在社會管理創(chuàng)新視野下構(gòu)建浦東司法行政工作新格局的實(shí)踐與思考

上海市浦東新區(qū)司法局課題組(上海200003)■文

在社會管理創(chuàng)新視野下構(gòu)建浦東司法行政工作新格局的實(shí)踐與思考

上海市浦東新區(qū)司法局課題組(上海200003)■文

近年來，隨著浦東經(jīng)濟(jì)社會高速發(fā)展，社會結(jié)構(gòu)日益多元化，城市化進(jìn)程不斷加快，人口大量涌入，各類社會矛盾凸顯，疑難復(fù)雜矛盾突出，社會建設(shè)與社會管理范圍不斷擴(kuò)大。黨的十七大提出“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”以來，社會管理創(chuàng)新已成為社會焦點(diǎn)與時代強(qiáng)音，全國各地開展了許多有益的實(shí)踐。就浦東司法行政工作而言，社會管理創(chuàng)新為我們提供了廣闊舞臺和難得機(jī)遇。如何立足浦東實(shí)際，在社會管理創(chuàng)新視野下，積極引導(dǎo)社會力量參與司法行政工作，完善社會協(xié)同、公眾參與的司法行政工作新格局，為維系社會秩序、促進(jìn)社會和諧作出應(yīng)有貢獻(xiàn)，是本文思考與論述的重點(diǎn)。

一、社會管理創(chuàng)新與浦東司法行政工作的職能優(yōu)勢

(一)社會管理的任務(wù)與浦東司法行政工作的職能作用

社會管理的問題千頭萬緒，基本目標(biāo)在于維系社會秩序，為公民的生存發(fā)展提供有秩序、有活力的社會環(huán)境。具體而言，包括以下八個主要任務(wù):規(guī)范社會行為、協(xié)調(diào)社會關(guān)系、促進(jìn)社會認(rèn)同、秉持社會公正、解決社會問題、化解社會矛盾、維護(hù)社會治安、應(yīng)對社會風(fēng)險。

司法行政工作是社會管理的重要環(huán)節(jié)，伴隨著社會主義法治國家建設(shè)與社會管理的深入推進(jìn)，司法行政的工作領(lǐng)域與職能作用也有所擴(kuò)大。始終走在改革發(fā)展前列的浦東司法行政工作也折射了這一進(jìn)程，一些工作走在全市乃至全國前列，開創(chuàng)了具有浦東特色與亮點(diǎn)的工作模式，為浦東的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與和諧穩(wěn)定提供了良好的法治環(huán)境與社會環(huán)境。浦東司法行政工作點(diǎn)多面廣，從社會管理的目標(biāo)任務(wù)著眼，主要包括:(1)組織構(gòu)建以人民調(diào)解為基礎(chǔ)的大調(diào)解工作格局，化解社會矛盾，協(xié)調(diào)社會關(guān)系;(2)推進(jìn)社區(qū)矯正與安置幫教工作，對特殊人群實(shí)施有效管理與幫教，維護(hù)社會治安與秩序;(3)規(guī)制法律服務(wù)市場(律師、公證、基層法律服務(wù)等)，規(guī)范法律服務(wù)行為，引導(dǎo)法律服務(wù)資源服務(wù)社會民生;(4)組織開展對弱勢群體的法律援助，秉持社會公正;(5)組織法制宣傳教育與依法治理工作，引導(dǎo)社會行為，促進(jìn)全社會對法治的認(rèn)同等?？梢?，司法行政工作涉及到社會管理的方方面面，其職能發(fā)揮對完成社會管理任務(wù)有著重要意義。

(二)浦東司法行政工作的優(yōu)勢與社會管理創(chuàng)新的路徑

由于職能特點(diǎn)、歷史發(fā)展等原因，司法行政職權(quán)并非行政強(qiáng)勢職權(quán)，社會管理手段具有柔性與靈活的特點(diǎn)，工作方式更多表現(xiàn)出一種社會化、群眾工作的面向，具體包括:

1、緊貼群眾、保障民生的社會性。司法行政的各項(xiàng)工作和職能與群眾密切相關(guān)，這種社會性決定了司法行政工作必須走社會化道路。人民調(diào)解制度自產(chǎn)生以來就不僅僅是一種糾紛解決方式，更是一種基層群眾自治與社會治理的制度。人民調(diào)解委員會是依法設(shè)立的調(diào)解民間糾紛的群眾性組織，司法行政機(jī)關(guān)指導(dǎo)人民調(diào)解工作，體現(xiàn)了政府與群眾性組織對基層社會的協(xié)同治理。律師、公證、基層法律服務(wù)、法律援助是直接為群眾提供法律服務(wù)與幫助，保障民生的工作。而作為行刑社會化實(shí)踐的社區(qū)矯正工作，以及提高全社會法治認(rèn)同的法制宣傳教育工作，積極整合社會力量參與其中均為題中應(yīng)有之義。

2、化解矛盾、服務(wù)社會的資源優(yōu)勢。司法行政工作參與社會管理，擁有一定的組織和人力資源優(yōu)勢。浦東近年來整合資源，初步構(gòu)建了以人民調(diào)解為基礎(chǔ)的大調(diào)解工作格局:在區(qū)層面由區(qū)委政法委(綜治委)總體協(xié)調(diào)，司法局牽頭實(shí)施;在街(鎮(zhèn))層面，由分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭，以司法所為平臺整合資源，并逐步成為基層矛盾化解的主要力量;在居(村)委調(diào)解委員會中設(shè)立人民調(diào)解信訪代理工作站;在村民小組和樓組設(shè)立調(diào)解小組和信息員。同時依托設(shè)在司法局的“三不”工作辦公室和街(鎮(zhèn))“三不”工作小組積極開展“一般矛盾不出居(村)委，疑難矛盾不出街(鎮(zhèn))，矛盾不上交”工作，構(gòu)建基層矛盾化解的長效機(jī)制。如果說大調(diào)解工作體現(xiàn)了司法行政工作化解社會矛盾，參與社會管理的廣度，那么法律服務(wù)業(yè)與法律援助工作維護(hù)群眾合法權(quán)益與社會公正、化解社會矛盾，體現(xiàn)的是司法行政工作通過法律手段協(xié)調(diào)社會關(guān)系的深度，即專業(yè)性。如公證制度在預(yù)防和化解民商事糾紛中即具有不可替代的重要作用。

3、柔性、靈活的管理方式符合社會管理創(chuàng)新的發(fā)展趨勢。浦東司法行政工作在社會管理中主要采取組織協(xié)調(diào)、引導(dǎo)協(xié)商、服務(wù)指導(dǎo)等柔性靈活的方式來化解社會矛盾、解決社會問題;以行政行為而論，廣泛運(yùn)用行政指導(dǎo)、行政調(diào)解①如新區(qū)社會矛盾調(diào)解中心專門調(diào)解群體性社會矛盾和疑難復(fù)雜糾紛，以街鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會為依托的司法所調(diào)解具有一定的行政調(diào)解色彩。等方式，并不過多涉及行政審批、行政處罰等強(qiáng)制性手段。這正是社會管理創(chuàng)新中不可或缺的柔性之治:重視運(yùn)用協(xié)商協(xié)調(diào)與群眾路線的方式，矛盾的化解與預(yù)防并重，兼具源頭預(yù)防與修復(fù)社會關(guān)系的獨(dú)特功能。如在“法治浦東”創(chuàng)建中，通過法制引導(dǎo)，建立公平公正公開的辦事環(huán)境，建立合理有序的群眾利益訴求表達(dá)渠道;另一方面，利用法制宣傳教育引導(dǎo)社會行為，把不穩(wěn)定因素調(diào)節(jié)到可控范圍。新區(qū)開展的“三不”工作，已成為社會矛盾源頭預(yù)防重要工作平臺，人民調(diào)解工作通過矛盾糾紛排查，第一時間發(fā)現(xiàn)隱患，預(yù)防矛盾發(fā)生。

現(xiàn)代社會管理既包括政府向社會提供公共服務(wù)，并依法對有關(guān)社會事務(wù)進(jìn)行規(guī)范調(diào)節(jié)的過程，也包括社會自我服務(wù)并依據(jù)法律和道德進(jìn)行自我規(guī)范的過程。社會管理創(chuàng)新的一個重要向度就是在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，積極轉(zhuǎn)變政府職能，培育發(fā)展各種社會力量，組織群眾依法有序參與，實(shí)現(xiàn)政府與社會對社會事務(wù)的共同參與及協(xié)同治理。這是我國初步形成的社會管理格局，同時也是社會管理創(chuàng)新的重要途徑。在參與社會管理過程中，浦東司法行政工作應(yīng)立足自身職能的特點(diǎn)，進(jìn)一步探索培育社會力量協(xié)同參與社會管理的具體路徑，發(fā)揮社會力量在調(diào)解矛盾中作為第三方的中立性，在幫教管控中作為輔助力量的柔性，在法制宣傳教育中作為主要力量的專業(yè)性。

二、浦東司法行政工作整合社會力量參與社會管理的實(shí)踐

浦東新區(qū)從開發(fā)開放以來一直堅(jiān)持探索“小政府、大社會”的格局，在社會組織發(fā)展、社會建設(shè)領(lǐng)域進(jìn)行了許多有益實(shí)踐。2006年前后，新區(qū)司法局推動成立了人民調(diào)解協(xié)會、法制宣傳志愿者協(xié)會、社會幫教志愿者協(xié)會、法律服務(wù)業(yè)協(xié)會等多家社會組織。積極整合社會資源，構(gòu)建大調(diào)解格局，同時開展法制宣傳教育社會化運(yùn)作，積極探索社會幫教政社合作機(jī)制，為構(gòu)建司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的浦東司法行政工作格局創(chuàng)造了條件。

(一)推動人民調(diào)解規(guī)范化、專業(yè)化建設(shè)與全覆蓋，建立第三方介入化解社會矛盾新機(jī)制

1、構(gòu)筑預(yù)防化解社會矛盾的基層社會網(wǎng)絡(luò)。人民調(diào)解委員會作為依法設(shè)立的調(diào)解民間糾紛的群眾性組織，一直發(fā)揮著基層協(xié)同治理的作用。新區(qū)司法局堅(jiān)持調(diào)解優(yōu)先原則，加強(qiáng)對人民調(diào)解工作的組織協(xié)調(diào)，健全完善以人民調(diào)解為基礎(chǔ)的社會矛盾化解機(jī)制，強(qiáng)化指導(dǎo)夯實(shí)人民調(diào)解工作基礎(chǔ)，率先在全區(qū)269個村(居)委和醫(yī)患糾紛、交通事故、知識產(chǎn)權(quán)糾紛、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等10個行業(yè)性領(lǐng)域建立人民調(diào)解組織，基本實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解工作的全覆蓋。發(fā)展民間司法信息員隊(duì)伍，構(gòu)建矛盾糾紛防控體系，已在基層發(fā)展萬名司法信息員隊(duì)伍，覆蓋全區(qū)1132個居(村)委每個樓組和村組。司法信息員一般由樓組、村組中有德有威的“老娘舅”擔(dān)任，能第一時間掌握不穩(wěn)定動向，預(yù)防矛盾激化，并通知居(村)委調(diào)解干部第一時間介入處理，控制局面。

2、依托人民調(diào)解協(xié)會，不斷增強(qiáng)人民調(diào)解員的專業(yè)化與職業(yè)化水平。新區(qū)人民調(diào)解協(xié)會探索人民調(diào)解員分類管理和等級評定制度，制定《浦東新區(qū)人民調(diào)解員等級評定辦法》，每年開展一次人民調(diào)解員等級評定工作②新區(qū)現(xiàn)有上海市首席人民調(diào)解員43名，新區(qū)一級人民調(diào)解員43名，二級人民調(diào)解員109名，三級人民調(diào)解員809名。。通過調(diào)解協(xié)會加強(qiáng)對調(diào)解員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)與指導(dǎo)，完善培訓(xùn)準(zhǔn)入、在崗學(xué)習(xí)等制度。

3、建立第三方介入化解社會矛盾新機(jī)制，發(fā)揮專業(yè)化、職業(yè)化人民調(diào)解的作用。新區(qū)司法局和有關(guān)街道采用政府購買服務(wù)的方式，聘請專職人民調(diào)解員，建立周亞英、新老娘舅(馮紅梅)、老娘舅(周金娣)、董怡嫻、裴蓁等五家民辦非企業(yè)單位性質(zhì)的人民調(diào)解工作室，已成為化解社會矛盾、聯(lián)系政府與群眾重要的社會組織。五家調(diào)解工作室的調(diào)解員都是全市人民調(diào)解領(lǐng)域內(nèi)的專家和領(lǐng)軍人物，主要化解重大、疑難、復(fù)雜及跨地區(qū)、跨單位的矛盾糾紛，同時開展法律咨詢、培訓(xùn)指導(dǎo)居村委調(diào)解干部及信訪代理等工作。在暢通群眾反映利益訴求的通道、及時化解矛盾糾紛、促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定方面發(fā)揮了積極作用。

(二)構(gòu)建一體兩翼的社區(qū)矯正與安置幫教工作格局

1、新區(qū)司法局積極構(gòu)建以司法行政為主體、社團(tuán)與協(xié)會為兩翼、公眾廣泛參與的社區(qū)矯正與安置幫教工作格局。新區(qū)通過政府購買上海中致社區(qū)服務(wù)社③浦東新區(qū)積極推動上海市新航社區(qū)服務(wù)總站、自強(qiáng)社會服務(wù)總社、青少年事務(wù)中心三家社團(tuán)的浦東社工站合并重組。2007年10月，上海中致社區(qū)服務(wù)社成立。其中項(xiàng)目二部專門為社區(qū)服刑人員、刑釋解教人員提供專業(yè)社會服務(wù)，新區(qū)司法局為業(yè)務(wù)主管部門。中致社區(qū)服務(wù)社在社工崗位設(shè)置、晉級制度、薪酬體制、項(xiàng)目管理等方面進(jìn)行了一系列改革，為社團(tuán)的社會化、自主化轉(zhuǎn)型奠定基礎(chǔ)。幫教服務(wù)的方式，將83名專業(yè)社工派駐各街鎮(zhèn)，為社區(qū)服刑人員與刑釋解教人員提供心理、就業(yè)等矯正幫教服務(wù)。新區(qū)還成立社會幫教志愿者協(xié)會，大力發(fā)展志愿者隊(duì)伍，積極發(fā)動居(村)委干部、樓組長、“五老”等社區(qū)力量參與預(yù)防重犯工作，目前社會幫教志愿者人數(shù)已達(dá)4500余名，會員單位79家，指導(dǎo)協(xié)會建立兩個中途之家來安置特殊人員就業(yè)，初步建立縱向到底、橫向到邊的管控幫教網(wǎng)絡(luò)，充分發(fā)揮司法行政機(jī)關(guān)的職能作用、社工隊(duì)伍的專業(yè)作用和村居干部、樓組長、社會幫教志愿者的基礎(chǔ)作用。

2、新區(qū)司法局積極培育管理社團(tuán)與協(xié)會，促進(jìn)其健康發(fā)展。一是指導(dǎo)上海中致社區(qū)服務(wù)社建立完善定期例會、考核獎懲、分塊業(yè)務(wù)指導(dǎo)、團(tuán)隊(duì)工作、重犯責(zé)任倒查等工作機(jī)制。二是按照社會幫教志愿者協(xié)會的章程不斷規(guī)范協(xié)會自身建設(shè)，指導(dǎo)建立完善工作例會、重點(diǎn)排查、結(jié)對幫教、獄內(nèi)幫教、技能培訓(xùn)、安置基地建設(shè)、宣傳激勵等工作機(jī)制。新區(qū)司法局每年以20萬元專款購買幫教協(xié)會的服務(wù)，將社區(qū)矯正和安置幫教的部分事務(wù)委托幫教協(xié)會。三是嚴(yán)格政府購買合同項(xiàng)目的立項(xiàng)，從嚴(yán)按照合同要求，加強(qiáng)對社團(tuán)與協(xié)會的項(xiàng)目指導(dǎo)、評估與考核，使社團(tuán)與協(xié)會以合同為剛性指標(biāo)，逐項(xiàng)落實(shí)相關(guān)服務(wù)，提升工作成效。四是積極組織社工、幫教志愿者參加各類業(yè)務(wù)培訓(xùn)。

(三)充分發(fā)揮法律服務(wù)業(yè)在行業(yè)自律與社會管理中的作用

1、成立新區(qū)法律服務(wù)業(yè)協(xié)會，加強(qiáng)法律服務(wù)業(yè)的自律管理，搭建行業(yè)發(fā)展與服務(wù)社會的平臺。新區(qū)法律服務(wù)業(yè)協(xié)會是律師、公證、基層法律服務(wù)、企業(yè)法務(wù)等法律服務(wù)行業(yè)的組織和個人自愿組成的非營利性社會團(tuán)體，2006年由新區(qū)司法局推動成立，并擔(dān)任業(yè)務(wù)主管部門。近年來，法律服務(wù)業(yè)協(xié)會配合新區(qū)司法局開展了律師志愿團(tuán)活動，為服務(wù)世博動遷、信訪矛盾化解、社區(qū)法制宣傳等提供法律服務(wù)，積極履行社會職責(zé)，并配合相關(guān)部門做好法律服務(wù)業(yè)的宣傳交流，法律服務(wù)人員的培訓(xùn)評優(yōu)等工作。

2、組織引導(dǎo)律師參加社區(qū)法律服務(wù)與社會矛盾化解工作。新區(qū)司法局以創(chuàng)建“法治浦東”為契機(jī)，提請區(qū)委印發(fā)《浦東新區(qū)關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮律師在法治政府、法治社會建設(shè)中重要作用的實(shí)施意見》。組織65家律師事務(wù)所與38個街(鎮(zhèn))司法所、律師與各街鎮(zhèn)村居委進(jìn)行“雙結(jié)對”，由律師配合基層司法所、調(diào)解委員會做好調(diào)解、信訪、法制宣傳等各類社區(qū)法律服務(wù)工作。組織律師以第三方身份參與信訪矛盾化解，引導(dǎo)當(dāng)事人依法妥善解決各類矛盾糾紛④2010年，新區(qū)司法局組織8家律師事務(wù)所參與新區(qū)突出信訪矛盾化解工作，全面介入138件突出矛盾化解工作，成功化解21件。2011年選派147名律師參與147件信訪歷史疑難積案的化解。。

(四)法制宣傳教育工作的社會化運(yùn)作

1、成立法制宣傳志愿者協(xié)會，探索法制宣傳志愿者參與機(jī)制。2006年，新區(qū)司法局推動成立新區(qū)法制宣傳志愿者協(xié)會，這是全區(qū)志愿從事法律公益活動的社會團(tuán)體，目前擁有公務(wù)員、律師等志愿者近百名。協(xié)會主要承接政府法制宣傳項(xiàng)目如法制講座進(jìn)社區(qū)、社區(qū)法律咨詢進(jìn)行運(yùn)作⑤新區(qū)“五五”普法期間，協(xié)會組織志愿者提供了專業(yè)的法制宣傳服務(wù)，協(xié)會所承擔(dān)的法制講師團(tuán)項(xiàng)目共為社區(qū)居民講課2000多場次，聽課人數(shù)達(dá)10萬人次;提供法律咨詢5000多人次。。協(xié)會還積極探索法制宣傳志愿者招募、培訓(xùn)、管理、激勵機(jī)制，構(gòu)建法制講座、法律咨詢、重大疑難熱點(diǎn)問題研討、法制文藝、案件點(diǎn)評等專業(yè)志愿服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

2、聯(lián)合社會力量開展法制宣傳。新區(qū)司法局多次聯(lián)合新區(qū)私營企業(yè)協(xié)會、個體勞動者協(xié)會等舉辦法制講座進(jìn)企業(yè)，促使企業(yè)自我學(xué)法、自覺守法。創(chuàng)新服務(wù)流動人口的載體，在全區(qū)45個流動人員集中居住地建立“電子法律圖書角”，為流動人員提供法規(guī)查詢、電話法律咨詢、申請法律援助等服務(wù)。

三、社會力量參與浦東司法行政工作的不足

(一)社會力量發(fā)展培育不足

浦東司法行政工作中參與社會管理的社會組織基本為政府自上而下主導(dǎo)設(shè)立，缺乏獨(dú)立性與廣泛的社會性。如上海中致社區(qū)服務(wù)社規(guī)模較小，影響其發(fā)揮更大作用，且資金基本依賴于政府購買服務(wù)項(xiàng)目，獨(dú)立性不夠。由街鎮(zhèn)和司法局設(shè)立的調(diào)解工作室是公益性組織，不收取任何調(diào)解費(fèi)用，其辦公場所、經(jīng)費(fèi)保障等來源于政府購買服務(wù)，業(yè)務(wù)上接受司法行政部門指導(dǎo)，對政府依賴性很大，難以實(shí)現(xiàn)有效自治，獨(dú)立性不夠。新區(qū)法律服務(wù)業(yè)協(xié)會與法制宣傳志愿者協(xié)會會員較少，社會覆蓋面較窄，影響力不夠。

(二)社會組織的專業(yè)化與職業(yè)化程度不夠

目前社會組織的運(yùn)轉(zhuǎn)基本依靠政府購買來保障，由于政府主導(dǎo)社會管理工作并不斷分派任務(wù)，給社會組織的專業(yè)化建設(shè)與獨(dú)立發(fā)展帶來了一定的不利影響。新區(qū)矯正社團(tuán)發(fā)展相對成熟，但也存在相關(guān)部門隨意抽調(diào)社工參與與專業(yè)無關(guān)的工作，加大社工工作量的同時，也淡化了社工的專業(yè)性。部分社工忙于應(yīng)付日常會議、文字等，深入社區(qū)、直接接觸對象較少，阻礙了專業(yè)能力提升。社工的專業(yè)知識、綜合服務(wù)能力不足，矯正幫教的專業(yè)作用得不到充分發(fā)揮。中致社目前有矯正安幫社工83名，專業(yè)持證率88%，尚未達(dá)到100%，且中級社工比例偏低。社工組織、社工保障政策不完善，缺乏細(xì)化和可操作具體政策，尤其在政府購買服務(wù)、薪酬待遇制度、社工進(jìn)出機(jī)制、資質(zhì)認(rèn)證、獎懲機(jī)制、督導(dǎo)制度等方面缺乏完善權(quán)威性規(guī)定與配套政策、配套措施，加上政府投入力度不夠等，制約了社工組織的專業(yè)化發(fā)展，造成專業(yè)人才流失。

人民調(diào)解方面，依托人民調(diào)解協(xié)會進(jìn)行人民調(diào)解員隊(duì)伍培養(yǎng)機(jī)制還需探索建立，培訓(xùn)力度還不夠。引導(dǎo)社會力量參與調(diào)解工作的力度還需加強(qiáng)。新區(qū)現(xiàn)有社區(qū)調(diào)解志愿者兩千余人，但參與具體糾紛調(diào)解不多。專業(yè)的人民調(diào)解工作室也存在后備力量不足，可能面臨年齡較大的調(diào)解骨干退休，工作室能否繼續(xù)發(fā)展的問題。

(三)政府購買機(jī)制與相關(guān)激勵機(jī)制不完善

1、目前新區(qū)的政府購買社會組織服務(wù)缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)，哪些方面是可以政府購買服務(wù)的、服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)與價格，以及對服務(wù)績效的評估都比較模糊，需要進(jìn)一步明確，這將影響社會組織提供服務(wù)的專業(yè)性和穩(wěn)定性。目前司法行政工作領(lǐng)域的政府購買社會服務(wù)基本為一對一，沒有招投標(biāo)環(huán)節(jié)，契約合作關(guān)系還停留在合同書層面，社會組織與政府之間存在依附關(guān)系。

2、相關(guān)激勵機(jī)制不完善。目前對人民調(diào)解員成功調(diào)處矛盾的獎勵實(shí)行的是《上海市司法局關(guān)于做好人民調(diào)解辦案業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)發(fā)放工作的通知》，其獎勵范圍只限于首席人民調(diào)解員調(diào)處的兩類案件(重大、復(fù)雜、疑難民間矛盾糾紛，民事糾紛和輕傷害案件委托人民調(diào)解案件)，不利于廣泛發(fā)揮各層次人民調(diào)解員做好調(diào)解工作的積極性。對工作室調(diào)解成果還缺乏科學(xué)統(tǒng)一的評估補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，在案件化解成功實(shí)施獎勵或補(bǔ)貼時，隨意性較大，可能會影響調(diào)解員的工作積極性。社會幫教志愿者協(xié)會工作經(jīng)費(fèi)保障不足，缺乏政府購買社會幫教服務(wù)組織服務(wù)的機(jī)制。志愿者幫教工作主要憑借志愿者的熱情和奉獻(xiàn)精神，缺乏經(jīng)費(fèi)保障和相關(guān)激勵機(jī)制，難以長久。

(四)公眾參與度不夠

1、志愿活動缺乏社會有力支撐。群眾參與社會幫教的熱情還不高，企業(yè)等組織參與刑釋解教人員安置就業(yè)、履行社會責(zé)任的積極性普遍不強(qiáng)。目前幫教志愿者隊(duì)伍中，一半以上是居村委干部，年齡偏大、專業(yè)幫教能力欠缺，心理學(xué)、教育學(xué)、法律等專業(yè)知識缺乏，制約了志愿者基礎(chǔ)幫教作用的發(fā)揮。

2、志愿者隊(duì)伍組織松散，缺乏凝聚力。法制宣傳實(shí)踐中往往是政府部門“一頭熱”，社會參與力度不夠。新區(qū)有近萬名志愿者活躍在各個社區(qū)，但組織上處于松散狀態(tài)，缺乏凝聚力。

四、構(gòu)建浦東司法行政工作政社合作新格局的思考

(一)進(jìn)一步培育發(fā)展人民調(diào)解組織、社會組織等社會力量的自治性與專業(yè)性

1、健全完善人民調(diào)解工作的組織體系和工作機(jī)制，發(fā)揮人民調(diào)解預(yù)防化解矛盾、基層群眾自治的基礎(chǔ)作用。進(jìn)一步完善以各級人民調(diào)解組織為主干，以司法所為平臺，各職能部門、單位與社會力量條塊協(xié)同、共同參與的社會矛盾化解格局，確?！澳睦镉忻?、哪里就有調(diào)解組織”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。加強(qiáng)司法行政機(jī)關(guān)對企事業(yè)單位、社會團(tuán)體等組織行業(yè)中人民調(diào)解組織的人員配備、調(diào)解程序、調(diào)解協(xié)議等有效指導(dǎo)。

2、大力發(fā)展人民調(diào)解工作室等社會組織，完善第三方介入化解社會矛盾新機(jī)制。加強(qiáng)對人民調(diào)解工作室的管理指導(dǎo)，根據(jù)調(diào)解工作特點(diǎn)，組織制定工作室指導(dǎo)性統(tǒng)一規(guī)范和評估體系。引入第三方評估、專家征詢等方式，確保評估結(jié)果公平公正，促進(jìn)人民調(diào)解工作室健康發(fā)展。

3、加強(qiáng)對矯正社團(tuán)與社會幫教、法制宣傳志愿者隊(duì)伍的指導(dǎo)扶持力度。一是制定完善矯正社工、社會幫教與法制宣傳志愿者組織建設(shè)等方面相關(guān)政策制度，以清晰的政策制度推動社會組織健康發(fā)展，提高社會組織自治性。二是加大政府購買服務(wù)力度，加強(qiáng)政社合作。在以政府購買中和矯正事務(wù)所日常和基礎(chǔ)服務(wù)的同時，進(jìn)一步細(xì)化購買服務(wù)項(xiàng)目，拓展購買專業(yè)化服務(wù)項(xiàng)目，促進(jìn)社工組織專業(yè)化建設(shè);切實(shí)從機(jī)制政策上解決志愿者工作經(jīng)費(fèi)，以政府購買社會幫教志愿者協(xié)會服務(wù)的形式，加強(qiáng)對社會幫教組織的財(cái)政扶持力度，促進(jìn)社會化幫教服務(wù)。三是進(jìn)一步完善社工薪酬機(jī)制，建立與新區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的薪酬保障機(jī)制;進(jìn)一步提高社工作為專業(yè)工作者的地位，為社工提供發(fā)展空間和業(yè)務(wù)提升途徑。四是加強(qiáng)新區(qū)社會幫教志愿者協(xié)會與法制宣傳志愿者協(xié)會建設(shè)，充分挖掘區(qū)內(nèi)律師、政法干部等資源，鼓勵加入志愿者隊(duì)伍。加強(qiáng)與高等學(xué)校和科研機(jī)構(gòu)合作，積極鼓勵高校師生參加協(xié)會，發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢。

(二)理順?biāo)痉ㄐ姓C(jī)關(guān)與社會組織的職能分工，發(fā)揮社會組織行業(yè)自律與參與社會管理的作用

1、司法行政機(jī)關(guān)與社會組織的依附隸屬關(guān)系應(yīng)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變?yōu)橹笇?dǎo)關(guān)系。新區(qū)司法局主要承擔(dān)政策制定、規(guī)劃設(shè)計(jì)、資源統(tǒng)籌、服務(wù)指導(dǎo)等職能，而把行業(yè)管理、社會事務(wù)管理與服務(wù)職能等具體事務(wù)，通過授權(quán)委托等方式依法轉(zhuǎn)移給相關(guān)社會組織實(shí)施，發(fā)揮其專業(yè)作用。指導(dǎo)法律服務(wù)業(yè)協(xié)會、人民調(diào)解協(xié)會制定行業(yè)管理和自律規(guī)則，使其成為政府職能部門平等合作的“伙伴”，避免成為政府協(xié)管員。發(fā)揮人民調(diào)解協(xié)會在制定行業(yè)規(guī)范、統(tǒng)籌管理調(diào)解員隊(duì)伍的作用，推行人民調(diào)解員準(zhǔn)入制度，培訓(xùn)表彰調(diào)解員、培養(yǎng)后備力量、交流聯(lián)系、行業(yè)自律等方面的重要作用，推進(jìn)人民調(diào)解員隊(duì)伍的專業(yè)化與職業(yè)化建設(shè)。

2、理順?biāo)痉ㄐ姓C(jī)關(guān)與社會組織的職能分工，建立政社合理分工、良性互動的合作關(guān)系。一是通過司法行政機(jī)關(guān)與法律服務(wù)業(yè)協(xié)會搭建發(fā)展平臺，與政府有關(guān)部門、其他行業(yè)鞏固溝通對話機(jī)制，為法律服務(wù)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。通過整合資源，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，不斷完善法律服務(wù)體系，進(jìn)一步提升浦東法律服務(wù)行業(yè)整體水平與自律管理能力。二是通過與有關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)，明確新區(qū)司法局與律師協(xié)會、法律服務(wù)業(yè)協(xié)會的管理職能分工。行業(yè)協(xié)會主要負(fù)責(zé)行業(yè)自律、信息溝通和社會協(xié)調(diào)，同時擁有具體管理職能。新區(qū)目前只有律師工作委員會，并無獨(dú)立的律師協(xié)會，新區(qū)司法局既履行司法行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，又承擔(dān)行業(yè)協(xié)會的一些具體事務(wù)。法律服務(wù)業(yè)協(xié)會為司法行政部門的職能轉(zhuǎn)移搭建了載體，但對法律服務(wù)業(yè)的政府管理和行業(yè)管理相結(jié)合的模式還在探索中。市律師協(xié)會作為行業(yè)自律組織，具有對律師、律師事務(wù)所實(shí)施獎勵和懲戒、受理對律師的投訴或者舉報、調(diào)解律師執(zhí)業(yè)活動中發(fā)生的糾紛、受理律師的申訴等法定職能⑥《律師法》第46條。。實(shí)踐中需進(jìn)一步明確市律師協(xié)會、法律服務(wù)業(yè)協(xié)會與新區(qū)司法局的分工配合，如針對律師的執(zhí)業(yè)投訴，若由司法行政機(jī)關(guān)直接處理投訴爭議，易引發(fā)行政糾紛，應(yīng)發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作為社會組織調(diào)解處理的優(yōu)勢。三是依托行業(yè)協(xié)會整合資源提供公共法律服務(wù)。浦東以律師業(yè)為主體的法律服務(wù)業(yè)，基本屬于提供法律服務(wù)的社會中介組織，同時作為社會主義法律工作者，維護(hù)社會公平正義也是重要職責(zé)。要進(jìn)一步貫徹落實(shí)《浦東新區(qū)關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮律師在法治政府、法治社會建設(shè)中重要作用的實(shí)施意見》，發(fā)揮法律服務(wù)工作者在社會治理、法治建設(shè)中的重要作用。依托法律服務(wù)業(yè)協(xié)會等組織律師參加新區(qū)政府各部門、各單位在規(guī)范性文件制定、重大決策擬定、重大項(xiàng)目報建過程中的法律顧問作用，提高律師對政府管理與決策的參與，從源頭上避免矛盾發(fā)生。

(三)搭建政府購買社會組織服務(wù)平臺，完善相關(guān)激勵機(jī)制

1、完善政府購買服務(wù)機(jī)制，加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)保障。一是進(jìn)一步明確政府購買服務(wù)的平臺與流程。新區(qū)目前尚無統(tǒng)一政府購買社會組織服務(wù)的平臺，建議建立對新區(qū)司法行政系統(tǒng)購買服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行集中歸口管理的平臺，制定明確采購社會組織服務(wù)的目錄、定價標(biāo)準(zhǔn)與流程。明確政府部門提出服務(wù)的項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，具體所需人數(shù)、如何完成等問題則由社會組織自行解決，政府部門不應(yīng)直接干涉。二是司法行政機(jī)關(guān)購買社會組織的服務(wù)時，應(yīng)明確哪些項(xiàng)目可以委托，哪些項(xiàng)目不能委托。如社區(qū)矯正作為刑罰執(zhí)行手段，執(zhí)法環(huán)節(jié)須由司法行政機(jī)關(guān)執(zhí)行，不可讓渡給社會組織。三是完善以績效為導(dǎo)向的政府購買服務(wù)機(jī)制，以項(xiàng)目化管理推動社會組織自主運(yùn)作，將所需購買服務(wù)和經(jīng)費(fèi)以項(xiàng)目形式分包給相關(guān)社會組織，為其自我管理、自主運(yùn)作留出空間，同時制定相應(yīng)的服務(wù)評估績效評價與量化指標(biāo)，以及監(jiān)督管理辦法，促進(jìn)政府購買服務(wù)規(guī)范化。應(yīng)通過政府購買服務(wù)的項(xiàng)目管理，明確社會組織具體提供服務(wù)的范圍，加強(qiáng)合同項(xiàng)目完成情況的檢查。四是把購買律師法律服務(wù)、社工組織服務(wù)、志愿者協(xié)會服務(wù)的資金納入年度財(cái)政專項(xiàng)預(yù)算，積極吸納社會捐贈、公益贊助等渠道籌措工作經(jīng)費(fèi)，同時在購買服務(wù)過程中經(jīng)費(fèi)投入要有一定資金積累，促進(jìn)社會組織長遠(yuǎn)發(fā)展。

2、完善第三方參與社會管理的激勵機(jī)制。一是探索人民調(diào)解工作室人員職業(yè)化保障機(jī)制，使之能吸引有生力量加入人民調(diào)解工作。二是設(shè)立大調(diào)解社會工作基金，按參加宣傳工作次數(shù)或參與調(diào)解工作件數(shù)對志愿者進(jìn)行補(bǔ)助，制定一案一獎制度，對于每起經(jīng)人民調(diào)解員成功調(diào)處并簽訂《人民調(diào)解協(xié)議書》的案件均給予獎勵，按照案件的疑難程度不同分檔。三是根據(jù)法制宣傳與社會幫教志愿者的能力和成效，建立對志愿者補(bǔ)助的合理模式。建立專業(yè)志愿者庫，對律師等專業(yè)人士參與志愿服務(wù)，以公益性為主導(dǎo)，同時參照法律服務(wù)的市場價格，合理給予補(bǔ)貼。四是完善《浦東新區(qū)律師業(yè)領(lǐng)軍人才標(biāo)準(zhǔn)(試行)》，對參與維護(hù)社會穩(wěn)定、為基層提供法律服務(wù)業(yè)績突出的律師給予更高精神和物質(zhì)獎勵，鼓勵廣大律師積極履行社會責(zé)任。適時在全區(qū)律師中開展“十佳調(diào)解能手”評選活動，表彰律師調(diào)解工作先進(jìn)集體和先進(jìn)個人。

(四)完善群眾利益訴求表達(dá)機(jī)制，提升群眾參與意識和自我服務(wù)意識

一是發(fā)揮基層人民調(diào)解委員會貼近群眾、反應(yīng)迅速的優(yōu)勢，發(fā)揮調(diào)解員“矛盾糾紛化解員、社情民意收集員、維穩(wěn)信息情報員”的作用，及時反映群眾利益訴求。二是發(fā)揮人民調(diào)解工作在社區(qū)化解矛盾、協(xié)調(diào)利益的作用，充分運(yùn)用人民調(diào)解“情、理、法”相融合的優(yōu)勢，吸收社區(qū)群眾參與調(diào)解過程中，培養(yǎng)社區(qū)相互信任、民主自治的氛圍，增強(qiáng)公民參與能力。三是組織引導(dǎo)志愿者參與法制宣傳教育，進(jìn)一步培養(yǎng)公民意識、自我服務(wù)與自我管理意識，鼓勵群眾參與社會管理事務(wù)，培育公益精神。四是以律師為主體，組建法律服務(wù)志愿團(tuán)，參與信訪等社會矛盾處理，在為各類矛盾糾紛提供法律意見的同時充當(dāng)政府與群眾的橋梁，及時反映公眾訴求;疏通律師對社會問題的反映渠道，讓律師利用職業(yè)優(yōu)勢掌握的公眾訴求順利向政府傳遞。

(五)進(jìn)一步加強(qiáng)人民調(diào)解員、社工、志愿者等隊(duì)伍建設(shè)

1、積極培養(yǎng)人民調(diào)解后備力量，充實(shí)基層調(diào)解力量。一是采取基層調(diào)解干部、年輕干部到工作室值班、參與調(diào)解、學(xué)習(xí)制作協(xié)議書等方式，把調(diào)解工作室建設(shè)成為后備力量和調(diào)解員的“孵化器”。二是吸納行業(yè)人員、退休法官、律師、資深調(diào)解員等組建調(diào)解委員會，吸納熱心社會公益事業(yè)，熱心助人的老同志加入調(diào)解志愿者隊(duì)伍。

2、加強(qiáng)矯正社工與幫教志愿者隊(duì)伍建設(shè)，進(jìn)一步提高專業(yè)能力。一是制定完善社工資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，確保有較強(qiáng)社會工作經(jīng)驗(yàn)與專業(yè)知識，德才并備的人員進(jìn)入社工隊(duì)伍，并深化相關(guān)人事制度、工資待遇機(jī)制建設(shè)，建立以以德為先、業(yè)績?yōu)橹鞯娜瞬虐l(fā)展機(jī)制。二是進(jìn)一步加強(qiáng)社工隊(duì)伍的專業(yè)化培訓(xùn)，將培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)納入政府購買服務(wù)項(xiàng)目，建立與業(yè)務(wù)技能升級平行的晉升機(jī)制，不斷促進(jìn)專業(yè)化建設(shè)，加強(qiáng)社團(tuán)對社工的統(tǒng)一組織，司法局對社工的統(tǒng)一指導(dǎo)。三是加強(qiáng)志愿者隊(duì)伍心理咨詢等業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高其幫教能力;吸納更多專業(yè)人士、國有企業(yè)、民營企業(yè)等加入幫教協(xié)會，充實(shí)社會幫教力量;組建協(xié)會人才庫，有效利用具有心理學(xué)、教育學(xué)、法學(xué)等特長背景的志愿者。

3、建立社會力量參與法制宣傳教育長效工作機(jī)制。一是引導(dǎo)逐步形成志愿者章程、工作制度、活動流程、獎勵表彰、招募培訓(xùn)、管理考核等一系列規(guī)范的工作機(jī)制和激勵機(jī)制，加強(qiáng)法制宣傳志愿者隊(duì)伍專業(yè)化、制度化、規(guī)范化建設(shè)。二是進(jìn)一步加強(qiáng)與政府其他職能部門合作，引導(dǎo)工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等社會團(tuán)體發(fā)揮獨(dú)特優(yōu)勢，做好各自聯(lián)系對象的法制宣傳工作。

(責(zé)任編輯 張文靜)