加強(qiáng)農(nóng)村社會保障制度建設(shè)扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)收入分配差距

劉雪桃，徐婧

(1.西北師范大學(xué)政法學(xué)院，甘肅蘭州730070;2.中共甘肅省委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部，甘肅蘭州730070)

改革開放以來，我國的國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)以年均高于9%的增長率創(chuàng)造了世界經(jīng)濟(jì)奇跡。2010年我國GDP為397 983億元，年增長10.3%，增速比2009年快1.1個(gè)百分點(diǎn)。在我國經(jīng)濟(jì)高速增長的過程中，人民的生活水平普遍提高，但收入差距呈現(xiàn)出不斷擴(kuò)大的趨勢，這種差距主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民收入差距、地區(qū)間收入差距、行業(yè)間收入差距等方面。其中最引人關(guān)注的是城鄉(xiāng)居民收入差距的不斷擴(kuò)大。改革開放30多年來，我國城鄉(xiāng)收入差距經(jīng)歷了一個(gè)復(fù)雜的變動過程，這一變動大體符合庫茲涅茨假說所描述的倒U曲線。1978—1984年，我國城鄉(xiāng)收入分配差距逐漸縮小，城鎮(zhèn)人均收入與農(nóng)村人均收入比由1978年的2.75∶1降到1984年的1.54∶1;1984年末，隨著城市經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，城鄉(xiāng)居民人均收入差距明顯拉大，從1985年的1.86∶1快速增至1994年的2.86∶1;1992—1997年，城鄉(xiāng)人均收入差距經(jīng)歷了一個(gè)倒U型的變化過程，城鄉(xiāng)人均收入差距從1992年的2.58∶1上升為1994年的2.86∶1，到1997年降為2.47∶1;1998年以來，城鄉(xiāng)居民收入差距逐年擴(kuò)大，1998年為2.50∶1，2003年為3.23∶1，2010年又?jǐn)U大至3.32∶1。［1］城鄉(xiāng)收入差距的逐年拉大不僅影響我國經(jīng)濟(jì)的健康、可持續(xù)發(fā)展，而且會危及社會的穩(wěn)定，影響我國社會主義和諧社會的構(gòu)建。如何扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)收入差距已成為一個(gè)迫在眉睫的問題。

農(nóng)村社會保障制度作為我國社會保障體系的重要組成部分，對調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)居民收入再分配有著重要的作用。但我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的存在嚴(yán)重影響農(nóng)村社會保障對城鄉(xiāng)收入分配的調(diào)節(jié)。李智［2］通過對社會保障與城鄉(xiāng)收入差距的長期均衡和短期波動方程的分析，得出社會保障支出的增加擴(kuò)大了城鄉(xiāng)之間居民收入差距的結(jié)論;何立新等［3］通過調(diào)查城鎮(zhèn)居民住戶得出中國城鎮(zhèn)社會保障制度縮小了個(gè)人收入差距，但這種縮小作用較以前有所下降的結(jié)論;楊翠迎［4］認(rèn)為，中國的社會保障制度生成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，且與社會生產(chǎn)系統(tǒng)緊密結(jié)合，在社會保障模式、管理體制及保障水平等方面存在著巨大的城鄉(xiāng)差異，無法在城鄉(xiāng)之間發(fā)揮再分配的調(diào)節(jié)作用。學(xué)者們雖然認(rèn)為社會保障制度可以縮小城鄉(xiāng)收入分配差距，但未明確指出真正對城鄉(xiāng)收入分配起調(diào)節(jié)作用的是農(nóng)村社會保障制度。所以，本文從建立健全農(nóng)村社會保障制度出發(fā)，提出扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)收入分配差距的建議。

一、城鄉(xiāng)收入分配的調(diào)節(jié)器——農(nóng)村社會保障制度

“分配是民生之源，保障是民生之安”，社會保障制度是國家收入分配的調(diào)節(jié)器，建立健全社會保障制度是為了調(diào)節(jié)收入分配差距，保護(hù)社會成員的基本生存權(quán)，實(shí)現(xiàn)社會意義上的收入分配公平，使社會關(guān)系處于穩(wěn)定和諧的狀態(tài)。馬克思在闡述社會總產(chǎn)品分配理論時(shí)提出，社會保障基金是通過國民收入的分配與再分配建立的。他在《哥達(dá)綱領(lǐng)批判》一書中指出，為了發(fā)展社會生產(chǎn)，社會總產(chǎn)品在分配給社會成員之前必須進(jìn)行三項(xiàng)扣除:“第一，用來補(bǔ)償消費(fèi)掉的生產(chǎn)資料部分;第二，用來擴(kuò)大生產(chǎn)的追加部分;第三，用來應(yīng)付不幸事故，自然災(zāi)害等后備基金或保險(xiǎn)基金?！保?］扣除之后的剩余可用作消費(fèi)，但在將其分配給個(gè)人之前還必須從中扣除:“第一，和生產(chǎn)沒有關(guān)系的一般管理費(fèi)用;第二，用來滿足社會共同需要的部分，如學(xué)校、保健設(shè)施等;第三，為喪失勞動能力的人等等設(shè)立的基金，總之，就是現(xiàn)在屬于所謂官辦濟(jì)貧事業(yè)的部分?！保?］同時(shí)馬克思認(rèn)為，社會總產(chǎn)品經(jīng)過分配和再分配，最終形成補(bǔ)償基金、消費(fèi)基金和積累基金，是社會發(fā)展的必要條件。馬克思主義分配理論從產(chǎn)品分配的扣除出發(fā)，將產(chǎn)品分配進(jìn)行兩次扣除，分別滿足生產(chǎn)正常進(jìn)行的需要和社會穩(wěn)定的需要。從馬克思關(guān)于社會產(chǎn)品分配的基本原理可以看出，社會保障基金是社會總產(chǎn)品的一種扣除，需要通過國民收入的分配和再分配來建立;社會主義社會必須建立社會保障制度。這一思想是社會主義國家社會保障制度建立的理論基礎(chǔ)。

為實(shí)現(xiàn)國民收入的合理分配，國家通過社會保障制度，為一部分特殊的社會成員提供基本物質(zhì)生活需要，以實(shí)現(xiàn)社會意義上的國民收入分配的公平性，發(fā)揮其在積累、消費(fèi)和社會再生產(chǎn)過程中的調(diào)節(jié)器作用。作為我國社會保障體系的重要組成部分，農(nóng)村社會保障制度對我國城鄉(xiāng)收入分配起著重要的調(diào)節(jié)作用，是縮小城鄉(xiāng)收入分配差距的重要調(diào)節(jié)器。與農(nóng)村社會保障制度相比，我國城鎮(zhèn)社會保障制度建立較早也比較完善。醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、住房公積金、最低生活保障等措施為城鎮(zhèn)居民解決了后顧之憂，促進(jìn)了城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，增加了城鎮(zhèn)居民的收入。而我國農(nóng)村的社會保障事業(yè)起步晚且水平低，未能為農(nóng)村居民的發(fā)展提供必要的生活保障。農(nóng)村居民收入的大部分用于治療疾病、儲備養(yǎng)老和基本生活，用于消費(fèi)和社會再生產(chǎn)的較少，因而嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。有關(guān)資料顯示，2004年，我國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入是農(nóng)村居民人均純收入的3.21倍。如果再加上城鎮(zhèn)居民享受的公費(fèi)醫(yī)療、失業(yè)保險(xiǎn)及各種補(bǔ)貼和福利，城鄉(xiāng)居民實(shí)際收入之比則高達(dá)5∶1甚至6∶1。城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的失衡使得農(nóng)村居民生活水平低于城鎮(zhèn)居民，這不利于社會主義和諧社會建設(shè)。建立健全農(nóng)村社會保障制度，使農(nóng)村居民老有所依、病有錢治、最低生活有保障，農(nóng)村居民就會把收入用于社會再生產(chǎn)和消費(fèi)，這樣才能刺激農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使農(nóng)民增收，從而縮小城鄉(xiāng)居民的收入差距。

二、制約我國農(nóng)村社會保障制度發(fā)揮調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)收入分配作用的因素

我國雖然在完善社會保障方面做了大量工作，但農(nóng)村社會保障制度仍然不健全，致使社會保障系統(tǒng)未能有效地發(fā)揮作用。因此，應(yīng)分析我國在建立健全社會保障制度時(shí)出現(xiàn)的問題，查漏補(bǔ)缺，完善農(nóng)村社會保障制度，縮小城鄉(xiāng)收入差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)居民收入分配公平化。

1.農(nóng)村社會保障資金投入不足

我國社會保障資金的投入長期以來重城市輕農(nóng)村。國家財(cái)政對農(nóng)村基本社會保障投入少是造成農(nóng)村社會保障資金不足的主要原因。農(nóng)村社會保障資金的構(gòu)成通常是個(gè)人、集體、國家各投入一部分，其中國家的投入占最大的比例。但目前國家對農(nóng)村社會保障的財(cái)政投入沒有隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而增加，反而下降了。比如在醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)方面，國家財(cái)政投于農(nóng)村健康保障的補(bǔ)助費(fèi)從1979年1億元，下降為1992年的3 500萬元，農(nóng)民人均不足4分錢;城鎮(zhèn)和農(nóng)村人均衛(wèi)生費(fèi)用的絕對差距自1990年以來也不斷擴(kuò)大，由1990年的相差120元增加到2002年的相差664元，國家對農(nóng)村社會保障的投資僅為城市的1/30。

2.農(nóng)村社會保障水平低

我國的經(jīng)濟(jì)體制改革是梯次推進(jìn)的，改革的重點(diǎn)首先放在了城市，城市的發(fā)展速度很快，其養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、低保等社會保障制度趨于完善。而我國農(nóng)村社會保障體系建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于城市。1950年代我國就開始建立農(nóng)村合作醫(yī)療體制，但到1970年代末，由于農(nóng)村合作社體制逐步解體，村內(nèi)的公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)隨之瓦解。自此我國農(nóng)村的公共醫(yī)療機(jī)制基本上呈現(xiàn)真空狀態(tài)，直至2003年全國部分縣(市)開始試點(diǎn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，2010年實(shí)現(xiàn)基本全覆蓋。我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度始于1980年代，1992年在廣大農(nóng)村開始實(shí)施，1998年到達(dá)高峰期后養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)開始下降，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度陷入困境。為了促進(jìn)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)工作順利發(fā)展，2009年國家開展新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，預(yù)計(jì)到2020年基本實(shí)現(xiàn)對農(nóng)村適齡居民的全覆蓋。

從社會保障資金水平來看，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)金以個(gè)人繳納為主、集體補(bǔ)助為輔，國家給予一定的扶持，但新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)投保大部分還是選擇了100元/年的最低檔次;我國農(nóng)村新型合作醫(yī)療中，大多采用的是人均負(fù)擔(dān)10元的繳費(fèi)制度，最低保障金主要來源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的支持。2001年，我國城市人均社會保障支出占人均GDP的比重為15%，已經(jīng)達(dá)到某些發(fā)達(dá)國家1970年代的社會保障水平，而農(nóng)村只有0.18%，城市人均享受的社會保障費(fèi)用支出是農(nóng)村的90倍之多。

3.農(nóng)村社會保障基金管理水平低

我國城市的社會保障基金是由中央政府通過人力資源和社會保障部統(tǒng)一管理的。農(nóng)村社會保障制度起步晚、發(fā)展緩慢，尚未建立起專業(yè)高效的管理機(jī)構(gòu)，社會保障基金則是城鄉(xiāng)分割、條塊分割、多頭管理:部分地區(qū)在國有企業(yè)工作的農(nóng)村職工的社會保障統(tǒng)一歸社保部門管理，醫(yī)療保障歸衛(wèi)生部門和勞動者所在的單位或鄉(xiāng)村集體共同管理，農(nóng)村養(yǎng)老和優(yōu)撫救濟(jì)歸民政部門管理。一些地方的鄉(xiāng)村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也制定了社會保障辦法和規(guī)定，但由于這些部門所處的地位和利益關(guān)系不同，在社會保障的管理和決策上經(jīng)常發(fā)生沖突，再加上缺乏有效監(jiān)督，使本來就不順的管理體制更加混亂。［6］

三、建立健全農(nóng)村社會保障制度，調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)收入分配差距

在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，我國實(shí)行按勞分配為主、多種分配方式并存的分配制度，允許生產(chǎn)要素按貢獻(xiàn)參與分配，某種程度上體現(xiàn)了分配過程和分配規(guī)則的公平，但不能充分保證分配起點(diǎn)和分配結(jié)果的公平。為了實(shí)現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)，政府在再分配時(shí)應(yīng)通過各種方式調(diào)節(jié)收入分配、縮小收入分配差距。筆者從建立健全農(nóng)村社會保障制度出發(fā)，提出幾點(diǎn)縮小城鄉(xiāng)收入差距的政策性建議。

1.確立農(nóng)村社會保障制度的法律地位

政府應(yīng)該制定各項(xiàng)法規(guī)和政策，對建立健全農(nóng)村社會保障制度加以規(guī)范和引導(dǎo)。我國農(nóng)村的各項(xiàng)基本保障制度雖然建立比較早，但一直存在法律地位缺失的問題，并且政策缺乏連貫性。如2009年以前，農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度依據(jù)1992年1月頒布的《縣級農(nóng)村社會基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》、1995年10月19日頒布實(shí)施的國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部的《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)工作意見的通知》和一些相關(guān)文件內(nèi)容;2009年開始實(shí)行新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)時(shí)，依據(jù)國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》。嚴(yán)格意義上來說，相關(guān)文件和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人講話對農(nóng)村養(yǎng)老工作都具有指導(dǎo)性和原則性，但不能作為制度依據(jù)，各地農(nóng)村社會保障在實(shí)踐中仍存在許多困惑。因此，應(yīng)盡早確立農(nóng)村社會保障制度的法律地位，以使各項(xiàng)農(nóng)村社會保障實(shí)踐有法可依。

2.完善農(nóng)村基本社會保障項(xiàng)目

(1)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生方面。應(yīng)加快推進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)村醫(yī)療救助制度建設(shè)，逐步提高農(nóng)村合作醫(yī)療籌資水平，加大農(nóng)村醫(yī)療救助力度。應(yīng)深化農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生體制改革，增加農(nóng)村衛(wèi)生投入，努力解決農(nóng)民“看病難、看病貴”的問題，提高農(nóng)民健康水平。應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化政府管理服務(wù)職能，逐步健全農(nóng)村公共衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生醫(yī)療設(shè)施建設(shè)，不斷提高農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)水平和突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急能力。

(2)農(nóng)村最低生活保障方面。應(yīng)以農(nóng)村低保制度為重點(diǎn)，建立健全農(nóng)村社會救助體系，并在全國范圍內(nèi)建立起規(guī)范的農(nóng)村最低生活保障制度，切實(shí)保障農(nóng)村困難居民的基本生活;中央財(cái)政應(yīng)對困難地區(qū)開展這項(xiàng)工作給予更多的支持。

(3)農(nóng)村社會養(yǎng)老保障方面。探索建立與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)、與其他保障措施相配套的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和社會性的農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)制，使得農(nóng)村居民老有所養(yǎng)、老有所依，為農(nóng)村居民解決后顧之憂。

(4)“五保戶”方面。結(jié)合農(nóng)村稅費(fèi)改革，建立穩(wěn)定的籌資機(jī)制，保障農(nóng)村“五保戶”的基本生活。

3.拓寬農(nóng)村社會保障籌資渠道

首先，應(yīng)加大國家財(cái)政對農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的投入。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府有責(zé)任為農(nóng)民提供各種公共產(chǎn)品，特別是在農(nóng)村醫(yī)療、養(yǎng)老、最低生活保障方面，國家應(yīng)加大財(cái)政投入力度，通過財(cái)政補(bǔ)貼發(fā)揮政府在資金籌集中的支持和引導(dǎo)作用;應(yīng)減免農(nóng)村社會保障管理費(fèi)用，改由政府財(cái)政負(fù)擔(dān);對農(nóng)村社會保障基金采取讓稅政策，建立風(fēng)險(xiǎn)基金。其次，拓寬農(nóng)民收入渠道，增加農(nóng)民收入。我國現(xiàn)行農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)制度和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，都是個(gè)人、集體和國家三方出資。只有增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)民的投保檔次，才能提高農(nóng)民受益時(shí)的保障水平。再次，提高農(nóng)民工在初次分配中的工資收入，推動農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)和大病保障機(jī)制，為農(nóng)民工提供必要的社會保障。［7］同時(shí)，還應(yīng)解決好在城鎮(zhèn)化過程中失地少地農(nóng)民的社會保障問題，積極引導(dǎo)失地少地農(nóng)民進(jìn)入其他產(chǎn)業(yè)，增加自身收入。最后，應(yīng)推進(jìn)社會福利事業(yè)發(fā)展，促使慈善機(jī)構(gòu)等社會組織在農(nóng)村社會保障籌資中發(fā)揮更大的作用。此外，政府應(yīng)通過稅收優(yōu)惠等措施促進(jìn)集體、村(居)民自治組織、社會團(tuán)體、個(gè)人和外資以多種形式捐助或興辦新的農(nóng)村社會福利事業(yè)。

4.建立健全農(nóng)村社會保障管理體系

當(dāng)前，農(nóng)村社會保障制度安排尚不成熟，相關(guān)的行政管理體制建設(shè)和公共服務(wù)必然存在滯后問題。鑒于此，需要建立一個(gè)事權(quán)劃分清晰、責(zé)任明確規(guī)范的農(nóng)村社會保障管理體系，明確政府和市場各自在農(nóng)村社會保障方面的責(zé)任，政府切實(shí)按照“低水平、廣覆蓋”的原則，為農(nóng)村社會成員提供基本生活、基本醫(yī)療和基本養(yǎng)老保障;同時(shí)，充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，通過農(nóng)村社會保障基金投資實(shí)現(xiàn)較高水平的保障。應(yīng)明確劃分政府各部門之間在社會保障領(lǐng)域的財(cái)權(quán)事權(quán)，充分發(fā)揮各級政府特別是地方政府在促進(jìn)社會保障事業(yè)發(fā)展中的作用。各部門在農(nóng)村社會保障事務(wù)中權(quán)責(zé)分明，不僅能有效地保障農(nóng)村居民的基本生活，同時(shí)更有助于調(diào)節(jié)不斷擴(kuò)大的城鄉(xiāng)收入分配差距。

［1］ 收入分配研究課題組.我國收入分配差距的趨勢和對策分析［J］.上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2003(1):36.

［2］ 李智.社會保障支出對城鄉(xiāng)居民收入差距的影響［J］.當(dāng)代經(jīng)濟(jì)，2011(10):37.

［3］ 何立新，佐藤宏.不同視角下的中國城鎮(zhèn)社會保障制度與收入再分配——基于年度收入和終身收入的經(jīng)驗(yàn)分析［J］.世界經(jīng)濟(jì)文匯，2008(5):45.

［4］ 楊翠迎.中國社會保障制度的差異及統(tǒng)籌改革思路［J］.浙江大學(xué)學(xué)報(bào):人文社會科學(xué)版，2004(3):12.

［5］ 馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯選集(第3卷)［C］.北京:人民出版社，1972:9.

［6］ 蘇興仁，王明中，況梅.對完善我國社會保障制度的思考［J］.商業(yè)現(xiàn)代化，2006(24):347.

［7］ 楊強(qiáng).中國個(gè)人收入的公平分配［M］.北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2007:344－355.