛盾。具體來講，通過將長期的規(guī)劃分為若干個短期，采取近細遠粗和邊執(zhí)行邊修訂的辦法，對規(guī)劃指標加以滾動調(diào)整使靜態(tài)的長期規(guī)劃變?yōu)閯討B(tài)的近期規(guī)劃，應(yīng)對土地利用規(guī)劃中實施不確定性。

（4）本底不確定性。本底不確定性是指土地本底信息（數(shù)量、質(zhì)量、分布、權(quán)屬）失真而影響土地利用規(guī)劃的編制與實施，從而構(gòu)成土地利用規(guī)劃系統(tǒng)內(nèi)不確定性的重要來源[12]。土地利用規(guī)劃的核心內(nèi)容是土地利用結(jié)構(gòu)與布局，它是以土地本底信息支持的。夯實土地本底信息是緩解土地利用規(guī)劃中不確定性的首選對策。

6 結(jié)論

（1）土地利用規(guī)劃過程中包含確定性和不確定性。由于長期以來忽視不確定性研究，土地利用規(guī)劃未能達到預(yù)期效果，常常遇到規(guī)劃偏離現(xiàn)實的現(xiàn)象，直接影響土地利用規(guī)劃的科學性和正常實施。（2）土地利用規(guī)劃是一個信息不完全的灰色系統(tǒng)，其中充滿著確定性和不確定性。不確定性孕育著規(guī)劃的產(chǎn)生，規(guī)劃是對未來不確定性的緩解和抵消。加強土地利用規(guī)劃中的不確定性研究是當前中國土地利用規(guī)劃理論研究的重要方向，同時也是其實施研究的重要內(nèi)容。（3）土地利用規(guī)劃中最基本的不確定性是預(yù)測未來和為了適應(yīng)未來而在現(xiàn)在進行調(diào)整的失誤。對未來的無知引發(fā)的不確定性，只能求助不確定性科學的應(yīng)用來使不確定性帶來的損失最小化，憑借獲得對未來的更多的知識以及對未來的控制來處理不確定性。（4）針對土地利用規(guī)劃中不確定性的處理方法主要在于增強對未來的預(yù)測能力和控制能力，可具體化為夯實本底信息、強化預(yù)測預(yù)警、構(gòu)建同態(tài)系統(tǒng)、設(shè)計彈性方案、實施滾動調(diào)整、完善追蹤決策。

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