憲法修改的程序性力量與程序機(jī)制*

季金華

(南京師范大學(xué)法學(xué)院，江蘇南京210046)

憲法修改是政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的各種力量博弈和平衡的結(jié)果。各種利益只有通過(guò)政治程序轉(zhuǎn)變成人民的政治意志，進(jìn)而借助于憲法程序才能取得國(guó)家意志的形式，修憲程序應(yīng)該是體現(xiàn)人民愿望的利益分配的程序模式和秩序安排機(jī)制。因此，有必要探究人民的意志在修憲方式、程序推動(dòng)力量、憲法修改權(quán)的配置和修憲程序結(jié)構(gòu)中的實(shí)現(xiàn)機(jī)理，針對(duì)我國(guó)憲法修改程序存在的問(wèn)題，提出完善我國(guó)憲法修改程序的思路與對(duì)策。

一、憲法修改的方式與程序性力量

憲法的制定是人民制憲權(quán)的運(yùn)行產(chǎn)物，是多元政治力量和意志博弈的結(jié)果，因而不可能存在一部包羅萬(wàn)象的憲法。隨著社會(huì)的變遷必然會(huì)出現(xiàn)制憲者認(rèn)識(shí)不到的情況，因此修憲就具有必然性。為了使憲法規(guī)范能夠適應(yīng)社會(huì)變化，一定的主體通過(guò)憲法解釋、憲法判例、慣例和修憲程序變動(dòng)憲法內(nèi)容的過(guò)程是廣義的憲法修改。有修憲權(quán)的主體依據(jù)憲法規(guī)定的權(quán)限和程序?qū)椃ú糠謨?nèi)容進(jìn)行增刪的過(guò)程就是狹義的憲法修改。根據(jù)代議制原則，修憲權(quán)的所有者和實(shí)際行使者大多是分離的，為了防止修憲權(quán)的濫用，就必須設(shè)置嚴(yán)密的修憲程序，確保修憲者按照修憲程序所規(guī)定的順序、方式、步驟行使修憲權(quán)。

與一個(gè)國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的變遷情況相一致，憲法的修改有全面修改和部分修改之區(qū)別。全面修改通常是在國(guó)家政權(quán)性質(zhì)沒(méi)有發(fā)生變化的前提下，由憲法修改機(jī)關(guān)依據(jù)原有憲法規(guī)定的憲法修改程序?qū)椃ǖ慕Y(jié)構(gòu)和大部分內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整、變動(dòng)的活動(dòng)。全面修改憲法必須由修憲機(jī)關(guān)通過(guò)或者批準(zhǔn)整部憲法并重新頒布，而部分修改僅僅對(duì)修改部分提交修憲機(jī)關(guān)批準(zhǔn)和通過(guò)。當(dāng)一個(gè)國(guó)家政治生活出現(xiàn)了重大變化的情況或社會(huì)發(fā)展進(jìn)入了新的轉(zhuǎn)折時(shí)期，這個(gè)國(guó)家往往可能會(huì)選擇全面修改憲法的方式，使憲法能夠適應(yīng)變化了社會(huì)的需要。在憲法部分內(nèi)容落后于社會(huì)實(shí)際，而憲法在總體上仍然適應(yīng)社會(huì)需要的時(shí)期，大多數(shù)國(guó)家傾向于對(duì)憲法進(jìn)行部分修改。部分修改有決議形式和修正案形式兩種方式。我國(guó)五屆人大二次會(huì)議和三次會(huì)議通過(guò)關(guān)于修改憲法的決議對(duì)1978年憲法的進(jìn)行了部分修改。憲法修正案是源于美國(guó)的憲法部分修改方式，其特點(diǎn)在于把新設(shè)立的憲法條文按照憲法修改時(shí)間的順序附于憲法典之后，依據(jù)“新法優(yōu)于舊法”的原則，確立新的憲法條文的效力，使得與新憲法條文相抵觸的舊憲法條文失去效力，因而能夠在保持憲法典的穩(wěn)定性和完整性的前提下確保憲法適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，有利于樹(shù)立憲法權(quán)威。

憲法修改有時(shí)不是通過(guò)憲法修改程序進(jìn)行的，而是通過(guò)憲法解釋、憲法判例和憲法慣例的形式來(lái)改變憲法的一些規(guī)定或改變憲法條文的原有含義。［1］P4在美國(guó)，“當(dāng)最高法院為了滿足當(dāng)前政治需求而解釋?xiě)椃〞r(shí)，憲法就被修改了?！保?］P243進(jìn)而言之，最高法院或憲法法院通過(guò)對(duì)憲法解釋而作出的憲法判決為各級(jí)法院適用，能夠形成具有憲法效力的判例，這種判例規(guī)范實(shí)質(zhì)上起到了憲法修改的作用?！案匾氖牵莆赵诜敲襁x官員手中的強(qiáng)有力的司法審查制度，非常有助于對(duì)關(guān)涉?zhèn)€人權(quán)利的憲法的模糊規(guī)定，作出擴(kuò)大性解釋?！保?］P7當(dāng)然，“要對(duì)一部憲法做真正的根本性的變更，必須通過(guò)對(duì)它的修正而不能通過(guò)對(duì)它的解釋來(lái)達(dá)到這個(gè)目的?！保?］P532在長(zhǎng)期的政治實(shí)踐中，也會(huì)形成為國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨及人民所普遍遵循而與憲法具有同等效力的習(xí)慣或傳統(tǒng)，成為國(guó)家政治生活中的憲法慣例。①在連續(xù)穩(wěn)定的適用過(guò)程中，憲法慣例能夠獲得普遍公認(rèn)的權(quán)威，從而具有強(qiáng)大的政治約束力;而憲法判例會(huì)隨著政治現(xiàn)實(shí)的需要和法官觀念的變化而隨時(shí)產(chǎn)生、變更或廢止，也就不可能擁有憲法慣例那樣的持久約束力。憲法慣例形成的途徑是多樣化的，被人民普遍接受、認(rèn)可的政治家的言行、政治斗爭(zhēng)的結(jié)果、長(zhǎng)期的政治實(shí)踐和著名憲法家的系統(tǒng)總結(jié)所確立的政治傳統(tǒng)、先例可以形成憲法慣例。它們可以在不變動(dòng)憲法原文的情況下修正已有的憲法規(guī)范內(nèi)容，創(chuàng)設(shè)新的憲法制度，彌補(bǔ)憲法過(guò)于原則性的不足，填補(bǔ)憲法立法的空白。

許多國(guó)家的憲法修改過(guò)程包含憲法的修正案程序、憲法判例確立程序和憲法慣例的形成機(jī)制，這三種過(guò)程相互影響、修正、補(bǔ)充，有時(shí)也相互抵消。在日常的憲法運(yùn)作中，它們是一起運(yùn)作的。它們相互作用的重要性，隨時(shí)間和地點(diǎn)而有所不同。它們的有效配合決定著憲法的完整性和靈活性、憲法的成長(zhǎng)和力量的發(fā)揮。［1］P76－77誠(chéng)然，何時(shí)、何地、采取何種修改方式則是由憲法權(quán)利要求決定的，修憲的程序性力量來(lái)自于社會(huì)政治關(guān)系、經(jīng)濟(jì)關(guān)系和文化關(guān)系中的憲法權(quán)利要求，“憲法確實(shí)是其被采用之時(shí)起作用的(政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的)各種力量的平衡的結(jié)果?！保?］P63

人民的愿望和態(tài)度是修憲程序性力量的源泉。人民的憲法意愿是修憲的決定性力量，為了自我統(tǒng)治的政治價(jià)值，人民不接受任何人為他們制定憲法。［5］P80憲法修正案也只有在為人民及其政治領(lǐng)袖所認(rèn)可的非常重要問(wèn)題提供了好的解決方案時(shí)，才能獲得通過(guò)。［2］P241人民希望在參與權(quán)、生存權(quán)和發(fā)展權(quán)得到憲法保障的條件下有尊嚴(yán)和幸福地生活。當(dāng)人民認(rèn)為政府的義務(wù)是為所有的公民提供最低限度的福利保障時(shí)，人民就會(huì)推動(dòng)修改程序把福利權(quán)利確定憲法的基本權(quán)利。西方國(guó)家基本權(quán)利結(jié)構(gòu)變化的歷史確證了這種修憲現(xiàn)象的普遍意義。“福利國(guó)家的政策在民主國(guó)家中非常發(fā)達(dá)，這或許并非偶然，因?yàn)樗鼈冏匀煌耆悄切┠苋傆诙鄶?shù)人民的政策。所有黨派的政治家，如果他們確實(shí)希望獲取權(quán)力，便至少必須接受福利國(guó)家的普遍原則。在這些方面，主要通過(guò)增加中央政府的權(quán)力，民主制的發(fā)展構(gòu)成一種修正憲法的力量?！保?］P69人民的愿望和態(tài)度既可能深刻地影響到憲法的性質(zhì)和意義的變化，也可能促成憲法形式的變化，或引起司法解釋變化，或?qū)е铝⒎C(jī)關(guān)修改組織法以補(bǔ)充憲法，或形成某些習(xí)慣性憲法規(guī)則實(shí)際地發(fā)揮著憲法規(guī)范功能。在滿足人民的需要，為公民提供福利待遇的過(guò)程中，中央政府有時(shí)面臨著憲法給它們確立的經(jīng)費(fèi)來(lái)源不夠充分的問(wèn)題，這時(shí)它們便會(huì)修改憲法，以增加其獲得經(jīng)費(fèi)的能力。在美國(guó)、加拿大、瑞士、澳大利亞，國(guó)家職能的變化和福利國(guó)家的政策導(dǎo)致了憲法的修正，以授予中央政府提供這些服務(wù)的權(quán)力。

“任何值得尊重的人民的憲法意愿，只能表現(xiàn)在一系列延續(xù)的政治事件的過(guò)程中”。［5］P76因此需要通過(guò)人民的愿望和態(tài)度的理性化機(jī)制來(lái)緩和憲法穩(wěn)定性與適應(yīng)性之間的矛盾。一方面，為了維護(hù)憲法的至上權(quán)威，必須保證憲法的穩(wěn)定性和憲法變化的民主性，要在相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期內(nèi)確保人們能夠借助憲法設(shè)計(jì)和預(yù)測(cè)自己的未來(lái)。憲法的變化，只能審慎為之，不可輕率或反復(fù)無(wú)常?！霸诔跏茧A段，我們應(yīng)當(dāng)讓我們的憲法機(jī)制有機(jī)會(huì)通過(guò)慣例和習(xí)俗得以確立和簡(jiǎn)化?！覀儜?yīng)當(dāng)堅(jiān)信現(xiàn)行憲法會(huì)盡到作用。不能讓它毀于輕率的修改，我們應(yīng)當(dāng)看一下已有的事物是否真的沒(méi)有給我們帶來(lái)同樣的好處。”［6］P146因此，在憲法變化完成之前，應(yīng)給人民表達(dá)意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，讓民意在政治過(guò)程和司法過(guò)程中充分發(fā)揮對(duì)憲法解釋的影響作用，讓人民成為憲法是否要修改和怎樣修改的決定性力量。另一方面，憲法修改程序的剛性程度應(yīng)該考慮憲法適應(yīng)社會(huì)變化需要和憲法平衡少數(shù)人與多數(shù)人利益之需要?！耙徊客耆荒苄薷牡膽椃ǎ菀滓鹎易C成對(duì)它的不服從。反之，一部容易以多數(shù)民主同意而被修改的憲法，可能威脅或破壞少數(shù)派的權(quán)利，由此引起少數(shù)派對(duì)憲法的正當(dāng)?shù)牟环?同時(shí)，一部可以少數(shù)派意見(jiàn)阻止多數(shù)派愿望的憲法，則可能導(dǎo)致多數(shù)派以暴力加諸于憲法，以正當(dāng)?shù)刂鲝埰錂?quán)利。一部相當(dāng)適合某時(shí)代人民需要的憲法，可能隨時(shí)代進(jìn)展與共同體社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷而逐漸面目全非。不僅憲法本身，而且修憲程序，都應(yīng)該隨著變化了的條件而變化?！保?］P62因此，人民的愿望和態(tài)度對(duì)憲法修改的推動(dòng)應(yīng)該是有限度的，既不能以人民中的多數(shù)人意見(jiàn)來(lái)簡(jiǎn)單地決定憲法修改的方向和內(nèi)容，因?yàn)楹苡锌赡苓@些多數(shù)派的意見(jiàn)是一種多數(shù)人的偏見(jiàn);也不能單純地以少數(shù)人的意見(jiàn)來(lái)阻止憲法的修改，有可能少數(shù)派的意見(jiàn)構(gòu)成少數(shù)人的偏見(jiàn)。人民的愿望和態(tài)度應(yīng)該是去除了偏見(jiàn)的理性意志，這就要求憲法修改的方式和程序設(shè)置應(yīng)該具有這種保障民主理性的功能。美國(guó)憲法修改程序建構(gòu)和運(yùn)作的實(shí)踐提供一種有益的經(jīng)驗(yàn)借鑒:通過(guò)地方民主的地方化機(jī)制發(fā)揮州議會(huì)和人民的意見(jiàn)在憲法修改的政治過(guò)程中的作用來(lái)防止和消除少數(shù)人的偏見(jiàn)，通過(guò)司法審查給少數(shù)人挑戰(zhàn)多數(shù)人意志的機(jī)會(huì)來(lái)防止和消除憲法修改過(guò)程中多數(shù)人的偏見(jiàn)，也就是說(shuō)美國(guó)借助于憲法修正案的政治修改程序和憲法修改的判例化程序的完美結(jié)合實(shí)現(xiàn)了憲法修正程序的剛性與柔性的有機(jī)結(jié)合，從而平衡了多數(shù)人和少數(shù)人的利益需要。［7］P182

同時(shí)，憲法自身設(shè)置了政治基本原則和政治決定相分離的程序機(jī)制，“把建立在包括反對(duì)者在內(nèi)的廣泛同意的基礎(chǔ)上的，作為社會(huì)共同生活和政治統(tǒng)治所依循的那些基本原則，隔離在日常的政治討論之外，從而給修改政治基本原則和運(yùn)作規(guī)則設(shè)置了高于修改日常政治決定的門(mén)檻。［8］P23－26這就意味著憲法的修改不能逾越人民同意的權(quán)力分立原則和人權(quán)保障原則這些憲法的實(shí)質(zhì)核心內(nèi)容，［9］P531－536對(duì)國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)的改變不能突破分權(quán)制約的憲法精神②，不能通過(guò)修憲限制和剝奪個(gè)人的一些基本權(quán)利和少數(shù)民族在語(yǔ)言、宗教或文化的權(quán)利，由此有效防范了憲法修改過(guò)程中的多數(shù)人的偏見(jiàn)和少數(shù)人的偏見(jiàn)，不僅保障了人民主權(quán)和聯(lián)邦主義原則，而且保障了某些個(gè)人和團(tuán)體的權(quán)利。［1］P82－83

二、憲法修改權(quán)的制度安排與運(yùn)行程序

憲法修改權(quán)包括憲法修改的提案權(quán)、審議權(quán)、表決權(quán)和公布權(quán)。憲法修改程序也相應(yīng)地由憲法修改案的提出程序、審議表決程序和公布程序構(gòu)成。

提案權(quán)的配置與行使程序是憲法修改的最重要的權(quán)力設(shè)置與運(yùn)行程序，是匯集、甄別和表達(dá)人民意愿的關(guān)鍵程序。通常把提出修改憲法的議案程序稱(chēng)為憲法修改的提案程序。提案程序是啟動(dòng)憲法修改的必要程序，進(jìn)入提案程序就意味著憲法修改活動(dòng)的開(kāi)始。提案程序涉及憲法修改案的提出主體和提出程序，各國(guó)根據(jù)自身政治文化傳統(tǒng)、權(quán)力分配架構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)狀況對(duì)修憲提案權(quán)主體作出憲法安排。通常設(shè)置有權(quán)提議修憲的主體包括代議機(jī)關(guān)、一定數(shù)量的代議機(jī)關(guān)成員、國(guó)家元首、一定數(shù)量的公民、地方議會(huì)和政黨。

依據(jù)代議制民主理論，代議機(jī)關(guān)是人民意愿的集中代表，因此各國(guó)憲法均規(guī)定憲法修改可由代表機(jī)關(guān)或一定數(shù)量的成員聯(lián)合提出。印度憲法第368條規(guī)定，議會(huì)兩院中的任何一院提出的議案都可以作為修改憲法過(guò)程的起點(diǎn)。我國(guó)憲法第63條規(guī)定，憲法的修改由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)或者五分之一以上的全國(guó)人民代表大會(huì)代表提議。美國(guó)憲法第5條規(guī)定:“國(guó)會(huì)遇兩院2/3的議員認(rèn)為必要時(shí)得提出本憲法之修正案，或應(yīng)諸州2/3的州議會(huì)請(qǐng)求而召集制憲會(huì)議提出修正案?！倍谛迲棇?shí)踐中，修憲提案權(quán)實(shí)際是美國(guó)聯(lián)邦國(guó)會(huì)行使的，州議會(huì)從未行使修憲提案權(quán)。

有些國(guó)家的總統(tǒng)是選民直接選舉出來(lái)的，總統(tǒng)在一定程度上也代表著人民的意志，并且在執(zhí)行憲法的過(guò)程中能夠切身體驗(yàn)到憲法適應(yīng)社會(huì)需要能力的重要性和憲法修改的必要性，因此有些國(guó)家的憲法規(guī)定議員和總統(tǒng)均有提出憲法修改議案的權(quán)力。法國(guó)憲法第89條規(guī)定，共和國(guó)總統(tǒng)和議會(huì)議員行使修改憲法的倡議權(quán)，共和國(guó)總統(tǒng)依照總理的建議案行使此項(xiàng)倡議權(quán)。俄羅斯聯(lián)邦憲法第134條規(guī)定，提出關(guān)于修改和重新審議俄羅斯聯(lián)邦憲法條款的議案之權(quán)力，屬于俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)、聯(lián)邦委員會(huì)、國(guó)家杜馬、俄羅斯聯(lián)邦政府、俄羅斯聯(lián)邦各主體的立法(代表)機(jī)關(guān)以及人數(shù)不少于五分之一的聯(lián)邦委員會(huì)或國(guó)家杜馬代表議員。

除了國(guó)家機(jī)構(gòu)以外，某些社會(huì)主體在一定程度上也反映著人民的愿望，因此也可以成為憲法議案的提出者。在有些國(guó)家，一定數(shù)量的公民可以提出修改憲法的動(dòng)議。如瑞士憲法第121條規(guī)定:“部分修改憲法可依照人民創(chuàng)議或聯(lián)邦法律規(guī)定的方式進(jìn)行。人民創(chuàng)議系指由十萬(wàn)有表決權(quán)的瑞士公民提出的關(guān)于增訂憲法新條文或關(guān)于廢止或修改現(xiàn)行憲法中某些條文的要求?！甭?lián)邦制國(guó)家的州的公民也有提出憲法修正案的權(quán)利，如瑞士憲法第6條規(guī)定:“各州憲法系經(jīng)人民認(rèn)可，并可因絕對(duì)多數(shù)公民請(qǐng)求而予以修改。”在美國(guó)，有13個(gè)州的憲法規(guī)定，人民可以依據(jù)創(chuàng)制權(quán)來(lái)提出憲法修正案。雖然各州的具體要求有所不同，但一般只要有8%至15%的選民要求修憲時(shí)，修憲的提案必須提交給選民表決。

為了保障憲法修改程序的連續(xù)性和效率性，一些國(guó)家在對(duì)修憲提案權(quán)的主體資格作出規(guī)定的同時(shí)，也對(duì)憲法修改提案規(guī)定修改條款及其理由等具體要求，如多哥憲法規(guī)定的修憲草案和建議必須征求聯(lián)盟黨中央委員會(huì)的意見(jiàn)。在大多數(shù)國(guó)家，憲法修正案提出后，即進(jìn)入議決機(jī)關(guān)審議和表決階段。鑒于憲法修改必須體現(xiàn)人民的意愿，應(yīng)該充分保障人民的知情權(quán)和參與權(quán)，比利時(shí)等歐洲國(guó)家憲法明確規(guī)定修憲議案必須經(jīng)過(guò)公告程序之后才交付正式議決。新中國(guó)在修憲實(shí)踐中也形成了修憲草案的公布慣例。新中國(guó)的四次修憲，都首先公布修憲草案，在吸收公眾的意見(jiàn)后進(jìn)入人大審議程序。

實(shí)際上憲法修改的提案權(quán)包含提議修改憲法的建議權(quán)和提出修憲草案的權(quán)力。提議修改憲法是正式修改憲法的前置程序，旨在決定憲法究竟是否應(yīng)該修改以及憲法的哪些內(nèi)容有必要修改。由于前置程序的存在，有一些憲法修改建議不能成為憲法修改草案的內(nèi)容，從而不能被提上正式的議事日程。這種前置程序可以起到一定的過(guò)濾作用，減少審議機(jī)關(guān)的審議成本，并能顯示人民對(duì)修憲的審慎態(tài)度。希臘憲法第110條規(guī)定，至少有50名議員的聯(lián)合才能提出修改憲法的提案，該議案須獲得議會(huì)在間隔不得少于1個(gè)月的兩次表決中的3/5多數(shù)票才能通過(guò)并確定需要修改的條款。一般情況下，與局部修改憲法的程序相比，創(chuàng)議全面修改憲法必須遵循更為嚴(yán)格的前置程序。瑞士憲法第120條規(guī)定，聯(lián)邦議院中有一院提出全面修改聯(lián)邦憲法而另一院不予同意，或者有8萬(wàn)表決權(quán)的瑞士公民要求全部修改聯(lián)邦憲法時(shí)，是否全面修憲的問(wèn)題應(yīng)交付瑞士全民表決。希臘、敘利亞、黎巴嫩等國(guó)家采用了這種先決程序模式，并在憲法規(guī)定公民或議會(huì)擁有憲法是否需要修改的決定權(quán)。［10］P393在我國(guó)的憲法修改程序的實(shí)際運(yùn)作中，還存在著一個(gè)修改憲法的建議程序。1982年憲法頒布后的四次修正都是從中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)提出關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議開(kāi)始的。按照規(guī)例，中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)提出的憲法修改意見(jiàn)，人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)將其列入常委會(huì)議事日程，予以審議，并在內(nèi)容不發(fā)生大的變化前提下轉(zhuǎn)變成人大常委會(huì)的憲法修正議案，并由此發(fā)生啟動(dòng)憲法修正程序的效力。其他國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、公民個(gè)人都有權(quán)提出修改憲法的建議，但這種建議不具有共產(chǎn)黨中央委員會(huì)的修憲建議那樣的慣例效力，因而很難通過(guò)一定程序?yàn)槿珖?guó)人大常委會(huì)或全國(guó)人大代表所接受并形成全國(guó)人大常委會(huì)或五分之一以上的全國(guó)人大代表的提案。在我國(guó)的憲法部分修改的程序運(yùn)行實(shí)踐中，中共中央提出的憲法修改建議中都包含了修改草案的具體內(nèi)容，全國(guó)人大常委會(huì)和五分之一以上的全國(guó)人大代表也都是直接以憲法修正案草案的形式，向全國(guó)人大提出憲法修改議案的。

審議權(quán)的安排與運(yùn)行程序關(guān)系到憲法修改內(nèi)容的合理性及其實(shí)施的可行性，是人民中的各種政治集團(tuán)進(jìn)行博弈、協(xié)商、妥協(xié)的過(guò)程，是人民的政治意志轉(zhuǎn)化為憲法意志的核心程序。因此，在審議程序中表決和通過(guò)憲法修改草案是憲法修改程序中最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，各國(guó)憲法修改程序的規(guī)范中往往以比較大的篇幅來(lái)做規(guī)定，審議程序較其他部分規(guī)定的更加嚴(yán)格，以期達(dá)到防止不合理的修憲議案被通過(guò)和減少將來(lái)修改案實(shí)施困難的目的，力求兼顧憲法的適應(yīng)性和安定性。

憲法修正案的審議主體關(guān)系到制憲權(quán)、修憲權(quán)的歸屬和行使問(wèn)題。在理論上，憲法是一個(gè)國(guó)家的根本大法，是國(guó)家和社會(huì)之間的約法，憲法的權(quán)威來(lái)源于人民，是人民賦予憲法以法律力量。因此，憲法的修改不能單獨(dú)地由議會(huì)或人民代表大會(huì)進(jìn)行，應(yīng)該交由人民公決來(lái)決定。人民主權(quán)原則意味著，在決定是否應(yīng)當(dāng)修改憲法時(shí)，人民應(yīng)當(dāng)有一定的發(fā)言權(quán)，憲法修改的內(nèi)容應(yīng)該體現(xiàn)人民意志。

在議會(huì)享有法律主權(quán)的國(guó)家，憲法的修改一般由議會(huì)審議決定，但議會(huì)在審議憲法修正案時(shí)，須適用較普通法律案的議決更嚴(yán)密的特別程序。同時(shí)，大多數(shù)國(guó)家對(duì)憲法修改案的議決的法定出席人數(shù)作了嚴(yán)格的規(guī)定，并對(duì)憲法修正案的通過(guò)限定了比較高的贊成人數(shù)。比利時(shí)憲法第131條規(guī)定了憲法修改的否定性條件，即憲法修改時(shí)，若兩院任何一院的出席人數(shù)未達(dá)到全體議員的2/3，不得進(jìn)行表決，未獲得2/3多數(shù)贊成票不得通過(guò)任何修改案。盧森堡憲法第114條規(guī)定憲法修改的肯定性條件，即憲法修改案的通過(guò)，須議會(huì)議員總額3/4出席，2/3以上同意而通過(guò)。這些程序的設(shè)置增加了憲法修改的困難，可以使議會(huì)中的少數(shù)對(duì)憲法的變更能夠保持一定的否定權(quán)力，從而有利于保護(hù)少數(shù)人的利益。比利時(shí)、荷蘭、瑞典、挪威、希臘等國(guó)家規(guī)定憲法修正案的成立必須經(jīng)過(guò)一次或數(shù)次的議會(huì)改選，以便給選民提供足夠的機(jī)會(huì)對(duì)憲法修改案發(fā)表意見(jiàn)。1864年的希臘憲法對(duì)于憲法修改問(wèn)題，規(guī)定必須歷經(jīng)二次或三次的議會(huì)解散。這種程序安排體現(xiàn)了憲法的任何變化都要經(jīng)過(guò)人民的同意之理念，憲法的修改實(shí)質(zhì)上并不是由立法機(jī)關(guān)決定的，而是由選民決定的。

在確立權(quán)力分立原則的美國(guó)、瑞士、澳大利亞等國(guó)家，憲法的修改不能由聯(lián)邦議會(huì)單獨(dú)完成。有的國(guó)家憲法修改議案是由公民選舉出代表組成制憲會(huì)議或立憲會(huì)議來(lái)審議的。當(dāng)然，制憲會(huì)議議決的程序，較多地運(yùn)用在全面修改憲法的情況下。③最早采用這一制憲或修憲程序的是美國(guó)。1787年美國(guó)13州組成了制憲會(huì)議對(duì)《邦聯(lián)條例》進(jìn)行修改，其結(jié)果卻導(dǎo)致了美國(guó)憲法的制定。當(dāng)然美國(guó)憲法的修改還必須經(jīng)四分之三以上的州的立法機(jī)關(guān)或制憲會(huì)議批準(zhǔn)才能取得效力。印度憲法也有類(lèi)似的規(guī)定，當(dāng)修憲議案獲得國(guó)會(huì)通過(guò)后，還需要一半以上的州立法機(jī)關(guān)同意。

由于國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)的差異，有些國(guó)家憲法同時(shí)規(guī)定行政首腦對(duì)憲法修正案有審議權(quán)或賦予行政首腦影響審議程序的權(quán)力。在約旦、丹麥和荷蘭等國(guó)家憲法修改程序架構(gòu)中，議會(huì)通過(guò)憲法修正案后，須經(jīng)國(guó)家元首批準(zhǔn)才能生效。在法國(guó)的憲法修改程序框架內(nèi)，如果共和國(guó)總統(tǒng)決定將修改案交付議會(huì)兩院聯(lián)席會(huì)議，該案不交付公民投票，但必須獲得議員有效投票的3/5的贊成票才視為通過(guò);智利憲法第108條和109條規(guī)定，總統(tǒng)可以對(duì)國(guó)會(huì)通過(guò)的憲法修改案提議變更或修正，如國(guó)會(huì)經(jīng)出席議員的2/3多數(shù)票維持原修改案時(shí)，總統(tǒng)必須于30日內(nèi)將其與國(guó)會(huì)的分歧交付全民公決。

在聯(lián)邦制國(guó)家中，人們擁有雙重身份，他們既是聯(lián)邦公民，又是聯(lián)邦的各構(gòu)成部分的公民，他們要以雙重身份表達(dá)他們的意見(jiàn)。因此，人民應(yīng)當(dāng)直接參與憲法修正過(guò)程的原則也同聯(lián)邦體制的要求有著一定的聯(lián)系，“人民主權(quán)的要求、憲法修正對(duì)人民同意的要求，可以和聯(lián)邦主義的要求結(jié)合起來(lái)”。［1］P82在瑞士和澳大利亞，一項(xiàng)憲法修正案，在中央立法機(jī)關(guān)的兩院通過(guò)后，還必須提交人民公決。該項(xiàng)修正案的生效，不僅獲得所有參加投票的全體選民的多數(shù)同意，而且還要取得聯(lián)邦多數(shù)州的多數(shù)選民的同意。④一般說(shuō)來(lái)，只要選擇將憲法修改草案提交公民公決，那么公決的結(jié)果就具有最終的效力，也就是說(shuō)全民公決的結(jié)果決定著憲法修改能否成立。

1948年意大利憲法第138條規(guī)定，一項(xiàng)由立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的擬議中的憲法修正案，若在三個(gè)月內(nèi)，下院的五分之一議員或五十萬(wàn)的選民或五個(gè)區(qū)議會(huì)要求公決，則該項(xiàng)修正案必須提交給公民復(fù)決。如果該提案由國(guó)會(huì)兩院分別以三分之二的多數(shù)通過(guò)，則不得舉行公民投票復(fù)決。1925年智利憲法規(guī)定，憲法修正案必須先由兩院分別以多數(shù)通過(guò)，然后再由兩院聯(lián)席會(huì)議的全體在場(chǎng)議員以多數(shù)通過(guò)，但是在某些情況下，修正案可由總統(tǒng)交付公民來(lái)表決。顯而易見(jiàn)，復(fù)決程序能使憲法修正案更好地反映各地區(qū)、各階層民眾的利益。當(dāng)然，這也大大增加了憲法修改的難度，在保證人民主權(quán)的同時(shí)也在一定程度上可能影響到憲法的及時(shí)修改。

議決后的憲法修正案的公布是憲法修改程序的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，是憲法修正案成為有效的憲法規(guī)范而發(fā)生法律效力的關(guān)鍵程序步驟，是確證和宣誓人民愿望和意志的程序。憲法修正案的公布旨在國(guó)家機(jī)關(guān)、公職人員和其他社會(huì)成員能夠全面了解憲法修正案的內(nèi)容，為憲法的施行準(zhǔn)備條件。公布主體及其權(quán)限是該程序的核心問(wèn)題。各國(guó)根據(jù)自己的政治制度、歷史文化傳統(tǒng)的差異，將憲法修正案的公布權(quán)授予給不同的主體。有些國(guó)家憲法修正案的公布程序和普通法律的公布程序沒(méi)有區(qū)別，在憲法中沒(méi)有專(zhuān)門(mén)規(guī)定憲法修正案公布程序，有些國(guó)家則規(guī)定議決后憲法修改案由國(guó)家元首、議會(huì)或制憲會(huì)議公布。

由國(guó)家元首公布是一種比較常用的公布方式。在采取君主立憲制政權(quán)組織形式的國(guó)家中，通過(guò)審議后的憲法修改案一般君主公布。日本憲法規(guī)定，憲法的修訂在經(jīng)過(guò)國(guó)民投票通過(guò)后，立即由天皇以國(guó)民名義公布。在采取總統(tǒng)制政權(quán)組織形式的國(guó)家，憲法修正和法律案均由總統(tǒng)公布。愛(ài)爾蘭憲法第46條規(guī)定，憲法修正案經(jīng)人民復(fù)決贊同后，總統(tǒng)應(yīng)即簽署，并依照規(guī)定的方式公布為法律。挪威、荷蘭、意大利、德國(guó)、俄羅斯、韓國(guó)等國(guó)家采用這種方式。美國(guó)憲法沒(méi)有對(duì)憲法修正案的公布程序做出專(zhuān)門(mén)的規(guī)定，但依照憲法規(guī)例，憲法修正案由總統(tǒng)公布。而在實(shí)踐中，議決后的憲法修正案交付各州批準(zhǔn)，各州將投票結(jié)果通知國(guó)務(wù)卿，國(guó)務(wù)卿在憲法修正案獲得全國(guó)四分之三州的批準(zhǔn)時(shí)宣告已達(dá)法定之?dāng)?shù)，則意味著該憲法修正案已經(jīng)成立。國(guó)家元首是國(guó)家的最高代表，由其來(lái)公布憲法修正案，則表征著憲法具有崇高的地位，因此，國(guó)家元首的公布權(quán)在大多數(shù)國(guó)家中只是程序上的權(quán)力，國(guó)家元首只能依法公布而沒(méi)有拒絕的權(quán)力。日本憲法規(guī)定由天皇以國(guó)民名義公布，葡萄牙憲法規(guī)定共和國(guó)總統(tǒng)不得拒絕頒布修憲法令。誠(chéng)然，個(gè)別國(guó)家的國(guó)家元首不僅有贊同的權(quán)力，也有否決的權(quán)力。泰國(guó)憲法第78條就規(guī)定，如果國(guó)王不贊同一個(gè)法案，并將法案退還國(guó)會(huì)或者預(yù)期90天不退還法案，國(guó)會(huì)則應(yīng)該重新審議該法案。

在由制憲會(huì)議審議憲法草案的情況下，一般由制憲會(huì)議公布憲法修正案。巴西的1988年憲法就是在立憲代表大會(huì)通過(guò)之后，由立憲代表大會(huì)議長(zhǎng)簽署公布的。采用這種憲法修正案公布方式的國(guó)家也比較多。我國(guó)憲法修改案的公布程序的慣例是由全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議主席團(tuán)以《全國(guó)人民代表大會(huì)公告》的形式予以公布。

三、我國(guó)憲法修改程序存在的問(wèn)題與完善對(duì)策

盡管憲法修正程序的設(shè)置要體現(xiàn)一個(gè)國(guó)家政治文化傳統(tǒng)，因而帶有本民族的制度文化特色。但是，憲法修正程序是憲法規(guī)范與社會(huì)關(guān)系良性互動(dòng)的權(quán)威機(jī)制，必須體現(xiàn)憲法適應(yīng)社會(huì)要求和不斷自我完善的內(nèi)在規(guī)律，因而憲法修正程序又具有共同的制度要素和價(jià)值訴求。迄今為止新中國(guó)已經(jīng)頒布了4部憲法和31條憲法修正案，在憲法修改方面積累一定的經(jīng)驗(yàn)，形成了初步的憲法修改程序架構(gòu)。憲法第62條規(guī)定了全國(guó)人民代表大會(huì)是我國(guó)行使憲法修改職權(quán)的主體，第64條規(guī)定了憲法的修改，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)或者1/5以上的全國(guó)人民代表大會(huì)代表提議，并由全國(guó)人民代表大會(huì)以全體代表的2/3以上的多數(shù)通過(guò)，由全國(guó)人大主席團(tuán)以《全國(guó)人民代表大會(huì)公告》的形式公布。這些初步規(guī)定與其他國(guó)家的憲法修改制度相比較以及從憲法修改的實(shí)踐需要來(lái)看，中國(guó)的憲法修改的程序在提案、審議方面還存在一些不足，程序的運(yùn)行機(jī)制仍需要不斷地完善。我們必須克服重實(shí)體輕程序的傳統(tǒng)文化觀念的影響，清晰地認(rèn)識(shí)憲法修改程序存在的一些缺陷，本著憲法修改應(yīng)該體現(xiàn)人民意愿和意志的宗旨，依據(jù)程序正當(dāng)、民主參與的原則完善憲法修改的程序規(guī)范，嚴(yán)格地規(guī)范修憲行為，合理地調(diào)整修憲關(guān)系，有效地解決憲法規(guī)范和事實(shí)之間的沖突，⑤充分實(shí)現(xiàn)憲法程序的政治價(jià)值、法律價(jià)值和社會(huì)整合價(jià)值。

第一，完善修憲建議權(quán)的配置與運(yùn)行機(jī)制，為憲法修改提供深厚的民意基礎(chǔ)。一般說(shuō)來(lái)，修憲建議是憲法修正議案的重要淵源，修憲建議程序可以說(shuō)是修憲程序的前置程序，我國(guó)的憲法及其他相關(guān)法律沒(méi)有對(duì)這個(gè)問(wèn)題作出明確的規(guī)定。毋庸置疑，在我國(guó)的修憲實(shí)踐中都是中國(guó)共產(chǎn)黨行使了修憲建議權(quán)，中共中央的修憲建議是引發(fā)憲法修正案提出的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，這實(shí)際上已經(jīng)成為了中國(guó)的憲法慣例和政治傳統(tǒng)?？陀^地說(shuō)，中國(guó)共產(chǎn)黨在經(jīng)過(guò)反復(fù)調(diào)查、整理、收集各方意見(jiàn)后，在中共中央形成一個(gè)十分成熟的修憲建議具有一定的合理性，其修憲建議代表了一定階層和一定數(shù)量民眾的意見(jiàn)和意志，人大常委會(huì)每次基本上按照中共中央的建議提出草案也具有一定的合法性。

政黨雖然也有一定的民眾基礎(chǔ)，但政黨不是人民選舉出來(lái)的代表，沒(méi)有人民代表那樣的由選舉制度保證的代表性，提出修憲建議還應(yīng)該接受人大常務(wù)委員會(huì)的審議，甚至應(yīng)該通過(guò)全國(guó)人大的審議，那種執(zhí)政黨的修憲建議不加改變就變成修憲草案的做法，容易造成對(duì)其他主體修憲建議權(quán)的忽視，也是和憲政精神相分野的。比較合理的方式應(yīng)當(dāng)是人大常委會(huì)通過(guò)法定的程序?qū)χ泄仓醒氲男迲椊ㄗh進(jìn)行審議，并對(duì)此提出修改建議，若獲得三分之二以上的贊成票，則憲法修改建議可成為人大常委會(huì)的憲法修改議案。此外，中國(guó)共產(chǎn)黨在憲法修改建議的動(dòng)員和收集方面還沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用，還不能保證修憲建議能夠盡可能集中反映民意。為了保障其他民主黨派、其他社會(huì)組織和一定數(shù)量的公民的憲法修改建議權(quán)，應(yīng)該明確規(guī)定全國(guó)人大法律委員會(huì)有收集憲法修改建議的職責(zé)，由其按照代表性程度對(duì)修憲建議進(jìn)行篩選，提交全國(guó)人大常委會(huì)審議。人大常委會(huì)對(duì)其他主體提出的修憲建議也應(yīng)當(dāng)同樣重視，并給予充分審議論證，對(duì)不予采用的說(shuō)明理由，對(duì)決定采用的修憲建議，在全面收集信息、征求意見(jiàn)、調(diào)查研究的基礎(chǔ)上形成憲法修改提案。

第二，適度擴(kuò)大提案權(quán)主體的范圍，充分反映各方面的修憲民意。在提案主體方面，一是應(yīng)該肯定人大常委會(huì)是權(quán)威的修憲提案權(quán)主體。全國(guó)人大常委會(huì)作為全國(guó)人大的常設(shè)機(jī)關(guān)，有更多時(shí)間通過(guò)會(huì)議審議各項(xiàng)重大事務(wù)，能夠獲得更充分的信息和匯集各方面的意見(jiàn)，更能發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行憲法與社會(huì)需要之間的某種緊張關(guān)系，因而全國(guó)人大常委會(huì)提議修改憲法應(yīng)該是當(dāng)前中國(guó)修憲提案程序的重要模式。二是減小人大代表集體行使修憲提案權(quán)的人數(shù)要求。根據(jù)現(xiàn)行憲法的規(guī)定，五分之一以上的全國(guó)人大代表是擁有憲法修改提案權(quán)的主體之一，這一法定人數(shù)的要求過(guò)于嚴(yán)格。我國(guó)人大代表來(lái)自各個(gè)地方、民族和行業(yè)，代表著不同地區(qū)和行業(yè)的利益，關(guān)心的問(wèn)題也就各不相同，都不從事專(zhuān)職的審議職能，在比較短的會(huì)期內(nèi)要近3千代表在一次會(huì)議中就某個(gè)修憲議題達(dá)到五分之一以上的提議人數(shù)是比較困難的。由于我國(guó)人大代表的知識(shí)結(jié)構(gòu)和社會(huì)階層的差異，要在休會(huì)期間形成一項(xiàng)修憲議題同樣是困難的。在修憲實(shí)踐中，由五分之一以上的人大代表集體行使修憲提案權(quán)至今也未能成為現(xiàn)實(shí)。因此，應(yīng)當(dāng)降低聯(lián)名提出憲法修改議案的人數(shù)要求，建議一個(gè)代表團(tuán)或者100名代表即可?？紤]到不同代表的文化程度、信息收集能力不同，對(duì)人大代表的提議案不宜規(guī)定過(guò)高的要件，只需提供憲法修改理由和基本的條款即可。顯而易見(jiàn)，以人大代表自發(fā)或通過(guò)代表團(tuán)組織的方式進(jìn)行聯(lián)名提案可以更加顯示民主參與原則，由較少的代表即可提案有利于讓較少的利益訴求也可以得到有效的表達(dá)。因此，隨著人大代表文化水準(zhǔn)、參政意識(shí)和能力的提高，在以后的修憲實(shí)踐中采用該程序的可能性會(huì)逐漸增大。三是應(yīng)該對(duì)修正案的提案主體進(jìn)行必要的擴(kuò)充。從世界各國(guó)的憲法規(guī)定看，立法機(jī)關(guān)、一定數(shù)量的立法機(jī)關(guān)成員、最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān)、國(guó)家元首、行政機(jī)關(guān)、一定數(shù)量的公民、地方立法機(jī)關(guān)、地方行政機(jī)關(guān)、修憲會(huì)議、最高法院和憲法法院等主體有權(quán)提出修憲案。雖然人民代表的意見(jiàn)代表著一定的民意，但是人民代表的數(shù)量總體上還是比較小的，因此規(guī)定一定數(shù)量的公民可以成為修憲提案主體更能體現(xiàn)民主憲政精神。隨著民主參與政治的不斷發(fā)展，世界上不少?lài)?guó)家憲法規(guī)定公民有直接動(dòng)議修憲的權(quán)力，這是人民主權(quán)的最高體現(xiàn)。誠(chéng)然，為了保證公民修憲提案的質(zhì)量，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮憲法修改委員會(huì)的作用，對(duì)其進(jìn)行必要的審核和論證，藉以決定是否納入到正式的修憲程序中。在決定修憲后，可以由人大常委會(huì)或全國(guó)人大全體會(huì)議決定組建相應(yīng)的機(jī)構(gòu)來(lái)編纂憲法修改草案。目前人大會(huì)議期間提議案的接受組織為全國(guó)人大主席團(tuán)。但由于每次人大會(huì)期較短，其間需要審議許多議題，很難保證對(duì)修憲的議案給予充分的審議。為了方便代表提案，人大閉會(huì)期間應(yīng)由人大常委會(huì)代為接受，在人大會(huì)議期間轉(zhuǎn)交給人大主席團(tuán)。

第三，完善修憲草案的說(shuō)明和公告程序，保障公民的修憲參與權(quán)。在修憲草案的說(shuō)明與公告方面，我國(guó)曾在1975、1978、1982年修憲中采用了對(duì)修憲草案進(jìn)行說(shuō)明的方式。在1982年修憲過(guò)程中，憲法修改委員會(huì)向人大常委會(huì)提出憲法修改草案的同時(shí)作了《關(guān)于中華人民共和國(guó)憲法修改草案的說(shuō)明》。人大常委會(huì)隨后發(fā)起了全民討論。草案說(shuō)明涉及修憲的動(dòng)機(jī)、目標(biāo)、合理性的闡釋?zhuān)粌H有利于廣大人民群眾了解修憲、參與修憲，而且便于人大代表了解草案的內(nèi)容，為下一步的審議作必要的準(zhǔn)備。但是，此后的修憲未能延續(xù)這種方式。因此，應(yīng)當(dāng)在修憲程序上規(guī)定由提議機(jī)關(guān)就憲法修改草案對(duì)公眾進(jìn)行有關(guān)必要的說(shuō)明。如果是一定數(shù)量的人大代表提出修憲議案，可以委托人大常委會(huì)或憲法修改委員會(huì)予以說(shuō)明。為了保證人民充分參與憲法修改活動(dòng)，應(yīng)該增設(shè)憲法修正案草案的公告程序，明確規(guī)定修憲草案應(yīng)當(dāng)在提交全國(guó)人大審議前的一定期間予以公告，從而為全民討論提供了時(shí)間保障。眾所周知，憲法是政治力量集中對(duì)比的反映，修憲是各種利益集團(tuán)政治意志博弈的產(chǎn)物，憲法的修改涉及了多方面的利益，不同的利益主體都有參與的意識(shí)。公眾參與到修憲中來(lái)能使各種利益要求得到充分反映，有利于修憲案通過(guò)后的實(shí)施，減少修正案的運(yùn)行成本。因此，應(yīng)當(dāng)在盡可能廣的范圍內(nèi)征求意見(jiàn)。鑒于執(zhí)政黨有著動(dòng)員組織人民群眾參與修憲活動(dòng)的巨大能量，所以在我國(guó)憲法修改的實(shí)踐中，通常是由中共中央組織征求國(guó)務(wù)院各部門(mén)、最高人民法院、最高人民檢察院、各民主黨派、各人民團(tuán)體及有關(guān)方面的專(zhuān)家學(xué)者對(duì)憲法修改草案的意見(jiàn)。但是，根據(jù)我國(guó)憲法規(guī)定，全國(guó)人大是行使修憲權(quán)的主體，所以應(yīng)當(dāng)由其委托憲法修改委員會(huì)或法律工作委員會(huì)負(fù)責(zé)就修憲建議、憲法修正案草案或者是修憲過(guò)程中的某些重大問(wèn)題向人民征求意見(jiàn)，并就各方面意見(jiàn)或建議仔細(xì)分析和妥善處理。各級(jí)黨委、各級(jí)人大常委會(huì)和農(nóng)村地區(qū)的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大主席團(tuán)負(fù)責(zé)組織全民通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊、雜志等多樣方式進(jìn)行討論，各基層組織應(yīng)全面記錄、整理、逐層匯集上報(bào)至修憲委員會(huì)或法律委員會(huì)。修憲委員會(huì)根據(jù)各方面意見(jiàn)或建議，對(duì)修正案草案進(jìn)行修改。有關(guān)機(jī)關(guān)和各種傳媒應(yīng)采取有效的措施讓公眾充分了解修憲的原因、背景資料、公眾參與的途徑與方式等有關(guān)修憲的信息，為他們對(duì)憲法修改問(wèn)題的理解、判斷和選擇提供分析基礎(chǔ)。

第四，健全憲法修改草案的討論和審議程序，有序推進(jìn)審議程序民主化的進(jìn)程。憲法修改的草案應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)充分的討論和審議，但我國(guó)憲法沒(méi)有對(duì)審議期限作出明確的規(guī)定，實(shí)踐中每次人大召開(kāi)會(huì)議的會(huì)期非常短而議程卻很緊張，無(wú)法保證對(duì)修憲議案作出充分的審議。因此，應(yīng)該適度延長(zhǎng)憲法修改議案的審議期限。

我國(guó)憲法也沒(méi)有設(shè)置憲法修改草案的討論和審議程序。在修憲議案的審議環(huán)節(jié)，以往的修憲實(shí)踐中采用“分組審議”、“聯(lián)組審議”等形式，這是我國(guó)人民代表大會(huì)制度運(yùn)行過(guò)程中形成的很有成效的審議方式，它利于將組內(nèi)和組之間的審議意見(jiàn)匯總。除此之外，還應(yīng)該引入審議辯論制度。辯論既是人民代表議決權(quán)的重要實(shí)現(xiàn)形式，也是公民修憲參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)途徑，更是匯集民意、達(dá)成共識(shí)的權(quán)威機(jī)制。代表不同階層和不同地區(qū)利益的代表團(tuán)對(duì)修憲草案產(chǎn)生分歧是正常的，所以各代表團(tuán)對(duì)修憲草案進(jìn)行審議時(shí)應(yīng)該進(jìn)行必要的辯論，而不是各自審議。大會(huì)主席團(tuán)可以搜集或者委托憲法修改委員會(huì)、法律委員會(huì)收集各代表團(tuán)的審議意見(jiàn)，專(zhuān)門(mén)安排時(shí)間組織各代表就草案中的分歧較大的問(wèn)題進(jìn)行辯論，在此基礎(chǔ)上將審議意見(jiàn)整理后提交人大表決時(shí)作為參考意見(jiàn)，或者根據(jù)審議意見(jiàn)重新整理憲法修正案草案，將修改后的草案重新提交給人大常委會(huì)，由其再次提出審議。借助這種審議辯論程序，各代表能夠?qū)Σ莅竷?nèi)容有更深刻的理解，有利于各方闡明觀點(diǎn)，消除分歧，匯總各方的政治意志，將其合法地轉(zhuǎn)化成為憲法意志。

在修憲議案的內(nèi)容審議方式上，我國(guó)對(duì)憲法修正案采用的是若干條一次性一攬子通過(guò)方式，這種方式的合理性是存在問(wèn)題的。我國(guó)歷次修憲的內(nèi)容涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多方面諸多重大問(wèn)題，代表們有可能對(duì)一個(gè)草案中大多數(shù)部分內(nèi)容同意，少部分條款不是十分同意，要求代表們對(duì)如此重要的問(wèn)題在議決時(shí)一次都通過(guò)應(yīng)該是有困難的。這種審議和通過(guò)方式還會(huì)導(dǎo)致為了使大部分條款通過(guò)而使不合理的少部分條款搭了便車(chē)的后果，從而影響公眾對(duì)憲法修改結(jié)果的接受，不利于憲法權(quán)威的樹(shù)立。因此，應(yīng)當(dāng)采用逐條通過(guò)的方式，由代表們對(duì)草案每一條都單獨(dú)審議形成意見(jiàn)并對(duì)每一條通過(guò)的草案的通過(guò)情況予以公布，最后將通過(guò)的議案合并形成整體通過(guò)的修正案予以公告，而不是將草案進(jìn)行簡(jiǎn)單的全部肯定或者是全部否定。

此外，依據(jù)憲政主義的內(nèi)在邏輯，“人民應(yīng)該更普遍、直接、公開(kāi)地參與形成憲法”。［2］P262在條件成熟時(shí)，我國(guó)也可以引入全民復(fù)決的審議方式，由有選舉權(quán)的公民對(duì)全國(guó)人大審議通過(guò)的議案進(jìn)行復(fù)審，批準(zhǔn)憲法修改案的生效，通過(guò)增加民主性和參與性的方式，使憲法的修改結(jié)果更具有合法性和權(quán)威性。只有這樣，憲法修正案才擁有必要的正當(dāng)性，“只有當(dāng)民眾對(duì)其內(nèi)容一致贊同或者至少尊重其內(nèi)容時(shí)，才能形成這種正當(dāng)性。”［9］P26

最后，我國(guó)憲法沒(méi)有規(guī)定公布程序和公布機(jī)關(guān)，在修憲實(shí)踐中一般是由全國(guó)人大主席團(tuán)以全國(guó)人大公告的方式公布。筆者認(rèn)為，鑒于憲法的至上地位和憲法實(shí)施的重要性，應(yīng)該確認(rèn)這樣公布方式為憲法慣例。

注釋:

①憲法慣例涉及到憲法關(guān)系中憲法主體之間的權(quán)利和義務(wù)，而憲法習(xí)慣就不一定存在這種權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。有必要指出，習(xí)慣和慣例是既有區(qū)別也有聯(lián)系，“慣例是指一項(xiàng)有約束力的規(guī)則，那些處于憲法運(yùn)作之中的人接受它為一項(xiàng)強(qiáng)制(obligatory)的行為規(guī)則。習(xí)慣指的只是通常的做法(usual practice)。顯然，習(xí)慣有可能變成慣例。經(jīng)常被做的事情漸漸會(huì)確定下來(lái)。”參見(jiàn)［英］K．C．惠爾:《現(xiàn)代憲法》，翟小波譯，法律出版社2006年版，第116頁(yè)。

②1958年《法國(guó)憲法》第89條規(guī)定，政府的共和政體不得成為修改的對(duì)象。如果有損于領(lǐng)土完整，任何修改程序均不得開(kāi)始或者繼續(xù)進(jìn)行。1949年《德意志聯(lián)邦共和國(guó)基本法》第79條規(guī)定，本基本法之修正案如果影響聯(lián)邦之體制，則不得成立。

③1975年希臘憲法，是1975年6月由第四屆修憲會(huì)議審議通過(guò)的;1979年秘魯憲法是由立憲會(huì)議審議通過(guò)和頒布的;也有一些國(guó)家將制憲會(huì)議作為修改議決程序中的一部分，1946年法國(guó)憲法就是在1946年9月由選舉產(chǎn)生的戰(zhàn)后第二屆制憲會(huì)議審議通過(guò)后，于10月13日提交國(guó)民復(fù)決通過(guò)而生效的。

④美國(guó)憲法第5條對(duì)憲法修正案的通過(guò)規(guī)定了四種程序:在第一種程序中，憲法修正案由國(guó)會(huì)兩院各以出席會(huì)議的2/3以上議員通過(guò)，并交3/4的州議會(huì)批準(zhǔn)。美國(guó)26條憲法修正案中有25條是按照這一程序通過(guò)的;在第二種程序中，憲法修正案由國(guó)會(huì)兩院各以出席會(huì)議的2/3以上議員通過(guò)，并交3/4的州制憲會(huì)議批準(zhǔn)。第21條修正案就是由各州制憲會(huì)議批準(zhǔn)通過(guò)的;在第三種程序中，由2/3的州議會(huì)申請(qǐng)?zhí)岢鰬椃ㄐ拚?。?guó)會(huì)應(yīng)即召開(kāi)修憲大會(huì)討論該修正案，通過(guò)后交3/4的州議會(huì)批準(zhǔn);在第四種程序，由2/3的州議會(huì)申請(qǐng)?zhí)岢鰬椃ㄐ拚?，?guó)會(huì)應(yīng)即召開(kāi)修憲大會(huì)討論該修正案，通過(guò)后交3/4的州制憲會(huì)議批準(zhǔn)。在后兩種程序中，州議會(huì)提出的修正案是由專(zhuān)門(mén)成立的修憲會(huì)議討論議定的，但這兩種程序至今還未采用過(guò)。

⑤在康德拉·黑塞看來(lái)，只有在憲法的開(kāi)放性與寬泛性都無(wú)法正確解決憲法規(guī)范與社會(huì)事實(shí)沖突問(wèn)題的情況出現(xiàn)之后，才應(yīng)該啟動(dòng)憲法修改程序。參見(jiàn)［德］康拉德·黑塞:《聯(lián)邦德國(guó)憲法綱要》，李輝譯，商務(wù)印書(shū)館2007年版，第27頁(yè)。

［1］［英］K．C．惠爾．現(xiàn)代憲法［M］．翟小波譯．北京:法律出版社，2006．

［2］［美］馬克·圖什內(nèi)特．讓?xiě)椃ㄟh(yuǎn)離法院［M］．嚴(yán)智杰譯．北京:法律出版社，2009．

［3］［阿根廷］卡洛斯·桑蒂亞戈·尼諾．慎議民主的憲法［M］．趙雪剛譯．北京:法律出版社，2009．

［4］［美］E·博登海默．法理學(xué):法律哲學(xué)與法律方法［M］．鄧正來(lái)譯．北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社，1999．

［5］Frank I．Michelman．Constitutional Authorship［A］．Larry Alexander．Constitutionalism Philosophical Foundations［C］．Cambridge University Press，1988．

［6］［法］邦雅曼·貢斯當(dāng)．古代人的自由與現(xiàn)代人的自由［M］．閻克文，劉滿貴譯．上海:上海世紀(jì)出版集團(tuán)、上海人民出版社，2003．

［7］［美］尼爾·K．考默薩．法律的限度——法治、權(quán)利的供給與需求［M］．申衛(wèi)星，王琦譯．北京:商務(wù)印書(shū)館，2007．

［8］［德］迪特爾·格林．現(xiàn)代憲法的誕生、運(yùn)作和前景［M］．劉剛譯．北京:法律出版社，2010．

［9］［德］康拉德·黑塞．聯(lián)邦德國(guó)憲法綱要［M］．李輝譯．北京:商務(wù)印書(shū)館，2007．

［10］周葉中．憲法學(xué)［M］．北京:高等教育出版社、北京大學(xué)出版社，2000．