尋租行為在土地用途管制中的衍生路徑及抑制

譚術(shù)魁，張孜儀,2

（1.華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北 武漢430074；2.中南財經(jīng)政法大學(xué)法治發(fā)展與司法改革研究中心，湖北 武漢 430073）

1 引言

土地的自然稀缺性僵化了其供給彈性，但人口增長及經(jīng)濟發(fā)展對土地的需求富有彈性，這就引發(fā)了對土地財產(chǎn)權(quán)的競爭和壟斷。土地財產(chǎn)權(quán)的運作若缺乏必要的管控，就會產(chǎn)生諸如侵蝕財產(chǎn)權(quán)模糊的公共領(lǐng)域等有損社會公益的事件。經(jīng)濟高速發(fā)展所催生的城市盲目擴張、大量農(nóng)地非農(nóng)化以及土地流轉(zhuǎn)市場的行為失范等現(xiàn)象均建立在一定的土地財產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)之上。土地用途管制業(yè)已成為各個國家城市化進程中公權(quán)調(diào)控私權(quán)的重要手段，是國家為減少外部性而對私人土地財產(chǎn)權(quán)益施以的強制力。《中華人民共和國土地管理法》（2004）明確提出實行土地用途管制制度，以資源供給引導(dǎo)需求，對農(nóng)地非農(nóng)化實行嚴(yán)格管制，從而實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡。然而，現(xiàn)行土地用途管制的模糊性和懈怠為尋租行為提供了可乘之機。本研究嘗試以土地財產(chǎn)權(quán)為主線，探究土地用途管制領(lǐng)域?qū)ぷ庑袨榈难苌壿?，為?guī)范權(quán)力的正當(dāng)行使提供政策建議，以降低腐敗行為發(fā)生的頻度。

2 決定財產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的土地用途管制及其與尋租的勾連

2.1 土地用途管制及其對財產(chǎn)權(quán)的規(guī)制

土地用途管制指國家為嚴(yán)格土地利用而制定實施的一項具有財產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的法律制度[1]。土地用途管制在國外也稱“土地使用分區(qū)管制”（日本、美國、加拿大等國）、“土地規(guī)劃許可制”（英國）、“建設(shè)開發(fā)許可制”（法國、韓國等）等[2]。土地用途管制可以被定義為界定財產(chǎn)權(quán)范圍的一種過程，即通過對財產(chǎn)使用范圍進行界定，讓財產(chǎn)權(quán)得以明確執(zhí)行[3]。土地用途管制權(quán)就體現(xiàn)著一國政府的“最高權(quán)或統(tǒng)治權(quán)”及“最終所有權(quán)和處分權(quán)”，政府基于公共利益的考量，可以訂立土地用途管制規(guī)則，來限制私人合法使用其土地的權(quán)利范圍，以避免或解決可能產(chǎn)生的外部性爭端[4]。Fischel認(rèn)為土地用途管制實質(zhì)上是一種集體財產(chǎn)權(quán)，只不過土地用途管制將土地使用權(quán)的決定權(quán)由私人轉(zhuǎn)移到了政府手中，而居民則擁有了合法的授權(quán)，可以通過政治和司法程序去挑戰(zhàn)土地用途管制的決定，以維護自己的土地使用權(quán)益[5]。

土地用途管制實質(zhì)上是一國為達到某種特定目的（多以公共利益作為管制緣由）來調(diào)控土地財產(chǎn)權(quán)，主要通過對土地所有權(quán)人和土地他物權(quán)人占有、使用、收益和處分土地的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系的配置來規(guī)范土地利用秩序。中國實行土地公有制，所以土地用途管制主要規(guī)范土地他物權(quán)，即土地用益物權(quán)的行使。

2.2 土地用途管制與尋租的勾連

政府為了矯正社會活動外部性而實施的管制，往往會導(dǎo)致經(jīng)濟租的產(chǎn)生，這些因為政府管制而創(chuàng)造的經(jīng)濟租或利益，會讓尋租者愿意花費資源及成本競相追逐，而政府為防止尋租的行為，可能會更加緊縮管制，這進而創(chuàng)造出更多的經(jīng)濟租[6]。Lambsdorff和Cornelius調(diào)查了26個非洲國家，發(fā)現(xiàn)一種簡單的相關(guān)性：腐敗與“政府管制的模糊性和懈怠”呈現(xiàn)正相關(guān)[7]。Mills以土地利用外部性為視角創(chuàng)設(shè)尋租模型，意在揭示土地用途管制是一種負(fù)和博弈，因它帶來了不公平的租值分配[8]。與Mills相左的觀點是，尋租亦可產(chǎn)生正和博弈結(jié)果，甚至可以將社會成本內(nèi)部化，不一而足。經(jīng)濟學(xué)理論一般認(rèn)為，尋租活動是人類社會的負(fù)和博弈，這源于對尋租的定義。尋租思想的創(chuàng)始者Tullock認(rèn)為，尋租即對經(jīng)濟利益的追求，是直接的非生產(chǎn)性尋利活動的代名詞[9]。Buchanan等通過分析尋租的三個層次，揭示出利益集團（土地財產(chǎn)權(quán)人或投資開發(fā)者）與公權(quán)力主體青睞尋租與創(chuàng)租的動因[10]。國內(nèi)學(xué)界對于土地用途管制少有將其與尋租行為銜接的翔實研究。

土地用途管制作為政府界定土地財產(chǎn)權(quán)的政策工具，限制了土地財產(chǎn)權(quán)人或者投資開發(fā)者以自身利益最大化的方式使用土地資源的自由度。土地財產(chǎn)權(quán)人及利益相關(guān)人若想獲取更大的開發(fā)利用權(quán)限，則須與政府協(xié)商，以改變土地用途管制模式，擴大自身的權(quán)利范圍，尋租行為的產(chǎn)生便不可避免，這也是近些年來土地領(lǐng)域腐敗屢禁不止的根源所在。

3 尋租行為在土地用途管制中的衍生邏輯

3.1 尋租行為個案實證

尋租行為類型多樣，包括合法行為與非法行為。本研究嘗試以獨占型尋租與競爭型尋租為模型，輔之以集體行動的個案，分析尋租行為在土地用途管制領(lǐng)域的衍生邏輯。

3.1.1 獨占型尋租行為之個案 土地用途管制中的獨占型尋租指土地財產(chǎn)權(quán)人或者投資開發(fā)商等主體通過向政府機關(guān)游說，對某種土地用途進行特殊管制，以保有其獨占或寡占利益的行為。獨占型尋租雖然會極大地削弱政府公信力，但是一旦政府從中可獲益良多，這種尋租行為仍會發(fā)生。早在2004年，國務(wù)院辦公廳就發(fā)布通知要求各地暫停新高爾夫球場建設(shè)，但近年來各地圈地建高爾夫球場、圈地建別墅等案件依然頻頻曝光，2010年山東高速綠城雪野湖開發(fā)有限公司（下稱“山東高速”）在山東省萊蕪市雪野鎮(zhèn)圈地2000多畝開發(fā)高爾夫球場以及別墅項目即為典型。山東省萊蕪市政府之所以敢悖國家禁令而對高爾夫球場項目大開“綠燈”，主要在于這種項目對地方政府與開發(fā)商來說都潛存巨大利益。高爾夫球項目可抬高周邊別墅價格，滿足“山東高速”的利益需求，而地方政府從中收益的不僅是城市形象的提升，更在于土地財政的“盆滿缽滿”，于是雙方一拍即合[11]。該案最終處理結(jié)果不得而知，但目前土地的財產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)已被重新界定。“山東高速”不動產(chǎn)開發(fā)項目固然可提升地區(qū)環(huán)境品質(zhì)，但是地價卻被抬高，土地利用成本大幅攀升，失去土地的村民只能靠外出務(wù)工養(yǎng)家糊口，社會不穩(wěn)定因素隨之增加?？梢?，此種獨占型尋租引發(fā)的社會有形成本和無形成本的損失將是無法估量的。

3.1.2 競爭型尋租行為之個案 土地用途管制領(lǐng)域的競爭型尋租，是指土地財產(chǎn)權(quán)人或者投資開發(fā)者通過向政府機關(guān)游說，致使政府解除對土地使用某種形式的管制，以擴大其財產(chǎn)權(quán)范圍。土地用途管制制度的嚴(yán)格、僵化與滯后性特征，往往無法及時反映市場需求，土地財產(chǎn)權(quán)人或者開發(fā)商會設(shè)法尋租，以最大化自己的土地權(quán)益。

典型個案為2009年深圳市“‘小產(chǎn)權(quán)房’開禁”事件。2009年5月21日，深圳市第四屆人大會議通過《關(guān)于農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定》，其中規(guī)定，“經(jīng)普查記錄的違法建筑，除未申報的外，符合確認(rèn)條件的，適當(dāng)照顧原村民和原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織利益，在區(qū)分違法建筑和當(dāng)事人不同情況的基礎(chǔ)上予以處罰和補收地價款后，按規(guī)定辦理初始登記，依法核發(fā)房產(chǎn)證?！彪m然該規(guī)定在當(dāng)時還處于調(diào)查階段，但深圳市人大敢“冒天下之大不韙”通過“小產(chǎn)權(quán)房”合法化的決定，并非一時沖動，龐大的“小產(chǎn)權(quán)房”數(shù)量嚴(yán)重影響了深圳房地產(chǎn)市場。土地法律的“軟”約束力為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村集體、土地用益物權(quán)人及投資開發(fā)商的尋租活動創(chuàng)造了空間。村民、村集體為最大化自身土地財產(chǎn)權(quán)益游說政府，投資開發(fā)商為謀取商機亦不惜重金加入尋租隊伍，以獲取在集體土地上建設(shè)商品住房的“許可”。如果說深圳“小產(chǎn)權(quán)房”建設(shè)領(lǐng)域的尋租是土地用途管制中尋租的第一個層面，那么謀求“小產(chǎn)權(quán)房”合法化則是第二個層面的尋租。經(jīng)過民主協(xié)商，深圳市四屆人大通過《關(guān)于農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定》，這是“小產(chǎn)權(quán)房”利益相關(guān)者集體行動影響政府決策的效應(yīng)。反映在土地財產(chǎn)權(quán)上，就是政府對土地財產(chǎn)權(quán)管制的執(zhí)行力不足，導(dǎo)致違法行為甚為普遍，當(dāng)違法者的規(guī)模變得甚為龐大，足以影響政府決策的時候，集體尋租行為便產(chǎn)生。

鬧得沸沸揚揚的深圳“小產(chǎn)權(quán)房”轉(zhuǎn)正事件，最終被國土資源部于2009年6月9日開專場會議予以止息[12]。因該項決定有違法律及中央有關(guān)規(guī)定，即使是一種試錯，也可見其中誘發(fā)尋租行為的脈絡(luò)。

3.2 尋租行為的生成路徑

無論是獨占型尋租還是競爭型尋租，都是相關(guān)主體以自身財產(chǎn)權(quán)益最大化為動因，試圖改變土地用途管制制度的行為。透過對上述個案的分析，結(jié)合現(xiàn)行土地領(lǐng)域腐敗案件的高發(fā)不止，不難揭示出尋租行為在中國土地用途管制中衍生的邏輯（圖1）[13]。

圖1 尋租在土地用途管制中的發(fā)生路徑Fig.1 The path of Rent-seeking in the land use control

在未受尋租行為左右的前提下，土地用途管制制度制定和實施沿著A—B—C的路徑輸出，但受到諸多因素影響，制度正常創(chuàng)新路徑會被扭曲。諸如前文談到的個案，“山東高速”圈地2000余畝開發(fā)高爾夫球場及別墅項目的過程是沿著A—B—D前進的，因最終結(jié)果未定，尋租者理想的結(jié)果A—B—D—A能否實現(xiàn)還有待觀察?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”是尋租所引致的土地財產(chǎn)權(quán)重新分配的結(jié)果，A—B—D成為普遍生成路徑。深圳市人大通過《關(guān)于農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定》，使得“小產(chǎn)權(quán)房”建設(shè)領(lǐng)域集體行動的結(jié)果影響到公權(quán)力機關(guān)對土地用途管制制度的創(chuàng)新，于是出現(xiàn)A—B—D—A的循環(huán)，但因《決定》被止息，未能出現(xiàn)A—B—D—A—B—C的運行路徑。之所以會出現(xiàn)A—B—D—A或者A—B—D—A—B—C的制度運行模式，一是因為制度本身有待完備，不合理的財產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、不科學(xué)的土地用途管制制度并不能產(chǎn)生最大化的社會效益；二是因為制度執(zhí)行力不足。制度實施的社會基礎(chǔ)欠缺、執(zhí)行主體執(zhí)行能力不足、土地財產(chǎn)權(quán)人及開發(fā)商土地使用理念錯位等都會影響制度執(zhí)行效果。如果制度執(zhí)行成本過高，政府會考慮重新配置土地財產(chǎn)權(quán)，以出現(xiàn)A—B—C—E—A理想的制度創(chuàng)新路徑。

4 抑制尋租的土地用途管制制度

4.1 合理化財產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)

解決外部性問題的方法之一，在于清晰地界定財產(chǎn)權(quán)，而所有解決外部性問題的方式，其實質(zhì)都是資源分配的問題[14]。然而國家政策的制定是雙面利刃，國家既可以制定出促進財產(chǎn)權(quán)運作效率的政策，也可能導(dǎo)致財產(chǎn)權(quán)的無效率，這就是“國家—財產(chǎn)權(quán)悖論”[15]。中國現(xiàn)行土地用途管制制度存在諸多欠科學(xué)的地方，如集體土地財產(chǎn)權(quán)的界定、土地流轉(zhuǎn)過程中財產(chǎn)權(quán)交易的公平性、城鄉(xiāng)規(guī)劃過程中集體參與的保障、土地征收程序的信息公開及補償制度等都有待完善，以上缺陷均可從土地財產(chǎn)權(quán)體系中找到癥結(jié)點。根據(jù)《物權(quán)法》、《土地管理法》等法律，可繪制中國土地權(quán)利（力）體系圖（圖2），建構(gòu)合理的財產(chǎn)權(quán)體系，會大大壓縮尋租產(chǎn)生的空間。

中國土地權(quán)利（力）體系中最易引發(fā)尋租行為的當(dāng)屬集體土地所有權(quán)制度，所有權(quán)主體的模糊性導(dǎo)致集體土地他物權(quán)在面臨侵害時，無法通過個人土地財產(chǎn)權(quán)來維護，往往以公權(quán)力介入作為糾紛解決的關(guān)鍵。在土地公有制背景下，合理化財產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵是土地他物權(quán)的有效配置。要強化土地他物權(quán)，為他物權(quán)人最優(yōu)化利用土地設(shè)置保障，如通過構(gòu)建嚴(yán)格的耕地保護制度、延長土地承包經(jīng)營期限、建立健全集體土地在有限空間內(nèi)自由流轉(zhuǎn)機制、完善土地征收補償制度等措施來保障土地財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)。土地財產(chǎn)權(quán)的強力保障，可激發(fā)財產(chǎn)權(quán)人更加有效利用土地的積極性，并能監(jiān)督制約土地公用權(quán)對土地財產(chǎn)權(quán)的干預(yù)力度和方式，這就壓縮了尋租行為發(fā)生的空間，威懾了公權(quán)力運行中的肆意。

圖2 中國現(xiàn)行土地權(quán)利（力）體系Fig.2 Current land rights(power)system

4.2 強化制度執(zhí)行力

圈地建高爾夫球場和“小產(chǎn)權(quán)房”問題的產(chǎn)生，就是土地用途管制制度執(zhí)行不力的表現(xiàn)。因制度自身不完備而發(fā)生難以執(zhí)行之虞，尋租人會伺機侵入，易得逞的尋租行為會產(chǎn)生“示范效應(yīng)”和“集聚效應(yīng)”，這也是土地領(lǐng)域腐敗“大案”、“窩案”高發(fā)的原因。要提高土地用途管制制度執(zhí)行力，須從執(zhí)行主體及執(zhí)行環(huán)境上下工夫。

就執(zhí)行主體而言，政府在管制土地用途過程中，須具備使制度得以實施的能力。中國土地用途管制領(lǐng)域權(quán)力集中[16]，這不僅不利于執(zhí)行主體之間的監(jiān)督與制約，還不利于政府執(zhí)行信息公開及民眾參與監(jiān)督。適當(dāng)分散土地用途管制權(quán)是一種可取選擇，比如土地征收權(quán)力的行使，所涉土地規(guī)劃權(quán)、占用耕地補償權(quán)、征收決定權(quán)、征收執(zhí)行權(quán)、征收補償權(quán)等公權(quán)力要配置合理。提高制度執(zhí)行力還要求執(zhí)行主體具備較強的業(yè)務(wù)能力，保證執(zhí)行過程不因個人主觀原因而阻滯。就執(zhí)行環(huán)境而言，政府要加大土地利用理念普及范圍、提高普及效度，使可持續(xù)發(fā)展、保護耕地、節(jié)約集約利用土地等理念深入人心，形成全社會支持土地用途管制的良好氛圍。行政執(zhí)法部門與行政相對人協(xié)商與互動的有效性有利于土地用途管制制度執(zhí)行力的提升。

4.3 健全訴求機制

要建立健全訴求機制，為修復(fù)受損社會秩序提供保障，關(guān)鍵在于制裁機制的有效性，即侵權(quán)人受到應(yīng)有的懲處。法律之所以規(guī)定制裁，其目的在于保障法律命令得到遵守和執(zhí)行，強迫“行為符合業(yè)已確立的秩序”[17]?？梢姡∪V求機制同樣可提高土地用途管制制度執(zhí)行力，威懾尋租行為。

健全訴求機制，還應(yīng)確保利益相關(guān)人參與權(quán)和知情權(quán)的實現(xiàn)，只有知悉財產(chǎn)權(quán)被重新分配的過程及結(jié)果，才能為權(quán)利訴求提供充分的證據(jù)。還應(yīng)保障受損方的辯護權(quán)，使其利益訴求獲得充分的尊重和表達，因為在糾紛解決中，司法機關(guān)、仲裁機關(guān)等主體扮演中立者角色，最終裁決取決于優(yōu)勢證據(jù)。中國法律對土地糾紛解決設(shè)置了政府處理前置程序，而多數(shù)土地糾紛案系由政府行為引發(fā)，這種自己做自己“裁判官”的行為，削弱了案件處理結(jié)果的客觀公正性，且多數(shù)案件因此被擋在司法裁判的門檻之外。一旦尋租者與執(zhí)行主體相勾結(jié)，受損的土地財產(chǎn)權(quán)利秩序?qū)⒏y修復(fù)。健全訴求機制的路徑在于擴大可訴侵權(quán)具體行政行為的范圍，從程序和實體上保障土地財產(chǎn)權(quán)人訴權(quán)的實現(xiàn)。

4.4 建立制度創(chuàng)新平臺

只有為土地財產(chǎn)權(quán)人和投資開發(fā)人創(chuàng)設(shè)暢通的利益訴求渠道，才能使制度創(chuàng)新沿著圖1中A—B—C—E—A的正常路徑發(fā)生發(fā)展，避免出現(xiàn)A—B—D—A扭曲的制度創(chuàng)新路徑。建立制度創(chuàng)新平臺要求立法為公權(quán)力機關(guān)、土地財產(chǎn)權(quán)人、投資開發(fā)者及其他利益相關(guān)者和積極參與人（如專家學(xué)者等）提供表達自己意見的平臺，多渠道、全方位地收集信息。通過相關(guān)主體積極參與協(xié)商來綜合判斷、鑒別現(xiàn)行土地用途管制制度所界定的土地財產(chǎn)權(quán)是否屬于最優(yōu)模式，并為創(chuàng)新土地用途管制制度、重新界定財產(chǎn)權(quán)提供直接、有效的信息指導(dǎo)，保障圖1中C—E信息反饋與收集渠道的暢通無阻。通過創(chuàng)建制度創(chuàng)新信息表達平臺來實現(xiàn)制度創(chuàng)新，是一種低成本的制度更替模式，因新制度的孕育過程凝聚了公眾的積極參與，事先已獲充分認(rèn)可，其后的執(zhí)行難度和成本將減低。制度就是激勵或者約束行為的正式或非正式規(guī)則，制度創(chuàng)新同樣須外在制度與內(nèi)在制度共同發(fā)揮作用。一般情況下，外在制度變革必須獲取足夠數(shù)量的民眾和民間組織內(nèi)心的認(rèn)可，也只有當(dāng)多數(shù)民眾即使面對利益集團（尋租者）的抵制仍然愿意支持變革時，制度創(chuàng)新才會發(fā)生[18]?？赏ㄟ^舉行糾紛解決聽證會、開通網(wǎng)絡(luò)征詢意見平臺、開展實地調(diào)研、定期不定期舉辦制度實施效果研討會等方式為土地用途管制制度創(chuàng)新創(chuàng)設(shè)信息反饋平臺。盡可能擴大民眾直接參與的范圍和強度，以避免信息失真，確保公民立法權(quán)得以實現(xiàn)。民眾積極參與表達個人意志，還有利于政府及時把握輿情動態(tài)，對于制定維護社會穩(wěn)定的政策不無助益。

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