二十世紀(jì)五六十年代上海城市房荒問題的應(yīng)對舉措與困境

趙 勝

新中國成立后的約30年內(nèi)，各城市的房荒問題極為嚴(yán)重。1980年，《人民日報》在《談?wù)勛≌瑔栴}》一文中提供了這樣一組數(shù)據(jù)：“一是每人平均居住面積減少。據(jù)1978年對182個城市的統(tǒng)計，每人平均居住面積3.6平方米，比1952年4.5平方米減少20％。二是缺房戶多。1978年182個城市共有缺房戶689萬戶，占這些城市總戶數(shù)的35.8％。目前全國城市的缺房戶一般在1/3以上，中小城市更多。三是住房失修。全國城市失修失養(yǎng)的住房估計占50％以上，其中危險住宅占總面積10％以上，危房加棚戶，估計占20％。有的城市危房更多?！雹佟墩?wù)勛≌瑔栴}》，《人民日報》1980年8月5日。在這30年內(nèi)，城市房荒問題已經(jīng)“成了一個爆炸性的社會問題”②《國家建委趙武成副主任在城市房產(chǎn)住宅工作會議上的講話》（1980年3月7日），房產(chǎn)通訊雜志社編：《國家房地產(chǎn)政策文件選編》（1948年—1981年），內(nèi)部發(fā)行，1982年，第391頁。。

為解決好這一問題，中央和地方政府除投資新建住房外，還組織實施了“自建公助”、“兩調(diào)”、挖掘房屋潛力等應(yīng)對舉措。這些問題，學(xué)界至今尚未作過專門研究。筆者試以改革開放前的上海為中心，對新中國城市房荒問題的應(yīng)對舉措與困境展開考察。

一、新中國的房荒問題

1952年，中華全國總工會在對全國不同城市的55個單位關(guān)于住房問題的抽樣調(diào)查報告中稱，“目前尚缺工人住宅7751965平方米，許多國營廠礦工人居住條件尚未得到應(yīng)有的與可能的改善，有的工人因沒有房子住而露宿街頭，睡在火車站的票房，住在機器房、澡堂、破車廂里；有的雖有房住，但是地潮屋漏，陰暗狹小，擁擠不堪，空氣惡劣，疾病流行，甚至男女混雜，若干對夫婦同住，翁媳同住。許多工人因為房子困難，居住極為分散，上下工往返五、六十里之遠(yuǎn)”①中華全國總工會編：《建國以來中共中央關(guān)于工人運動文件選編》（1949年10月—1988年8月），工人出版社，1989年，第33頁。。一般的大中城市都存在著“不同程度的房荒問題”，1957年，在參加城市服務(wù)部召集的房地產(chǎn)工作會議的17個城市②這17個城市是北京、天津、上海、沈陽、長春、哈爾濱、吉林、本溪、太原、南京、濟南、武漢、廣州、南昌、重慶、西安、蘭州。中，多數(shù)城市人均居住面積“只有3平方公尺左右”，“在重點建設(shè)城市更低，蘭州平均只有1.8平方公尺”，在北京和沈陽，“約有27～30％的職工迫切需要解決住房”，其中“沈陽約有65萬職工及家屬缺房”③《關(guān)于召集城市房產(chǎn)工作座談會給國務(wù)院第五辦公室的報告》（1957年7月26日），《國家房地產(chǎn)政策文件選編（1948年—1981年）》，第17頁。?？傊?，這一時期，新中國各城市的房荒問題極為嚴(yán)重。

房荒問題影響了職工的日常生活。《人民日報》文章認(rèn)為房荒問題已經(jīng)屬于嚴(yán)重的社會問題。“當(dāng)人們不得不睡在浴室里，不得不住在山洞里、碉堡里的時候，當(dāng)‘兩戶同房’‘三代同房’的時候，當(dāng)新婚男女因一方調(diào)動工作，在‘沒有房子，不準(zhǔn)帶家屬’的情況下，天各一方，終年不能見面的時候，房荒問題怎么不是社會問題呢？”④《解決職工住宅問題》，《人民日報》1956年6月26日。上海市工會聯(lián)合會1956年關(guān)于職工住宅問題的調(diào)查顯示：“居住面積平均每人不到2平方公尺的約占44％，部分職工居住擁擠的情況十分嚴(yán)重，許多工房灶披間、浴室、曬臺都住滿了人，房間一隔再隔，二層樓改為四層閣”；在101廠的工房里，“14個浴室住了37個人，平均每人只占0.87平方公尺，灶披間一般住2～5個人，也有住6人的，平均每人只有0.57平方公尺”；?？禉C器廠有個名為袁宗賢的鉗工，其“一家9口住在一個小閣樓內(nèi)，頭不能抬，身不能直，終日不見陽光”，甚至“有的工人屋內(nèi)只能放一張床，放工后就全家蹲在床上”。除居住擁擠外，房屋的破漏、危險狀況也十分嚴(yán)重?！奥毠ぶ凶〔菖锏恼?1.7％，住簡屋的占27.9％，住舊屋的占50％。其中61.6％已處于危險狀態(tài)”，許多工房“外面下大雨，里面下小雨”，不少搭建的建筑早已超過使用年限，“動作稍大房間與地板即上下動搖，在這些房屋內(nèi)還經(jīng)常發(fā)生小孩跌傷、跌死的不幸事故”。⑤上海市工會聯(lián)合會：《關(guān)于上海職工居住交通方面的問題和改進意見（初稿）》（1956年5月21日），上海市檔案館藏，檔案號C1-2-1837。類似情況還有很多。

為解決好房荒問題，中央和各地方政府除投資新建住房外，還組織實施了“自建公助”、“兩調(diào)”、挖掘房屋潛力等應(yīng)對舉措。

二、新建住房

毛澤東在中共七屆二中全會上提出，新政權(quán)“要將消費的城市變成生產(chǎn)的城市”，而要搞好生產(chǎn)，“我們必須全心全意依靠工人階級”⑥《毛澤東選集》第4卷，人民出版社，1991年，第1427—1428頁。。為此，他于解放后發(fā)出指示：要在今后數(shù)年內(nèi)解決好工人的住宅問題⑦《全總黨組關(guān)于解決工人居住問題的報告》（1952年8月），《中國工運》1952年第3期。。在地方上，上海市長陳毅在市第二屆第二次各界人民代表會議上提出了“市政建設(shè)應(yīng)為生產(chǎn)服務(wù)，為勞動人民服務(wù)，首先為工人階級服務(wù)”的方針⑧《逐步地有計劃地解決工人住宅問題》，《文匯報》1952年8月19日。。副市長潘漢年也表示，“人民城市的市政建設(shè)必須為勞動人民服務(wù)，而且首先為工人階級服務(wù)，為他們改善居住環(huán)境和生活條件”⑨《市政建設(shè)為生產(chǎn)服務(wù)，為工人階級服務(wù)》，《解放日報》1951年10月1日。。1951年9月，可容納1002戶的工人住宅區(qū)——曹楊一村開工興建，次年5月竣工。不久，政府在曹楊一村附近“又修了四千九百戶工人住宅和許多公共建筑物”，新華社還發(fā)文稱曹楊新村為“新中國第一座工人住宅城市”①《曹楊新村已成為新中國第一座工人住宅城市》，《文匯報》1953年4月11日。。1952年8月15日，上海啟動了可容納2萬戶工人居住的工人新村建設(shè)工程，簡稱“二萬戶”工程②《本市二萬戶工人住宅的建筑工程已全面動工了》，《文匯報》1952年8月25日。。1956年7月，上海市規(guī)劃建筑管理局制定了《關(guān)于七年內(nèi)基本解決100萬左右勞動人民居住問題的方案》，顯示出政府解決職工住宅問題的堅定決心③上海市房地產(chǎn)管理局：《關(guān)于七年內(nèi)基本解決100萬左右勞動人民居住問題的方案》（1956年7月12日），上海市檔案館藏，檔案號B258-2-102。。這樣，在1950年至1957年間，上海市住宅投資額占全市總投資額的比重逐年為2.7％、7.2％、16.8％、23.4％、14.2％、3.1％、6.0％、10.5％，年平均達(dá)10.49％④《上海住宅建設(shè)志》，上海社會科學(xué)院出版社，1998年，第332頁。。同時，全國住宅建設(shè)占基本建設(shè)投資額的比重逐年為11％、11％、10.3％、12.5％、9.3％、6.6％、8.6％、9.3％，年平均約為9.8％⑤國家統(tǒng)計局固定資產(chǎn)投資統(tǒng)計司編：《中國固定資產(chǎn)投資統(tǒng)計年鑒》（1950—1995），中國統(tǒng)計出版社，1997年，第96頁。。這一時期，國家對于改善工人的居住條件是很重視的。

但是，就在“一五”后期，中央“重生產(chǎn)、輕消費”政策傾向已經(jīng)顯現(xiàn)，包括住房在內(nèi)的“非生產(chǎn)性建設(shè)”的投資開始受到抑制。1955年6月19日，《人民日報》社論提出了“堅決降低非生產(chǎn)性建筑的標(biāo)準(zhǔn)”的方針，因為“這些非生產(chǎn)性的建筑在國家整個基本建設(shè)工程中占有不小的比重，各建筑單位要求的標(biāo)準(zhǔn)一般又都很高，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過目前我國經(jīng)濟水平和人民生活水平，因而浪費了大量的建設(shè)資金”⑥《堅決降低非生產(chǎn)性建筑的標(biāo)準(zhǔn)》，《人民日報》1955年6月19日。。到1958年，生產(chǎn)上的全面“大躍進”更是嚴(yán)重排擠了非生產(chǎn)性建設(shè)的投資，國家計劃委員會等機構(gòu)對于1958年住宅建設(shè)的相關(guān)經(jīng)濟指標(biāo)作了規(guī)定：“家屬住宅每人居住面積4平方米，單身宿舍每人居住面積3平方米。家屬住宅與單身宿舍建造數(shù)量的比例，應(yīng)首先解決單身宿舍，盡量少建家屬住宅，帶眷屬的職工住宅如果不敷用，應(yīng)積極推行職工自建和自建公助解決。在設(shè)計方面設(shè)法降低造價，在材料方面應(yīng)堅決貫徹就地取材和盡量利用當(dāng)?shù)匾磺锌衫玫牟牧?。在施工方面建設(shè)平房或簡易平房”⑦國家計劃委員會、國家經(jīng)濟委員會、國家建設(shè)委員會：《關(guān)于1958年住宅、宿舍經(jīng)濟指標(biāo)的幾項規(guī)定（草案）》（1957年10月8日），上海市檔案館藏，檔案號B134-6-84。。同時，國家建委、城建部在《關(guān)于城市規(guī)劃幾項控制指標(biāo)的通知》中還對未來若干年城市住宅建設(shè)提出了控制指標(biāo)：“5年內(nèi)，每居民居住面積平均在4平方公尺以下；10～15年內(nèi)，每居民居住面積平均在5平方公尺以下。”⑧國家建委、城建部：《關(guān)于城市規(guī)劃幾項控制指標(biāo)的通知》（1958年1月31日），《國家房地產(chǎn)政策文件選編》（1948年—1981年），第192—193頁?？梢?，國家為積累工業(yè)化資金，政策上“重積累、輕消費”的傾向已經(jīng)很明顯。這樣，在“大躍進”時期，上海住宅建設(shè)投資額占全市投資總額的比重依次為4.0％、3.5％和2.8％，年平均約為3.43％⑨《上海住宅建設(shè)志》，第332頁。。全國住宅建設(shè)占基本建設(shè)投資額的比重依次為3％、3.9％、4.1％，年平均約為3.67％○10《中國固定資產(chǎn)投資統(tǒng)計年鑒》（1950—1995），第96頁。。與新中國成立初期相比，中央與地方在住宅建設(shè)上的投資比重均大幅度降低。

進入60年代，在國民經(jīng)濟處于嚴(yán)重困難的情況下，基本建設(shè)的資金、材料、施工力量等都極為短缺，住房建設(shè)的規(guī)模進一步縮小。1962年3月14日，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于厲行節(jié)約的緊急規(guī)定》，其中第9條規(guī)定：所有辦公用房、集體宿舍和個人宿舍，除因漏塌必須維修的以外，一律不得擴建、改建、粉刷和油飾。7月19日，國家計委發(fā)出《關(guān)于城市住宅維修的注意事項》，提出對原有住宅盡量加以利用的要求：“在目前國家資金、材料等比較困難的情況下，住宅維修應(yīng)首先解決嚴(yán)重危險的和急需維修的破漏住宅，保證不倒、不塌、不漏，而不宜把維修的范圍鋪的過寬。凡是經(jīng)過維修可以不塌、不漏的住宅，都要維修利用，嚴(yán)禁拆遷?！雹佟秶矣嬑P(guān)于城市住宅維修的注意事項》（1962年7月19日），《國家房地產(chǎn)政策文件選編》（1948年—1981年），第157頁。在“文化大革命”時期，新建房屋的數(shù)量也很少，翻修房屋成為住房供應(yīng)的主要來源。上海市“大批新建工房基本上停止了，但房管部門在市委、市革委會直接領(lǐng)導(dǎo)下，大力開展危險房屋的翻建工作，1968年至1970年完成了27300平方米”②上海市革命委員會綜合計劃統(tǒng)計組：《關(guān)于工房建設(shè)的一些情況的匯報》（1971年7月8日），上海市檔案館藏，檔案號B109-4-204。。

1980年，在全國城市工作會議上，國務(wù)院副總理谷牧講了這樣一句話：“多年來，在極左思潮的影響下，只抓生產(chǎn)，不抓生活，只重視工業(yè)建設(shè)，不重視城市建設(shè)，非生產(chǎn)性建設(shè)欠賬太多，是造成住房緊張的根本原因?！雹邸秶鴦?wù)院谷牧副總理在全國城市規(guī)劃工作會議上的講話》（1980年10月15日），《國家房地產(chǎn)政策文件選編》（1948年—1981年），第197頁。

三、“自建公助”

“自建公助”是指企業(yè)中具有一定經(jīng)濟能力的職工在自愿的基礎(chǔ)上，由所在企業(yè)組織起來建造住宅，而政府和企業(yè)根據(jù)可能條件，在土地、貸款、建筑材料、施工力量、市政設(shè)施等方面給予一定幫助的住房建造辦法。

“自建公助”是青島國棉六廠創(chuàng)造的，該廠1952年便開始幫助職工自建住宅，到1956年底，共幫助職工建造了16027平方米（實際居住面積約合12781平方米）的住宅，滿足了505戶職工的居住要求。④陳少敏：《提倡自建住宅》，《人民日報》1957年10月28日。國棉六廠的做法從一開始就得到了中華全國總工會的肯定：“由政府貸款給工人自建住宅，貸款分期歸還……這種國家貸款，自建公助的方式是切實可行的辦法”⑤中華全國總工會黨組：《關(guān)于解決工人居住問題的報告》（1952年8月），《中國工運》1952年第3期。。在政策的支持下，青島市委、紡織管理局和工會要求各廠學(xué)習(xí)國棉六廠的經(jīng)驗，并給予各廠在物質(zhì)條件上以很大的支持。到1956年底，青島12個廠運用“自建公助”的方式建造了62744平方米（實際居住面積約合48129平方米）的住宅，滿足了2089戶職工家庭的居住需求。⑥陳少敏：《提倡自建住宅》，《人民日報》1957年10月28日。

青島的經(jīng)驗在全國得到了推廣。1952年11月，上海市工務(wù)局公布試行《上海市簡單建筑暫行規(guī)則》，盡量“簡化私人建房的請照手續(xù)，并降低了建房標(biāo)準(zhǔn)，對鼓勵職工自建住房起了一定作用”⑦上海市城市建設(shè)局：《關(guān)于處理住宅自建公助問題的初步意見》（1958年），上海市檔案館藏，檔案號B257-1-340。。1953年，上海建成第一座“自建公助”工人新村——搬運新村⑧《上海住宅建設(shè)志》，第23頁。。在重慶，“六一零紡織染廠工會采取‘自建公助’的辦法，幫助缺少房屋的工人修建了八十多間房屋”⑨《“自建公助”解決工人住宅問題》，《人民日報》1955年5月15日。。據(jù)不完全統(tǒng)計，運用“自建公助”的辦法，全國“鐵路系統(tǒng)從1954年到1956年共蓋了120多萬平方公尺（的房屋），解決了45000戶職工的住宅問題；煤礦系統(tǒng)在同一時期幫助28898戶職工自建了1010520平方公尺的住宅；紡織部門從1952年開始幫助職工自建住宅，到去年（1956年）底止，在13個省、市的一部分工廠中幫助職工自建住宅243343平方公尺，有7795戶職工住進了寬敞適用的自建的房子。上述三個產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)共蓋了2453895平方公尺的房屋，解決了81693戶職工的住宅問題。按同一時期國家投資為這三個部門建筑的職工宿舍的造價計算，共為國家節(jié)省了139216422元”○10陳少敏：《提倡自建住宅》，《人民日報》1957年10月28日。。

1956年3月、7月，《工人日報》發(fā)表兩篇社論文章，認(rèn)為“自建公助”是解決職工住房困難的可行辦法?！?1這兩篇社論是《采取“自建公助”辦法建筑職工宿舍》（1956年3月11日）、《幫助職工自建公助》（1956年7月12日）。1957年，伴隨城市人口的激增，房荒問題的矛盾更加突出。①1957年的《人民日報》就房荒問題至少發(fā)表過六篇文章，分別是：《宿舍不夠能不能很快解決？——鞍山職工住宅情況調(diào)查》（1957年5月7日）、《宿舍不夠怎么辦？》（1957年7月26日）、《從住宅和工資問題看節(jié)育的必要》（1957年10月9日）、《職工宿舍為什么緊張？》（1957年11月19日）、《一個解決職工宿舍問題的好辦法》（1957年12月18日）、《職工宿舍問題怎樣解決？請看湘江機器廠的好經(jīng)驗》（1957年12月18日）。3月25日，劉少奇到湖南株洲湘江機器廠考察，在談到職工住房問題時說：“凡是青年工人要結(jié)婚的，都要他們參加房屋合作社，自己蓋房子。我看青年工人能辦到?！と俗约荷w的房子，一輩子不用出房租，房子屬于自己所有，將來如要調(diào)動的話，還可以出賣、出典，本錢可以撈回來?！彼€認(rèn)為，最好不要提“公助”，因為職工易產(chǎn)生依賴思想，“但實際上公家還是要助一點”。②《劉少奇年譜（1898—1969）》下卷，中央文獻(xiàn)出版社，1996年，第392頁。隨后，湘江機器廠組織了“自建住宅委員會”，制定了“自建住宅暫行辦法”，為“自建公助”創(chuàng)造條件。③《職工宿舍問題怎樣合理解決？請看湘江機器廠的好經(jīng)驗》，《人民日報》1957年12月18日。10月底，《人民日報》撰文指出：“單純依賴國家拿錢改善職工生活的想法和作法是錯誤的”，工會“要經(jīng)常教育職工群眾節(jié)約，并且引導(dǎo)他們把節(jié)余的錢用在他們最需要和對社會主義建設(shè)有利的方面”，“工人們寧愿節(jié)吃少用，也要準(zhǔn)備錢自建住宅”，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部要給予幫助，資金“不足部分由銀行或行政貸款”。④陳少敏：《提倡自建住宅》，《人民日報》1957年10月28日?？傊?，這一時期，國家極力提倡“自建公助”，只不過在宣傳上更加強調(diào)發(fā)揮職工自己的力量。

在國家提倡下，“自建公助”工作在上海積極展開。這一工作首先是在紡織系統(tǒng)內(nèi)進行的。1956年1月，紡織工業(yè)部華東紡織管理局、中國紡織工會上海市委員會給下屬各廠下發(fā)了聯(lián)合通知，提出：“采取自建公助辦法建筑職工住宅，是當(dāng)前配合國家投資，加速解決職工居住問題的一個有效辦法”，并希望“有關(guān)企業(yè)、工會領(lǐng)導(dǎo)，根據(jù)各地實際情況貫徹執(zhí)行，并加強這一工作的領(lǐng)導(dǎo)”。隨該通知下發(fā)的還有《紡織職工自建公助建筑住宅暫行辦法》⑤紡織工業(yè)部華東紡織管理局：《為通知自建公助建筑職工住宅問題》（1956年1月23日），上海市檔案館藏，檔案號B190-2-1059。。上海市紡織工業(yè)局1956年辦理的“自建公助”房屋計有344戶。⑥華東紡織管理局：《為請同意對我局、會所屬國營、合營各廠職工自建公助住宅貸款由》（1957年4月10日），上海市檔案館藏，檔案號A54-2-173。1957年，“自建公助”在上海市各行業(yè)系統(tǒng)內(nèi)全面推廣。3月，上海市公布了《企業(yè)職工住宅自建公助暫行辦法（草案）》，對“自建公助”的申請條件、地基、公用設(shè)施、貸款、施工力量等諸多問題做了細(xì)致規(guī)定⑦上海市房地產(chǎn)管理局：《上海市企業(yè)職工住宅自建公助暫行辦法（草案）》（1957年3月1日），上海市檔案館藏，檔案號B258-2-102。。本年全市“自建公助”住宅已開工和準(zhǔn)備開工的共計有4749幢，完工1837幢（每幢約有50平方米的建筑面積），這對解決職工住宅緊張問題，起了積極的作用⑧上海市城市建設(shè)局：《關(guān)于本市試行自建公助及今后意見的報告》（1958年），上海市檔案館藏，檔案號B257-1-340。。1958年1月至7月底，上海市城市建設(shè)局核準(zhǔn)給照的“自建公助”住宅為62265平方米，其中資金全部由職工一次付出的為14146平方米，此外，由各區(qū)人民委員會核準(zhǔn)給照的分散的自建公助住屋為71533平方米，兩項相加總數(shù)達(dá)133798平方米⑨上海市城市建設(shè)局：《關(guān)于處理住宅自建公助問題的初步意見》（1958年），上海市檔案館藏，檔案號B257-1-340。。

但是，在計劃經(jīng)濟的體制束縛下，“自建公助”在物質(zhì)條件上受到了很大限制。一是建筑材料的限制。由于“國家計劃中沒有自建住宅的材料項目”，不少“廠礦因為弄不到材料完不成自建住宅的計劃”○10陳少敏：《提倡自建住宅》，《人民日報》1957年10月28日。。在上海，“職工自建住宅，大部分是一層或二層磚木房屋，由于自建住宅的材料沒有列入國家計劃，市場雖有部分材料供應(yīng)，但與需要有很大距離。這些房屋都需要大量的木料，而木材的使用應(yīng)力求節(jié)約，由于供應(yīng)量有一定限制，不可能滿足大量自建住屋的需要，其他地方建筑材料的供應(yīng)，雖沒有木材嚴(yán)重，但也存在問題”①上海市城市建設(shè)局：《關(guān)于處理住宅自建公助問題的初步意見》（1958年），上海市檔案館藏，檔案號B257-1-340。。建筑材料的不足嚴(yán)重阻礙了“自建公助”工作的推行：“目前進行自建公助的各廠，由于建筑材料方面，國家統(tǒng)配物資既無法分配，地方僅能供給極少部分，因而感覺推行困難”②上海市建設(shè)委員會城市建設(shè)處：《答復(fù)有關(guān)宿舍建筑標(biāo)準(zhǔn)與自建公助問題的意見》（1957年8月19日），上海市檔案館藏，檔案號A54-2-173。。二是施工力量的限制。與建筑材料一樣，“自建公助”的施工力量都屬計劃外的勞動力，因而“在施工力量安排上，應(yīng)該以自己解決為主”③上海市黃浦區(qū)建設(shè)交通區(qū)：《報送居民申請新建房屋情況的調(diào)查報告》（1962年2月2日），上海市檔案館藏，檔案號B258-2-174。。上海市“1957年試行自建公助的企業(yè)，除國棉一、六、七廠等有一些基建干部和工人外，一般都沒有建筑施工力量”④上海市城市建設(shè)局：《關(guān)于本市試行自建公助及今后意見的報告》（1958年），上海市檔案館藏，檔案號B257-1-340。。特別是到了1958年，“基本建設(shè)的施工任務(wù)，異常緊張，對于計劃外的大量自建住宅所需要的勞動力，不能滿足，國營及公私合營建筑單位都不能承接任務(wù)”⑤上海市城市建設(shè)局：《關(guān)于處理住宅自建公助問題的初步意見》（1958年），上海市檔案館藏，檔案號B257-1-340。。三是貸款基金的限制?！白越ü弊》抠J款有銀行和企業(yè)兩種來源，但銀行貸款要嚴(yán)格執(zhí)行計劃收支的安排，計劃外住房貸款的數(shù)額非常有限，甚至“有些地區(qū)的銀行不給貸款”；而企業(yè)獎金數(shù)量也是有限的，“又不可能全部借給職工自建住宅”⑥陳少敏：《提倡自建住宅》，《人民日報》1957年10月28日。，一些中小企業(yè)，獎勵基金更是有限甚至根本就沒有這項基金。1956年，中央紡織工業(yè)部曾撥款40萬元給華東紡管局所屬各廠作為“自建公助”的貸款，但到了1957年，這項撥款就停止了，各廠的貸款多是廠長基金（指國營廠——筆者注）和集體福利基金（指老合營廠——筆者注）支付，“今后是否能夠支持下來尚成問題”，而中小型廠由于缺乏內(nèi)部資金，很難參加“自建公助”，因此“不論大小廠均要求國家貸款”，⑦國家經(jīng)濟委員會上海工作組：《上海市工業(yè)職工住宅重點調(diào)查的報告》（1957年5月30日），上海市檔案館藏，檔案號A54-2-158。但至下半年，建設(shè)銀行也停止了貸款，“所以各廠進行此項工作受到了一定的限制，更不能向群眾全面宣傳”。⑧上海市建設(shè)委員會城市建設(shè)處：《答復(fù)有關(guān)宿舍建筑標(biāo)準(zhǔn)與自建公助問題的意見》（1957年8月19日），上海市檔案館藏，檔案號A54-2-173?！坝行┞毠るm已領(lǐng)得執(zhí)照，但因缺少材料、勞動力，不得不一再申請延期，無法動工?！雹嵘虾Ｊ谐鞘薪ㄔO(shè)局：《關(guān)于處理住宅自建公助問題的初步意見》（1958年），上海市檔案館藏，檔案號B257-1-340。進入60年代，由于物質(zhì)材料更加短缺，各地“自建公助”工作基本停滯。

針對上述問題，《人民日報》曾撰文呼吁：“這些問題（指物質(zhì)條件的限制——筆者注），都不是企業(yè)的行政、工會所能解決的。希望國務(wù)院統(tǒng)盤籌劃，設(shè)法解決自建住宅的貸款、材料、地皮等問題”○10陳少敏：《提倡自建住宅》，《人民日報》1957年10月28日。。但由于體制的束縛，這種局面一時難以改變。

四、“兩調(diào)”

“兩調(diào)”是指調(diào)整職工工作或調(diào)換職工住房，目的是為了解決職工居住地遠(yuǎn)離工作單位的問題。路遠(yuǎn)問題是新中國城市房荒問題的重要表現(xiàn)之一。據(jù)1959年的調(diào)查材料，“（上海市）職工的居住地點遠(yuǎn)離生產(chǎn)或工作單位很是普遍，一般40％以上的職工不居住在本區(qū)，有的高達(dá)80％，甚至還有散居在郊區(qū)各縣的，估計全市198萬職工中居住遠(yuǎn)在15華里以上的約有10％，將近20萬”○11上海市房地產(chǎn)管理局：《關(guān)于通過住房交換解決職工居住遠(yuǎn)離生產(chǎn)單位的意見（草案）》（1959年5月28日），上海市檔案館藏，檔案號B258-2-126。。到1960年，路遠(yuǎn)職工人數(shù)進一步增加：“（上海）全市203萬職工中居住地離開工作地點在15華里以上或來回時間在2小時以上的約占13％左右，即為25.6萬人”○12上海市委勞動工資委員會、上海市委員會工業(yè)部、上海市房地局委員會：《關(guān)于調(diào)整本市職工居住與工作地點距離過遠(yuǎn)的意見（1960年5月5日）》，上海市檔案館藏，檔案號B258-2-131。。路遠(yuǎn)問題在新工業(yè)區(qū)更加嚴(yán)重。1960年，上海8個新工業(yè)區(qū)109個工廠的調(diào)查摸底顯示：“共有職工163068人，其中居住在15華里以上或每天來回在2小時以上的路遠(yuǎn)職工100733人，占全部職工人數(shù)的61.7％”①上海市調(diào)整職工工作調(diào)換職工住房辦公室：《新工業(yè)區(qū)路遠(yuǎn)職工情況分析（草案）》（1960年5月25日），上海市檔案館藏，檔案號C1-2-3414。。由于路遠(yuǎn)，這些職工每日不得不在單位與住處間疲于奔命?！八麄兠刻焯煳戳辆鸵鸫?，清早出門，深夜回家。特別是女工晚上還要照顧小孩，每天只能睡四五個小時。如國棉十六廠工人唐秀蘭，廠在滬西，家在浦東，往返需三四個小時，如碰上搭不到渡船，就要遲到。由于在路上占去很多時間，嚴(yán)重影響休息和睡眠，因此經(jīng)常完不成生產(chǎn)計劃，小組向她提意見時，就低頭哭泣……有的做夜班或三班制早班的工人，因上下班時無公共車輛，三輪車太貴，只好在半夜里步行。有的就在廠內(nèi)機器旁邊或裝貨的鐵桶、木箱上卷宿一夜。這種情形各廠都很普遍”②上海市工會聯(lián)合會：《關(guān)于上海職工居住交通方面的問題和改進意見（初稿）》（1956年5月21日），上海市檔案館藏，檔案號C1—2—1837。。

對此，《人民日報》認(rèn)為，“這種情況，對職工的生產(chǎn)、休息和業(yè)余學(xué)習(xí)，都是不利的……這就需要城市房產(chǎn)部門來組織房屋互換工作。各地可以因時因地制宜，適當(dāng)?shù)赜薪M織有計劃地來進行換屋的工作”③《按生產(chǎn)單位調(diào)整職工宿舍》，《人民日報》1960年3月3日。。1960年3月4日，上海市委會議決定，由市總工會主席鐘民親自掛帥，領(lǐng)導(dǎo)調(diào)整職工工作和調(diào)換職工住房工作，目的是通過調(diào)整職工的工作單位或調(diào)換職工的住房地點來解決職工的路遠(yuǎn)問題④上海市房地產(chǎn)管理局：《兩調(diào)工作試點情況》（1960年），上海市檔案館藏，檔案號B258-2-131。。這次會議要求：在1年內(nèi)通過各種途徑來解決上海市路遠(yuǎn)職工總數(shù)的90％，其中，通過調(diào)整職工工作解決11萬人左右，通過調(diào)換職工住房解決2萬人左右⑤上海市委勞動工資委員會、上海市委員會工業(yè)部、上海市房地局委員會：《關(guān)于調(diào)整本市職工居住與工作地點距離過遠(yuǎn)的意見》（1960年5月5日），上海市檔案館藏，檔案號B258-2-131。。隨后，各廠在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，以人事科、勞動工資科為基礎(chǔ)，由有關(guān)部門抽出一定力量組成了“兩調(diào)”工作小組，開始各項準(zhǔn)備工作。⑥上海市房地產(chǎn)管理局：《做好兩調(diào)工作的幾個環(huán)節(jié)》（1960年），上海市檔案館藏，檔案號B258-2-131。4月下旬起，全市“兩調(diào)”工作積極展開。

但是，由于單位本位主義思想的抵制與職工個人的思想顧慮，這項工作遇到了一定的阻礙。很多單位“強調(diào)兵對兵、將對將，爭多爭少”，生怕本單位吃虧，結(jié)果造成“調(diào)成機會很少”⑦上海市房地產(chǎn)管理局：《兩調(diào)工作試點情況》（1960年），上海市檔案館藏，檔案號B258-2-131。。工廠、企業(yè)中下層干部的“主要思想障礙是怕工種不同，難于對口，怕單調(diào)輸送、怕以好調(diào)差，怕群眾思想混亂，歸根到底是怕吃虧怕影響生產(chǎn)”⑧上海市房地產(chǎn)管理局：《兩調(diào)工作試點情況》（1960年），上海市檔案館藏，檔案號B258-2-131。。因此，在調(diào)換職工工作時，干部們提出了各種各樣的要求：“有的主張對口調(diào)，一調(diào)一，有的主張條件相等，‘門當(dāng)戶對’，調(diào)進一個高血壓，調(diào)出一個長病假等等想法，有的甚至留強去弱，留小去老，丟包袱等比較嚴(yán)重的本位主義思想”⑨上海市紡織工業(yè)局：《調(diào)整路遠(yuǎn)職工工作地點試點工作小結(jié)》（1960年4月），上海市檔案館藏，檔案號B134-6-436。。由于單位本位主義思想的干擾，“兩調(diào)”工作受到了一定程度的影響：“很多原來在調(diào)查摸底發(fā)動群眾等工作中表現(xiàn)很好的廠，可是接觸具體問題后顧慮多起來了，人數(shù)上有了收縮。同時發(fā)現(xiàn)個別廠把一些一般工種強調(diào)為關(guān)鍵工種，把某些已通過技術(shù)革命如自動落紗等原可安排調(diào)出的落紗工也強調(diào)困難不予調(diào)出等等”○10上海市紡織工業(yè)局：《調(diào)整路遠(yuǎn)職工工作地點試點工作小結(jié)》（1960年4月），上海市檔案館藏，檔案號B134-6-436。。

除單位本位主義思想的抵制外，職工個人的思想顧慮也很多：“路遠(yuǎn)職工中的思想狀況是十分復(fù)雜的……一部分路遠(yuǎn)職工，由于留戀歷史關(guān)系或是在老廠工作條件和人事關(guān)系較好的，因此不愿意調(diào)動，同時即使要求調(diào)的在思想上也存在著各式各樣顧慮，有的怕調(diào)動后（新環(huán)境）陌生不習(xí)慣，有的怕工資福利變動，有的怕困難補助金調(diào)動后被取消，體弱有暗疾的人怕他廠不了解，得不到照顧，甚至還顧慮到廠的大小、托兒所好壞，有無熟人同行等復(fù)雜的思想，也有少數(shù)帶有個人動機要求調(diào)整的，如在老廠人事關(guān)系不好，或有其他個人企圖，同時在調(diào)工作調(diào)房子的選擇上，我們發(fā)現(xiàn)房子條件較差的，大都不愿調(diào)工作，而要求調(diào)房子。有些職工起初報告登記，由于這些顧慮，又取消了登記?！雹偕虾Ｊ屑徔椆I(yè)局：《調(diào)整路遠(yuǎn)職工工作地點試點工作小結(jié)》（1960年4月），上海市檔案館藏，檔案號B134-6-436。

總之，“由于調(diào)換房屋涉及住房好壞、租金高低、子女上學(xué)、居住習(xí)慣和雙職工一近一遠(yuǎn)等，調(diào)換工作又涉及到工人的技術(shù)高低、年齡大小、男女性別、身體強弱和政治思想條件不同等復(fù)雜情況，加之某些單位領(lǐng)導(dǎo)對解決職工居住過遠(yuǎn)問題認(rèn)識不夠，在調(diào)整工作中存在著斤斤計較條件等本位主義傾向，因此效果不是很大”②上海市委勞動工資委員會、上海市委員會工業(yè)部、上海市房地局委員會：《關(guān)于調(diào)整本市職工居住與工作地點距離過遠(yuǎn)的意見》（1960年5月5日），上海市檔案館藏，檔案號B258-2-131。。

這樣，至1961年底，上海市調(diào)整職工工作調(diào)換職工住房辦公室對“兩調(diào)”工作的實際效果作了如下分析：“全市職工總?cè)藬?shù)1589060人，路遠(yuǎn)職工人數(shù)210363人，占總?cè)藬?shù)的13.24％。自1960年4月至1961年12月，共調(diào)整路遠(yuǎn)職工84985人，占路遠(yuǎn)職工的40.4％，其中調(diào)工作54620人，住房問題解決30365人，尚有路遠(yuǎn)職工125378人。職工中，市區(qū)職工總?cè)藬?shù)1352781人，路遠(yuǎn)職工人數(shù)137097人，占10.13％。自1960年4月至1961年12月，調(diào)整路遠(yuǎn)職工64573人，占47.1％，其中調(diào)工作48496人，住房問題解決16077人，尚有路遠(yuǎn)職工72524人。郊區(qū)職工總?cè)藬?shù)236279人，路遠(yuǎn)職工人數(shù)73266人，占31.01％，自1960年4月至1961年12月底已調(diào)整路遠(yuǎn)職工20412人，占27.86％，其中調(diào)工作6124人，住房問題解決14288人，尚有路遠(yuǎn)職工52854人”③上海市調(diào)整職工工作調(diào)換職工住房辦公室：《全市路遠(yuǎn)職工調(diào)整情況分析》（1961年），上海市檔案館藏，檔案號C1-2-3411。?？梢姡虾Ｊ械摹皟烧{(diào)”工作取得了很好的效果，但由于單位本位主義思想的抵制與職工個人的思想顧慮，這項工作并未達(dá)到原先預(yù)期的目標(biāo)。

五、挖掘房屋潛力

挖掘房屋潛力是指對原有房屋特別是使用不合理房屋進行緊縮、調(diào)整以騰出部分空房的做法。20世紀(jì)60年代初，在城市新建房屋數(shù)量極少的情況下，上海市房管局認(rèn)為：“大力挖掘房屋潛力，合理調(diào)整房屋使用，積極解決急需的用房問題，是迫切的，也是可能的”④上海市房地產(chǎn)管理局：《關(guān)于大力挖掘房屋潛力合理調(diào)整使用的報告》（1962年9月14日），上海市檔案館藏，檔案號B98-4-1525。。上海市委工業(yè)工作部提出：“各工廠企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)上必須采取積極態(tài)度，把本單位現(xiàn)有的空余房屋騰出來，并從最近暫時不使用的生產(chǎn)用屋、倉庫、不宜于作生產(chǎn)廠房的過小的房屋中充分挖掘潛力，幫助一些最困難的職工解決住房問題。先在工廠內(nèi)部解決，再在行業(yè)內(nèi)部調(diào)劑解決，只有這樣上下一致，大家都采取積極主動的態(tài)度，才能利用現(xiàn)在僅有的有限房屋，實事求是地幫助群眾解決迫切需要解決的問題”⑤中共上海市委工業(yè)工作部：《抓緊時機，幫助最最困難的職工解決住房問題，改善居住條件》（1961年6月12日），上海市檔案館藏，檔案號A36-2-488。。1961年7月，上海市房地產(chǎn)管理局委員會公布了《關(guān)于積極挖掘房屋潛力，解決當(dāng)前人民群眾居住困難的幾項暫行規(guī)定》，對房屋的緊縮標(biāo)準(zhǔn)、挖掘出來房屋的使用原則、挖掘房屋的范圍等問題作了要求。1962年1月，上海市房管局公布的《房屋管理工作條例（修正草案）》提出：“在目前房屋缺少、供需關(guān)系緊張的情況下，房屋管理工作尤應(yīng)切實貫徹黨的‘調(diào)整、鞏固、充實、提高’的方針，調(diào)動各方面的積極因素。首先是大力挖掘現(xiàn)有房屋的潛力，合理調(diào)整使用，解決人民居住和生產(chǎn)用房的迫切需要”⑥上海市房地產(chǎn)管理局：《上海市房屋管理工作條例（修正草案）》（1962年1月），上海市檔案館藏，檔案號B258-1-642。。

在執(zhí)行這一政策的過程中，上海市第二機床廠是這樣挖掘房屋潛力的。首先，調(diào)查摸底。一方面摸住房困難情況的底，通過調(diào)查，“發(fā)現(xiàn)屋小人多、住危險房屋、婚后仍住單身宿舍和居住過擠、過遠(yuǎn)確實十分困難的職工共有38人，占全廠職工總數(shù)的3.9％”；另一方面摸廠內(nèi)房屋潛力的底，“發(fā)現(xiàn)除原來已經(jīng)了解的三、四間空房外，還有一些房屋沒有充分利用，如有一間16平方米的集體宿舍僅住三個人，有二間倉庫只堆了一些零星雜物，長期沒有使用，另有7間區(qū)里分配的房屋，原準(zhǔn)備改建廠房的，因為基建項目下馬，沒有使用。這樣，全廠大約可以騰出200多平方米空房出來，一共湊成可供家屬宿舍用的住房23間”。其次，向群眾交底并組織群眾相互訪問。在交底時，向職工說明，“為了解決職工的住房困難，廠里挖掘出一些房屋潛力，但是，這次分配房屋不是普遍改善居住條件，不是為了讓大家調(diào)好房子，而是為了幫助最最困難的同志解決住房問題”。通過組織申請登記的工人相互訪問，使他們對住房困難戶的情況有了全面了解：“有些工人原來對領(lǐng)導(dǎo)上沒有解決他們的住房困難有意見，現(xiàn)在看到別的工人住房比自己更困難，而工廠房子又有限，就自動放棄申請”。這樣，有85人自動放棄了申請，只剩下最困難戶34人。最后，用23間房子解決了31戶職工的住房困難問題。其中，“有23戶居住面積過小的，分配給他們住面積稍大的房屋，而將他們原來居住面積較小的住房騰出來解決了8戶新結(jié)婚的或人口較少而沒有住房的職工。這樣，34戶困難戶中僅有3戶沒有解決”①中共上海市委工業(yè)工作部：《挖掘房屋潛力，組織互訪互評——第二機床廠幫助最最急需的工人解決住房困難》（1961年6月14日），上海市檔案館藏，檔案號A36-2-488。。

類似第二機床廠的做法，上海市1961年全年共解決了4.2萬戶職工的居住困難問題②上海市房地產(chǎn)管理局委員會：《關(guān)于當(dāng)前房屋調(diào)配工作若干問題和今后意見的報告》（1962年4月4日），上海市檔案館藏，檔案號B258-1-683。。其中，1961年6月，市工業(yè)系統(tǒng)所屬工廠在市委工業(yè)部和各區(qū)區(qū)委的領(lǐng)導(dǎo)下，用自行挖掘系統(tǒng)內(nèi)部房屋潛力、自行調(diào)劑的辦法，在3個月的時間內(nèi)，調(diào)整出14萬平方米使用面積的房屋，解決了本系統(tǒng)1.1萬多戶職工的居住困難問題③上海市房地產(chǎn)管理局委員會：《關(guān)于大力挖掘房屋潛力解決當(dāng)前職工居住困難的報告》（1961年12月16日），上海市檔案館藏，檔案號B258-1-615。。至1963年11月，全市共計挖掘出房屋潛力使用面積112萬平方米。從挖掘出的房屋中，調(diào)配出48萬平方米，解決了56200戶職工的居住擁擠問題④上海市房地產(chǎn)管理局委員會：《關(guān)于兩年來房屋調(diào)整工作情況的報告》（1963年12月14日），上海市檔案館藏，檔案號B258-1-796。。

但是，挖掘房屋潛力工作也遭到了單位本位主義思想的抵制：“第一，不少單位使用房屋空、寬，有潛力可挖，但不積極作合理的調(diào)整，甚至還借口機構(gòu)人員增加，業(yè)務(wù)范圍擴大，要房管部門增配房屋。第二，有些單位對房屋調(diào)整的工作，不但不積極支持，相反趁機要求調(diào)好調(diào)多，甚至百般刁難，給房屋調(diào)整工作帶來了不少困難。第三，有的單位不按市委規(guī)定的房屋統(tǒng)交統(tǒng)配原則辦事，私自安排因機構(gòu)遷并改合而空出的房屋，甚至強行占用。冶金工業(yè)局在市委關(guān)于房屋統(tǒng)交統(tǒng)配的規(guī)定下達(dá)以后，陸續(xù)裁并10余個工廠單位，空出房屋1.1萬平方米，都沒有上交。機電一局尤其是過去機械局時期，也有10余處廠房計25000平方米不肯上交，私自做了安排?！雹萆虾Ｊ蟹康禺a(chǎn)管理局委員會：《關(guān)于當(dāng)前房屋調(diào)配工作若干問題和今后意見的報告》（1962年4月4日），上海市檔案館藏，檔案號B258-1-683。因而，挖掘房屋潛力工作的實際效果也受到了限制。

綜上所述，在新中國成立后的30年內(nèi)，為解決好城市房荒問題，上海市組織實施了新建住房、“自建公助”、“兩調(diào)”、挖掘房屋潛力等積極應(yīng)對舉措，在一定程度上改善了職工的居住條件。但由于工業(yè)化戰(zhàn)略下積累與消費比例的失調(diào)，以及計劃經(jīng)濟體制下物質(zhì)條件的短缺、單位本位主義思想的抵制、職工個人的思想顧慮等因素的制約，房荒的應(yīng)對舉措遇到了諸多困境，因而無法在根本上解決好城市職工的住房困難問題。而這一問題的真正解決，還得等到改革開放以后才會有條件和可能。