論國際法運行中的“趨政治化”——對“科索沃獨立咨詢意見”的反思

趙正樂

(鄭州大學法學院，河南鄭州450001)

法與政治的關系，不能完全割裂開。一方面，法律的一些基本原則、重要思想最初來源于政治活動，法律體系的創(chuàng)制與構架，以及法的制定、實施、修改等環(huán)節(jié)，都處于政治運行的框架之內;另一方面，在現(xiàn)代社會，政治本身的良好運轉也離不開健全的法律，更離不開法的有效實施與執(zhí)行。因此，政治不僅不能對法律過多干預，還應致力于營造一種司法獨立的社會氛圍。在國際社會，更應如此。然而，2011年國際法院的一項咨詢意見打破了這種應然性，引人深思。

2008年2月17日，科索沃單方面宣布脫離塞爾維亞而獨立。同年10月8日，聯(lián)合國大會應塞爾維亞的請求，投票通過了第63/3號決議，要求國際法院對“科索沃臨時自治機構單方面宣布獨立是否符合國際法”的問題發(fā)表咨詢意見。［1］經過征求有關成員國的書面評論、聽證、口訴等程序，2010年7月22日，國際法院就該問題以10票贊成、4票反對通過了“科索沃宣布獨立，不違反任何可適用的國際法規(guī)則”的咨詢意見(以下簡稱“咨詢意見”)。［2］經仔細推敲，不難發(fā)現(xiàn):該咨詢意見反映了當前國際法運行中的“趨政治化”問題，即強權政治對國際法的過度干預和滲透。本文擬通過對科索沃單方面宣布獨立行為的討論，反思國際法院的咨詢意見，進而提出構建國際法制應秉持的理念。

一、科索沃單方面宣布獨立違反了現(xiàn)行的國際法

科索沃單方面宣布獨立的行為的非法性，主要在于它違反了聯(lián)合國安理會通過的《第1244(1999)號決議》(以下簡稱《第1244號決議》)等國際法規(guī)則，以及國家主權和領土完整原則。

1.科索沃單方面宣布獨立的行為違背了《第1244號決議》等國際法規(guī)則

《第1244號決議》是聯(lián)合國安理會為了結束科索沃戰(zhàn)爭，于1999年通過的一個利用政治途徑解決科索沃問題的國際法文件。在此基礎上，建立了一個過渡性質的行政機構——聯(lián)合國駐科索沃臨時行政當局特派團(以下簡稱“特派團”)，由其代管科索沃地區(qū)的行政事務。特派團應使科索沃人民在南聯(lián)盟主權范圍內享有高度自治權，并且在科索沃問題最終解決之前，促進建立科索沃的高度自治和自我管理，但不得實施利于科索沃地區(qū)獨立的行為，還應積極推進旨在決定科索沃未來地位的政治進程。決議最后提到，安理會“決定繼續(xù)積極處理此案”。［3］然而，關于誰對科索沃的最終地位有決定權等問題，決議中并未明確。盡管如此，重申所有國家尊重南聯(lián)盟主權和領土完整的承諾仍是該決議的大前提。

基于《第1244號決議》，特派團頒布了具有國際法性質的《科索沃臨時自治政府憲政框架》(以下簡稱《憲政框架》)，這也構成了解決科索沃問題的國際法依據(jù)。2008年2月17日，科索沃單方面宣布獨立時，《第1244號決議》和《憲政框架》都沒有被廢止，聯(lián)合國依據(jù)這兩個文件派駐的官員仍在科索沃履行職責。［4］由于《憲政框架》優(yōu)先考慮保護科索沃地區(qū)的權利和利益以及南聯(lián)盟的主權和領土完整，因此特派團在過渡期間采取先標準后地位政策，即在決定最終地位之前，科索沃必須滿足涉及人權保護及逃離的塞爾維亞族人返回等八個方面的標準。安理會代表團在干預工作中，也支持先定標準后定地位的方法以及將法制、經濟發(fā)展和國內流離失所者及難民返回家園定為優(yōu)先事項。［5］事實上，由于科索沃臨時自治機構中的一些阿爾巴尼亞族人的阻撓，結果導致八項標準均未完全得到實現(xiàn)，而且在主要優(yōu)先領域存在缺陷。［6］在這種情況下，科索沃單方面宣布獨立不僅違背了先標準后地位的政策，并且與《第1244號決議》以及《憲政框架》中“尊重南聯(lián)盟主權和領土完整”的宗旨背道而馳。

2.科索沃單方面宣布獨立的行為違反了國際法上的國家主權和領土完整原則

科索沃違反《第1244號決議》單方面宣布獨立，其主要的依據(jù)是人民自決權。作為當代國際法的一項重要原則，人民自決權是集體人權(屬于第三代人權)的一種，得到國際社會的普遍認可?！堵?lián)合國憲章》是第一個確認人民自決為普遍性國際法原則的國際法文件，其中第1條第2款規(guī)定，聯(lián)合國的宗旨之一是“發(fā)展國際間以尊重人民平等權利及自決原則為根據(jù)之友好關系”。其后，在《公民及政治權利國際公約》和《經濟、社會、文化權利國際公約》的第1條中，都規(guī)定“所有人民都有自決權。他們憑這種權利自由決定他們的政治地位，并自由謀求他們的經濟、社會和文化的發(fā)展”。此外，在1975年的《赫爾辛基最后議定書》等文件中也有關于人民自決權的規(guī)定。

然而，人民自決權并非沒有限制。人民自決權的行使要以尊重國家的領土完整為前提。1970年的《國際法原則宣言》強調:“本宣言的任何內容，不得被解釋為授權或鼓勵實施任何行為，以全部或部分地解散或侵犯一個主權獨立國家的領土完整或政治統(tǒng)一。”其中的“任何行為”當然包括行使人民自決權。另外，1960年聯(lián)合國大會第1514號決議(即《給予殖民地國家和人民獨立宣言》)也指出:“任何旨在部分地或全面地分裂一個國家的團結和破壞其領土完整的企圖，都是與《聯(lián)合國憲章》的宗旨和原則相違背的?！保?］這些規(guī)定是出于維護國際和平與發(fā)展的考慮，因為主權國家的領土完整，關系到整個國際社會秩序的相對穩(wěn)定。

1996年消除種族歧視委員會的報告認為:人民自決權可分為外部自決和內部自決兩方面，后者指“公民以任何方式參與公共事務，尋求其政治、經濟、社會和文化發(fā)展的權利”。［8］意大利佛羅倫薩大學國際法教授安東尼奧·卡塞斯［9］認為，在國際法中能行使外部自決的只有三種情況，即非殖民地化、禁止外國軍事占領和所有種族團體享有參政權。而科索沃不屬于這三種情況。截至2011年2月盡管已有75個聯(lián)合國會員國承認科索沃的國家地位，但國際社會基本上仍然認為科索沃是塞爾維亞的一部分。另外，科索沃地區(qū)的阿爾巴尼亞族人并未受到塞爾維亞國內嚴重的民族歧視等不堪忍受的對待。還有，科索沃地區(qū)對塞爾維亞的經濟、文化等的依存度很高。所以，科索沃不具備行使外部自決的條件。

從本質上講，科索沃的行為是分離，而不是獨立。分離不同于獨立，它是指屬于一個主權國家一部分的人民從該國脫離出去，與國家主權和領土完整原則根本沖突，它不為國際法所承認。民族自決權不包括分離權，因為殖民地或其他附屬領土行使自決權而獨立是恢復自己的原貌，與一國部分領土的分離存在本質上的區(qū)別。［10］正如有學者所言:“人民自決權不具有改變現(xiàn)有國家邊界的效力，國際法不承認一國的少數(shù)人民通過自決實行單方面分離的一般權利，國際法尚未肯定也未否定‘救濟性分離權’?！保?1］科索沃行使“人民自決權”單方面宣告獨立，破壞了塞爾維亞的主權和領土完整，違反了國際法上的國家主權和領土完整原則。

二、科索沃宣布獨立后各方的態(tài)度

科索沃宣布獨立，這在一定程度上反映了新形勢下美國、俄羅斯等大國之間的博弈結果。暫且不問宣布獨立前的醞釀階段各方是否參與其中，單從科索沃宣布獨立的次日美國即予以承認、俄羅斯則自始至終毅然決然地持反對態(tài)度中可以看出，美、俄兩國在該問題上的態(tài)度可謂針鋒相對。截至2011年2月，已有包括美國、英國、法國、日本等在內的75個聯(lián)合國成員國承認科索沃的國家地位。這些國家在國際社會上不占多數(shù)，但有著重要的影響。目前，反對其獨立的有塞爾維亞、俄羅斯等36個國家，中國等12國對科索沃的獨立沒有明確表態(tài)，不支持也不反對。既然依照國際法理論，科索沃單方面宣布獨立違反國際法，那么上述75國為何承認科索沃的國家地位?恐怕他們考慮更多的不是國際法，而是政治、外交等因素吧。這些國家的行為，在侵犯了塞爾維亞的主權和領土完整的同時，是不是也構成了對國際法根本原則的踐踏與褻瀆?答案是肯定的。

我國參與了該咨詢意見案的咨詢程序，提交了書面意見并參加了口訴程序。我國駐荷蘭特命全權大使張軍在提交的書面意見中，闡明了三點:(1)安理會《1244號決議》是國際社會公認的處理科索沃問題的權威性文件，各方都應當遵守;(2)尊重國家主權和領土完整是一項國際法基本原則;(3)人民的自決原則有特定的內容和適用范圍。［12］然而，基于某些政治因素考量，我國對科索沃宣布獨立沒有明確表態(tài)。

對于國際法院而言，雖然只是出具咨詢意見，無強制力，但該案是第一個涉及一主權國家內部的部分領土分離建國的案件，聯(lián)合國大會要求國際法院對“科索沃臨時自治機構單方面宣布獨立是否符合國際法”發(fā)表咨詢意見，實際上給國際法院出了一道難題。國際法院被迫卷入了這樣一個敏感又復雜的問題，想要全身而退，只能在政治與法律的夾縫中找出路:既要化解大國的政治壓力確保不犯“方向性錯誤”，又要經受國際社會輿論的點評，同時還要設法自圓其說，維護其公平中立的形象。如果純粹依據(jù)國際法理論來評判此案的話，是不可能達到上述效果的。因此，該咨詢意見體現(xiàn)了大國政治與國際法的斗爭與妥協(xié)，但是后者在其中做出的讓步過大，已經妨礙了國際法的健康發(fā)展，有違國際社會對良法善治的美好追求?？梢钥闯觯瑖H法在運行中的“趨政治化”問題確實存在，并且國際法院面對此問題時也顯得無奈、糾結。

三、對國際法院咨詢意見的反思

科索沃單方面宣布獨立的行為實際上已經違反了國際法規(guī)則和原則。而國際法院“不違反一般國際法”的咨詢意見確實令人費解。在咨詢意見中，國際法院做出結論的理由主要有:(1)依國家實踐，并沒有禁止宣布獨立的先例。從安理會的實踐中，也不能推斷出國際社會對于宣布獨立行為的一般性禁止。(2)強調“國家主權和領土完整原則僅適用于國家之間的關系，而不適用于國家內部”。(3)關于人民自決權的范圍以及是否存在救濟性分離權的問題，超過了聯(lián)大所提出的問題范圍。(4)“一般國際法對于單方面宣布獨立的行為并無可適用之禁止規(guī)范”。［11］該咨詢意見的分析與推理看似比較連貫、嚴謹，理由論證似乎也較為充分，實際上卻有一些值得商榷的地方。在受理“科索沃臨時自治機構單方面宣布獨立是否符合國際法”的咨詢案時，國際法院有意無意地轉換命題，避重就輕，最終得出一個問題叢生的咨詢意見。

首先，聯(lián)合國大會請求咨詢的問題中的“是否符合”，被咨詢意見中的“不違反”所回答。表面看來，“符合”與“不違反”這兩個詞意思差不多，但從法律意義上來講，二者相去甚遠。如果講“符合”，就說明有切實的國際法依據(jù)，具有正面性質，是國際法明確允許甚至鼓勵或授權的;至于“不違反”，充其量只能說國際法中沒有明確的禁止性規(guī)范，即在國際法上不存在對某種行為的明文禁止性規(guī)則，國際法對該行為的合法性持中立態(tài)度。［13］從一般的法理原則看，法律不禁止的即是人民的權利。但就科索沃的這一行為來說，有兩項權利是相互對立的:人民自決權與國家主權和領土完整。即使國際法不禁止單方面宣布獨立的行為，但也未允許通過此種方式破壞國家主權和領土完整。因此，在這種權利沖突的語境下，“法無禁止即權利”的推論并不成立。［4］其實，如果要深究起來，“沒有禁止性規(guī)范”與“不違反”也不能等同，因為除了強制性規(guī)范外，國際法的淵源還包括國際習慣法、國際慣例、一般國際法原則等。若對這些淵源進行考量、分析，就難以回避“人民自決”或“救濟性分離權”等敏感問題。國際法院為避免卷入此類問題引起的困境，躲避可能產生的來自歐美大國的壓力，只得將咨詢意見停留在淺表性的表述上，這不符合其捍衛(wèi)國際社會公平正義的身份。

其次，提請咨詢的問題中有宣告獨立的主體——“科索沃臨時自治機構”，在咨詢意見中直接被簡化成了“科索沃”。在聯(lián)合國安理會《第1244號決議》以及在此基礎上制定的《憲政框架》中，賦予“科索沃臨時自治機構”的權限只是負責科索沃內部日常事務的管理，而宣布科索沃獨立則明顯超越其權限。咨詢意見經過一番牽強的推論后認為，科索沃獨立宣言的作者是科索沃人民的代表。這一處理方式也是另有用心的——把宣布獨立的主體由“科索沃臨時自治機構”轉換為科索沃人民的代表，顯然是為了確立獨立宣言主體的合法性，為得出最終結論做鋪墊。

再次，在該咨詢意見中，國際法院過于狹窄地解釋了國家主權和領土完整原則，指出“國家主權和領土完整原則僅適用于國家之間的關系，而不適用于國家內部”，這種說法顯然是欠妥的。在當前，國家主權和領土完整原則仍是國際關系和國際法的基石?！爸鳈嘣瓌t是國際法的古老原則之一，但是，這項原則不僅沒有被削弱，而且在現(xiàn)代條件下被強調了……甚至一些西方國際法學者也不能不承認，在可預見的將來，主權原則是國際法的一項有效的、最為根本的原則?！保?4］因此，主權國家內部的個人或組織也應該遵守國家主權和領土完整原則。

最后，該咨詢意見充其量也只是說科索沃宣布獨立的行為不違反國際法。而宣布獨立的行為被國際法院“間接肯定”之后，國際社會是否予以承認，它是否會成為一個獨立國家等一系列問題，將會接踵而至。盡管美國等強調該咨詢意見僅針對科索沃獨立問題，而不具有先例性，但它確實對以后的國際法實踐有著潛在的誤導性和危險性。針對科索沃這樣一種令人疑惑的“獨立”，國際法院試圖通過表面的文字解釋來形成各方都能接受的判斷結論，很難說實現(xiàn)了公平和正義。［4］

四、結語

既然“趨政治化”問題已經妨礙到國際法的健康發(fā)展，有違國際社會對民主、公正的期待，那么竭力遏制該趨向，完全將國際政治與國際法剝離開，是否就能解決問題?很顯然，這走到了另一個極端，也是不可取的。英國國際法學家馬爾科姆·N·肖在其著作《國際法》中指出:“在國際事務中，政治和法律的相互作用，較在國內環(huán)境中的更為復雜、更難闡明。其先天存在的、固有的弱點，使得國際法不能及時有效地解決沖突與對抗。但是，悲觀地認為‘國際法受強權政治的困擾而無能為力’的觀點也是不正確的。”［15］國內學者對國際法的發(fā)展困境有著經典的描述:“人們對國際法抱著良法善治的理想，但現(xiàn)實的國際法卻在很多時候是強權政治的體現(xiàn)。如果一味地迎合現(xiàn)實，那么就可能導致國際法體系不能進步;如果一味地追求理想，那么理想就可能由于在現(xiàn)實中無法適應而最終變成空想?！保?］因此，國際社會各參與方應正確認識國際政治與國際法之間的辯證關系，試著尋求二者之間的動態(tài)平衡、互利發(fā)展的臨界點，并在此基礎上通過共同協(xié)作以建立國際政治經濟新秩序。2005年9月，胡錦濤主席在聯(lián)合國總部發(fā)表演講，對“和諧世界”的內涵進行了全面、深刻的闡述。［16］這為國際法的“趨政治化”問題的解決提供了寶貴的借鑒——秉持“和諧世界”的理念，通過完善當代國際法體系、加強全球治理、積極推進聯(lián)合國改革等方面的努力，構筑國際法制的理論和現(xiàn)實基礎，以實現(xiàn)國際社會良法善治的愿景。

［1］ United Nations.Request for an advisory opinion of the international court of justice on whether the unilateral declaration of independence of Kosovo is in accordance with in-ternational law［EB/OL］.(2008－10－08)［2011－04－09］.http://daccess-ods.un.org/TMP/7142697.57270813.html.

［2］ International Court of Justice.Accordance with international law of the unilateral declaration of independence in respect of Kosovo(request for advisory opinion)［EB/OL］.(2010－07－22)［2011－04－10］.http://www.icj-cij.org/docket/index.php?p1=3＆p2=2＆case=141＆code=kos＆p3=4.

［3］ United Nations.RESOLUTION 1244(1999)［EB/OL］.(1999－06－10)［2011－04－09］.http://daccessods.un.org/TMP/169043.9.html.

［4］ 何志鵬.大國政治中的司法困境——國際法院“科索沃獨立咨詢意見”的思考與啟示［J］.法商研究，2010(6):56.

［5］ United Nations.Report of the security council mission to Kosovo and Belgrade，F(xiàn)ederal Republic of Yugoslavia［EB/OL］.(2002－12－19)［2011－04－09］.http://daccess－ods.un.org/TMP/4146503.8061142.html.

［6］ United Nations.Report of the Secretary-General on the United Nations interim administration mission in Kosovo［EB/OL］.(2005－05－23)［2011－04－09］.http://daccess-ods.un.org/TMP/3575551.8078804.html.

［7］ United Nations.A/RES/1514(XV)［EB/OL］.(1960－12－14)［2011－04－09］.http://daccess-ods.un.org/TMP/9071456.7899704.html.

［8］ Committee on the elimination of racial discrimination.Report of the committee on the elimination of racial discrimination［EB/OL］.(1997－2－25)［2011－04－09］.http://daccess-ods.un.org/TMP/5580490.23151398.html.

［9］ Antonio Cassese.International Law［M］.2nd ed.London:Oxford University Press，2005.

［10］ 余民才.科索沃“獨立”的國際法透視［J］.現(xiàn)代國際關系，2008(5):30.

［11］ 趙建文.人民自決權與國家領土完整的關系［J］.法學研究，2009(6):176.

［12］ International Court of Justice.Accordance with international law of the unilateral declaration of independence in respect of Kosovo(request for advisory opinion):written statement of China［EB/OL］.(2009－04－17)［2011－04－09］.http://www.icj-cij.org/docket/index.php?p1=3＆p2=4＆k=21＆PHPSESSID=4afc1a583e3951b5ae9d60bce09b31b5＆case=141＆code=kos＆p3=1.

［13］ 余民才.“科索沃獨立咨詢意見案”評析［J］.法商研究，2010(6):49.

［14］ 鄧正來.王鐵崖文選［C］.北京:中國政法大學出版社，1993.

［15］ Malcolm N Shaw.International Law［M］.6th ed.London:Cambridge University Press，2008.

［16］ 胡錦濤.和諧世界［EB/OL］.(2005－09－16)［2011－05－02］.http://news.xinhuanet.com/world/2005－09/16/content-3496858.htm.