檢務(wù)公開的理論思考與實(shí)踐探索

文◎李 建*

檢務(wù)公開的理論思考與實(shí)踐探索

文◎李 建*

*四川省成都市人民檢察院檢察長［610000］

一、問題的提出

當(dāng)代中國正處于偉大變革復(fù)興之中，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)得以初步確立，社會(huì)主義民主政治正在不斷推進(jìn)。由于市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，社會(huì)對(duì)法治的依賴空前提高，法律尤其是程序價(jià)值日益受到重視。人們開始充分重視個(gè)體權(quán)利的保護(hù)，檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案活動(dòng)越來越多地進(jìn)入公共視線，社會(huì)公眾對(duì)檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案活動(dòng)也有了新的要求和新的期待，不僅要求檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案結(jié)果公正，還期待執(zhí)法辦案過程公開透明；不僅要求對(duì)檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案活動(dòng)有知情權(quán)，還期待對(duì)檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案活動(dòng)有參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。這些新要求、新期待指向檢察機(jī)關(guān)，凸顯在執(zhí)法辦案過程中就是要尊重和保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，表現(xiàn)在對(duì)民意的充分尊重就是要全面維護(hù)社會(huì)公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)，由此，這必然需要檢察機(jī)關(guān)在執(zhí)法辦案過程中更加客觀規(guī)范、公正、文明，更加透明和更加開放。因此，如何進(jìn)一步推進(jìn)檢務(wù)公開，建立更加合理、及時(shí)、透明、有效、科學(xué)的檢務(wù)公開制度，就成為擺在我們面前的現(xiàn)實(shí)課題。

二、檢務(wù)公開的內(nèi)容及制度缺陷

1998年10月，高檢院出臺(tái)了《關(guān)于在全國檢察機(jī)關(guān)實(shí)行“檢務(wù)公開”的決定（十條）》（高檢發(fā)［1998］29號(hào)），1999年1月，高檢院頒布了《關(guān)于“檢務(wù)公開”具體實(shí)施辦法》（高檢發(fā)研字［1999］1 號(hào)），2006 年 6 月高檢院再次下發(fā)了《<關(guān)于進(jìn)一步深化人民檢察院“檢務(wù)公開”的意見>的通知》（高檢發(fā)［2006］8 號(hào)），這三個(gè)規(guī)范性文件的出臺(tái)，為全國檢察機(jī)關(guān)進(jìn)一步推行檢務(wù)公開提供了依據(jù)。可以說，上述文件從多角度、全方位對(duì)檢務(wù)公開做出了較為系統(tǒng)的規(guī)定，為指導(dǎo)全國檢察機(jī)關(guān)在執(zhí)法辦案實(shí)踐中如何更好地實(shí)施檢務(wù)公開做出了指引性規(guī)定，在一定程度上體現(xiàn)了正當(dāng)法律程序?qū)z察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案的要求。然而，不可否認(rèn)的是在司法實(shí)踐中，檢務(wù)公開制度還存在著諸多缺陷和問題。一是“權(quán)力型”而非“權(quán)利型”的公開理念占據(jù)了主導(dǎo)地位。在此理念指導(dǎo)下，檢務(wù)公開更多被定位于檢察權(quán)的運(yùn)行方式，而不是當(dāng)事人和社會(huì)公眾權(quán)利話語的表達(dá)方式。在此理念指導(dǎo)下，檢務(wù)公開更多會(huì)呈現(xiàn)出自上而下的“管理”模式，而非展現(xiàn)出自下而上的“服務(wù)”姿態(tài)，進(jìn)而在很大程度上導(dǎo)致了公開程序的工具化和公開效果的形式化。二是公開形式大于內(nèi)容。目前很多檢察機(jī)關(guān)都在做電視宣傳或網(wǎng)絡(luò)直播，采取的宣介方式一般是圖文直播或視頻直播，感覺很熱鬧。然而仔細(xì)厘定，其形式意義遠(yuǎn)大于實(shí)質(zhì)內(nèi)容，其常態(tài)可歸結(jié)為：“公開尺度小，保密規(guī)范多；新案難案少，簡單案件多；常態(tài)公開少，例外公開多；后續(xù)報(bào)道少，一播了事多”等等。三是對(duì)現(xiàn)有規(guī)定執(zhí)行不到位。在檢務(wù)公開實(shí)踐當(dāng)中，如邀請(qǐng)人大代表及政協(xié)委員視察、聘任人民監(jiān)督員監(jiān)督案件、邀請(qǐng)群眾代表蒞臨視察等往往會(huì)出現(xiàn)走過場現(xiàn)象，對(duì)當(dāng)事人的訴訟權(quán)利交待不清、對(duì)當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求不予回應(yīng)的現(xiàn)象依舊存在。

三、檢務(wù)公開的內(nèi)涵及價(jià)值

檢務(wù)公開，是指在當(dāng)事人和其他訴訟參與人以及社會(huì)公眾知悉下，檢察機(jī)關(guān)以非秘密方式進(jìn)行執(zhí)法辦案活動(dòng)并向社會(huì)公眾公布相關(guān)檢察信息的舉措。包括實(shí)體與程序兩方面公開的檢務(wù)公開是現(xiàn)代法治理念以及現(xiàn)代法律文明發(fā)展的產(chǎn)物。檢務(wù)公開的基本法理在于檢察權(quán)是一種直接關(guān)涉社會(huì)正義和公民權(quán)益的公共權(quán)力，任何一種公權(quán)力都應(yīng)當(dāng)在陽光下運(yùn)行，正如英國著名法諺所言“正義不僅應(yīng)當(dāng)?shù)玫綄?shí)現(xiàn)，而且要以人們看得見的方式得到實(shí)現(xiàn)”。因此崇尚公正的檢察權(quán)更應(yīng)該接受和擁抱陽光，以公開促進(jìn)公正。

（一）以公開促公正，樹立檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案權(quán)威

執(zhí)法辦案公正是司法永恒的主題，是訴訟追求的根本目標(biāo)，它反映的是司法活動(dòng)固有的維護(hù)公平正義的價(jià)值準(zhǔn)則。［1］當(dāng)前，我國司法公正最大的障礙就是司法腐敗，要遏制腐敗，在檢察機(jī)關(guān)最基本且有效的辦法就是加強(qiáng)檢務(wù)公開建設(shè)，將檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案活動(dòng)置于社會(huì)公眾監(jiān)督之下?？梢哉f，檢務(wù)公開是遏制檢察機(jī)關(guān)及其工作人員腐敗最有效的防腐劑之一。檢務(wù)公開有助于查明案件事實(shí)，提出確實(shí)充分的證據(jù)，實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正。

（二）以公開促效率，節(jié)約檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案成本

檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案公正固然是檢察生命與精神之所在，但如果這種公正是沒有效率的，那么這種公正就肯定是一種打折扣的公正，不是人們追求的公正，遲來的正義亦非正義。因此，“在司法資源有限的世界中，效益是一個(gè)公認(rèn)的價(jià)值，表明一種行為比另一種行為更有效。”［2］在現(xiàn)代社會(huì)，執(zhí)法辦案效率高低已成為衡量一個(gè)國家法制現(xiàn)代化程度高低的重要標(biāo)準(zhǔn)之一，具有高效率的執(zhí)法辦案本身既能保證執(zhí)法辦案資源的投入與產(chǎn)出之間呈一種較好的比例，同時(shí)也能更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平與正義。

檢務(wù)公開至少可以從以下幾個(gè)方面增強(qiáng)執(zhí)法辦案效率。第一，檢務(wù)公開能充分保證當(dāng)事人的訴訟參與權(quán)，使整個(gè)訴訟活動(dòng)都能在社會(huì)公眾監(jiān)督之下進(jìn)行，這種陽光下的程序會(huì)增強(qiáng)案件當(dāng)事人對(duì)檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案結(jié)果的信任度，一定程度上會(huì)減少上訪、纏訪等問題的發(fā)生，能縮短訴訟時(shí)限；同時(shí)也有助于信服檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案結(jié)果，其結(jié)果是在一定程度上投入了少量檢察資源就能獲得較大的社會(huì)效益，能有效節(jié)省檢察資源，提高檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案效率。第二，檢務(wù)公開由于在社會(huì)公眾監(jiān)督下進(jìn)行，檢察人員不僅要有較業(yè)務(wù)素質(zhì)，而且要有很強(qiáng)的執(zhí)法辦案經(jīng)驗(yàn)和駕馭案件的能力，這就必然會(huì)促使高素質(zhì)的檢察人員精益求精，低能力的檢察人員要么努力進(jìn)取，要么退出檢察隊(duì)伍，在一定程度上會(huì)減少檢察資源的內(nèi)部消耗，檢察人員在單位時(shí)間內(nèi)的結(jié)案率也會(huì)增加。第三，執(zhí)法辦案活動(dòng)通過向案件當(dāng)事人和社會(huì)公開，能有效維護(hù)社會(huì)公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，不僅可以起到法制宣傳作用，而且還能預(yù)防矛盾糾紛的發(fā)生，必然會(huì)減少訴爭?？梢哉f，檢務(wù)公開在社會(huì)公眾身上取得了一種潛在的司法效益。

四、檢務(wù)公開在全國檢察機(jī)關(guān)的實(shí)踐探索

近年來，全國檢察機(jī)關(guān)堅(jiān)持全面落實(shí)檢務(wù)公開制度，不斷豐富公開內(nèi)容，健全公開機(jī)制，創(chuàng)新公開形式，拓寬公開渠道，將檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案過程徹底置于陽光之下，依法保障案件當(dāng)事人各項(xiàng)訴訟權(quán)利，切實(shí)滿足社會(huì)公眾對(duì)檢察工作的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，取得了良好的效果。

（一）完善民意溝通表達(dá)機(jī)制，暢通檢務(wù)公開渠道

檢務(wù)公開是民意溝通的必要前提，民意溝通是檢務(wù)公開深化的應(yīng)有之義。各級(jí)檢察機(jī)關(guān)在落實(shí)檢務(wù)公開工作中，把廣泛征求社會(huì)公眾對(duì)檢察機(jī)關(guān)各項(xiàng)工作的意見和建議、自覺接受監(jiān)督、拓寬吸納民意的渠道作為檢務(wù)公開的常態(tài)性工作抓牢抓實(shí)。一是設(shè)立檢察長信箱。將社會(huì)公眾的意見、建議向領(lǐng)導(dǎo)反應(yīng)，然后交由業(yè)務(wù)部門進(jìn)行整改，確保民意對(duì)檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案的有序介入和檢察機(jī)關(guān)對(duì)民意的理性采納。二是建立釋疑解惑制度。辦案檢察人員以最大限度贏得案件當(dāng)事人對(duì)執(zhí)法辦案結(jié)果的認(rèn)同為目標(biāo)，在依法對(duì)案件進(jìn)行辦理后，及時(shí)答復(fù)、解釋案件當(dāng)事人對(duì)證據(jù)認(rèn)定、事實(shí)認(rèn)定和適用法律所提出的疑問或質(zhì)疑，能有效減少涉檢信訪事件的發(fā)生。三是完善與人大代表、政協(xié)委員聯(lián)絡(luò)溝通機(jī)制。建立人大代表、政協(xié)委員聯(lián)絡(luò)機(jī)制，由專人負(fù)責(zé)與人大代表、政協(xié)委員的聯(lián)絡(luò)工作。組織人大代表、政協(xié)委員視察庭審、聽證、討論案件和走訪座談等活動(dòng)，有效提高了執(zhí)法辦案公正性和嚴(yán)肅性。四是邀請(qǐng)新聞媒體參觀報(bào)道。主動(dòng)邀請(qǐng)新聞媒體對(duì)案件辦理過程進(jìn)行跟蹤報(bào)道，要求檢察人員以積極、寬容的態(tài)度接受媒體監(jiān)督，正確處理好與新聞媒體關(guān)系，營造和諧司法環(huán)境。

（二）內(nèi)外兼修，拓展檢務(wù)公開的廣度與深度

創(chuàng)新檢務(wù)公開舉措，逐步實(shí)現(xiàn)檢務(wù)公開由選擇性、程序性公開向全方位、實(shí)質(zhì)性公開推進(jìn)，不斷拓展檢務(wù)公開的廣度與深度。1.立案公開方面。一些檢察機(jī)關(guān)設(shè)立了服務(wù)窗口，實(shí)行訴訟風(fēng)險(xiǎn)告知、案件信息查詢、訴訟疑問解答、引導(dǎo)當(dāng)事人合理選擇訴訟外糾紛解決方式、進(jìn)行信訪接待答復(fù)等。建立案件公開查詢系統(tǒng)，印制《訴訟案件指南》、《訴訟風(fēng)險(xiǎn)告知書》等便民材料及法律文書格式樣本為群眾服務(wù)。2.重要案件庭審公開方面。建立健全有序開放、有效管理的旁聽案件庭審和報(bào)道案件的規(guī)則，消除社會(huì)公眾及媒體知情監(jiān)督的障礙。3.聽證公開方面。對(duì)一些特殊案件程序之外的涉及案件當(dāng)事人或者案外人重大權(quán)益的案件均實(shí)行聽證，同時(shí)告知聽證事由、時(shí)間地點(diǎn)、聽證檢察人員、聽證參加人的權(quán)利義務(wù)等。4.文書公開方面。完善法律文書公開制度，大幅度提高法律文書上網(wǎng)比例。配備專門人員負(fù)責(zé)法律文書上網(wǎng)監(jiān)管、通報(bào)工作，定期發(fā)布部分已辦結(jié)案件的法律文書。5.檢察事務(wù)公開方面。在不違反保密義務(wù)前提下，通過互聯(lián)網(wǎng)、新聞發(fā)布等方式，公開檢察機(jī)關(guān)涉及業(yè)務(wù)管理、行政管理和隊(duì)伍建設(shè)管理方面的工作規(guī)范，以及檢察統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和分析報(bào)告等信息。確定了檢察機(jī)關(guān)“公眾開放日”，設(shè)立了新聞發(fā)言人，在各類媒體聘請(qǐng)輿情監(jiān)督員，設(shè)立舉報(bào)電話。

（三）深化改革，完善檢務(wù)公開的配套制度

1.深入推進(jìn)人民監(jiān)督員制度。人民監(jiān)督員制度是一種司法民主制度，也是貫徹落實(shí)檢務(wù)公開原則的一項(xiàng)公開制度，其介入檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案過程與結(jié)果的力度十分廣泛和深入，是檢務(wù)公開新的重要司法實(shí)踐。人民監(jiān)督員選任具有廣泛性、代表性，來自于不同社會(huì)層面，參與檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案活動(dòng)。檢察機(jī)關(guān)注重人民人民監(jiān)督員代表性，選拔具有強(qiáng)烈責(zé)任心的人民監(jiān)督員參與執(zhí)法辦案活動(dòng)。切實(shí)賦予人民監(jiān)督員知情權(quán)、參與權(quán)、調(diào)查權(quán)、評(píng)議權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)利，推進(jìn)了檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案的民主化、公開化。

2.開展下訪、巡訪活動(dòng)。下訪、巡訪是社會(huì)公眾方便參與、感受真切、喜聞樂見的檢務(wù)公開有效方式，同時(shí)也是近年來檢察機(jī)關(guān)大力提倡的檢務(wù)公開方式。在開展下訪、巡訪工作中，將一些涉及社會(huì)公眾的案件糾紛等公開到集市、街道、農(nóng)村和田間地頭，真正將檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案活動(dòng)與和民事面對(duì)面，徹底置于社會(huì)公眾監(jiān)督之下。盡量組織周邊群眾旁聽案件辦理，使檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案活動(dòng)在陽光之下運(yùn)行，達(dá)到“巡回一案，教育一片”的效果。

3.建立檢務(wù)公開獎(jiǎng)罰制度。推進(jìn)檢務(wù)公開需要建立和完善激勵(lì)機(jī)制，逐步將檢務(wù)公開的檢察人員“被動(dòng)化”過渡到“主動(dòng)化”，將檢務(wù)公開與績效考核結(jié)合起來，推進(jìn)檢務(wù)公開落實(shí)。當(dāng)然也對(duì)違反檢務(wù)公開制度的行為也應(yīng)給予相應(yīng)制裁，一方面對(duì)于實(shí)體不公開的，規(guī)定其不能作為執(zhí)法辦案活動(dòng)進(jìn)行的依據(jù)；對(duì)程序不公開的，以違反法定程序?yàn)橛?，重新啟?dòng)執(zhí)法辦案活動(dòng)。另一方面，對(duì)于違反檢務(wù)公開制度的檢察人員也通過法定程序由專門機(jī)構(gòu)予以追究，對(duì)違反檢務(wù)公開制度所進(jìn)行的執(zhí)法辦案行為也應(yīng)予以否定。

4.不斷推進(jìn)信息化建設(shè)。緊緊抓住當(dāng)前信息化飛速發(fā)展的有利時(shí)機(jī)，在檢察業(yè)務(wù)工作以及其他工作中充分運(yùn)用科技手段，增加檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案透明度。一是推行網(wǎng)絡(luò)視頻直播工作，加強(qiáng)執(zhí)法辦案過程公開力度；二是推廣法律文書上網(wǎng)公開，推動(dòng)執(zhí)法辦案結(jié)果公開透明；三是建立執(zhí)行信息公開及共享機(jī)制，全面落實(shí)執(zhí)行全程機(jī)制；四是建立案件信息公開和查詢機(jī)制，加大檢察業(yè)務(wù)信息公開范圍。

五、檢務(wù)公開在實(shí)踐中應(yīng)注意的問題

（一）注意把握檢務(wù)公開的尺度

盡管政務(wù)公開原則被現(xiàn)代各國憲法或法律所確立，并具有重要的價(jià)值意義，但是檢務(wù)公開并不是毫無限制而越公開越好，在利益多元化的今天，訴訟中還存在著其他一些價(jià)值需要維護(hù)，在特殊情形下，完全的檢務(wù)公開反而不利于司法公正高效的實(shí)現(xiàn)。因此，應(yīng)當(dāng)允許檢務(wù)公開原則例外情形的存在。通常情況下，涉及國家秘密、個(gè)人隱私的案件一律不公開；涉及商業(yè)秘密的案件，案件當(dāng)事人申請(qǐng)不公開的，可以不公開。此外，對(duì)檢察機(jī)關(guān)公開執(zhí)法辦案的內(nèi)容也不應(yīng)不加任何限制地規(guī)定一律“公開曝光”，除了依法不公開的案件之外，對(duì)依法應(yīng)當(dāng)公開的案件也不是全過程都要公開，如檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)部門和檢察委員會(huì)討論案件的過程就不能公開。這有利于給檢察人員創(chuàng)造一個(gè)相對(duì)獨(dú)立、自由的空間，讓檢察人員在沒有外界干擾和心理壓力的環(huán)境中，只依據(jù)事實(shí)、法律和自己所掌握的專業(yè)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)辦理案件并作出處斷。在檢察人員之間意見不一致時(shí)，按照法律事先設(shè)定的“少數(shù)服從多數(shù)”的原則進(jìn)行表決。

（二）注意檢務(wù)公開與新聞媒體的關(guān)系

新聞媒體作為一種被西方國家認(rèn)為是第四種權(quán)力的輿論工具，對(duì)與公開報(bào)道和傳播執(zhí)法辦案活動(dòng)的實(shí)況，擴(kuò)大社會(huì)公眾對(duì)案件的知情權(quán)發(fā)揮著重要作用。新聞媒體對(duì)案件辦理過程的充分報(bào)道和高度公開化，使檢察機(jī)關(guān)整個(gè)執(zhí)法辦案活動(dòng)置于公眾的監(jiān)督之下，有助于司法公正，提高執(zhí)法效率，樹立檢察機(jī)關(guān)公開、公正的形象和提高檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案權(quán)威性。但新聞媒體也會(huì)損害檢察權(quán)獨(dú)立，對(duì)檢察人員造成思想上的壓力，“在某種利益的驅(qū)動(dòng)下，新聞媒體就可能不惜代價(jià)追逐司法問題，從而自覺不自覺地對(duì)司法獨(dú)立造成侵害?！保?］因此，必須正確出處理檢務(wù)公開與新聞媒體之間的關(guān)系。新聞媒體介入檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案活動(dòng)要遵循檢察工作基本運(yùn)行規(guī)律，對(duì)檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案活動(dòng)的報(bào)道要不偏不倚，客觀公正，切莫成為某一方的代言人，向檢察機(jī)關(guān)施加壓力，影響檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案，損害執(zhí)法辦案公正。要警惕“新聞媒體的半官方性質(zhì)”，從而造成一種權(quán)力對(duì)檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案活動(dòng)干預(yù)的危險(xiǎn)。

注釋：

［1］呂繼東：《司法公開的價(jià)值與配套制度》，載《甘肅政法成人學(xué)院學(xué)報(bào)》，2003年第2期。

［2］沈宗靈：《現(xiàn)代西方法理學(xué)概論》，北京大學(xué)出版社1992年版，第402頁。

［3］譚世貴：《論司法獨(dú)立與媒體監(jiān)督》，載《中國法學(xué)》1999年第4期。