香港特別行政區(qū)對政府法案修正案相關問題研究

夏正林

對《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》（以下簡稱基本法）的實踐來說，針對特別行政區(qū)政府提交的法案提出修正案的問題數(shù)度引起憲制性爭議，且一直懸而未決。

由于基本法的正文對修正案的問題沒有作出相關規(guī)定，只是在其附件二《香港特別行政區(qū)立法會的產(chǎn)生辦法和表決程序》（下稱附件二）中規(guī)定了對政府法案修正案的特別表決程序。實踐中，政府法案修正案的運作主要是根據(jù)《香港特別行政區(qū)立法會議事規(guī)則》（下稱《議事規(guī)則》）第57條進行的。據(jù)筆者統(tǒng)計，香港回歸后的1997年度至2010年度，立法會主席運用該條對涉及政府法案修正案做出的裁決就多達46宗。1立法會對政府法案修正案的這種運作使立法會事實上獲得了基本法所沒有規(guī)定的權力，這已經(jīng)對基本法所確立的關于立法會與政府之間的關系產(chǎn)生了深遠的影響。不僅如此，這一做法還引發(fā)了對于《議事規(guī)則》第57條是否與基本法相抵觸的爭議，由此更進一步引發(fā)了香港法院對《議事規(guī)則》能否進行司法復核的憲制性爭議。2筆者認為，由于香港法院的介入，該問題變得更加復雜，有可能成為影響香港政制發(fā)展的一顆“定時炸彈”。因此，有必要對其進行深入系統(tǒng)的研究。本文擬結合香港的立法會運作的實踐以及國外的相關實踐，立足于基本法，對該問題進行系統(tǒng)的梳理和研究。

一、政府法案修正案及一般做法

（一）何為政府法案修正案

1.法案修正案

政府法案修正案是法案修正案的一種。法案修正案，是指通過修正案的形式對已提交立法機關審議的相關法案進行調整和修改。它不同于法律修正案。后者是通過修正案的形式對已生效的法律進行修改，修正案構成有效的法律的組成部分。一個關于法律修正案的提案實際上就是一個新的提案。而法案的修正案只是通過修正案的形式對已向立法機關提交，正在審議，還沒有獲得通過的法律草案進行修改和調整的做法。當然，一旦經(jīng)過表決，若法案修正案獲得通過，那么法案修正案就可能替代原法案的相關內容，或與原法案合并成為一體，公布為法律。法案修正案只能是在立法過程中發(fā)生并運作的，所以法案修正案也稱為立法修正案。

我國目前對法律，甚至憲法的修改已普遍采用修正案的形式，但對已提交立法機關審議的相關法案進行修改和調整并沒有采用修正案的做法?！吨腥A人民共和國立法法》只規(guī)定了法律草案在第一次審議后由法律委員會進行修改，提出法律草案修改稿，并最終形成表決稿付諸表決，因而國內對法案修正案并不熟悉，關注的相關文章也不多。3但這一做法在國外還是比較普遍的。究其原因，主要是因為提出修正案實際上是對提案權的補充。許多國家的立法提案權實際上是掌握在政府手中的，議會可以利用審議法律案的機會提出修正案，從而加強自己的立法權。另一個重要的原因是，議會在審議過程中，通過對原法案進行辯論、討論，發(fā)現(xiàn)原法案不完善，或者議員出于不同群體的利益出發(fā)，需要對原法案的內容進行調整，就會希望通過提出自己的修正方案加入到立法過程中來，與原法案一起接受辯論與審議，從而成為法律。從這一角度來看，通過修正案來修改和調整法律草案的做法能夠使更多的不同意見進入立法表決程序，有利于增強法律的民主性。因此，國內也有文章呼吁建立法案修正案制度。

2.政府法案修正案

政府法案修正案是指對政府所提的法案在審議階段提出修正案，大多數(shù)立法提案權由政府掌握的國家，在審議階段對政府提出的法案提出修正案，實際上是對政府提案權的補充。

提案權是立法權的一部分，可以由政府享有，也可以由立法機關（主要是通過議員）享有。實行議會內閣制的國家和地區(qū)，最典型的如英國，既允許政府直接提交法案，也允許議員提交法案。但議員提交法案的權力都會受到限制，一般只能提出私法案，而大多數(shù)重要的方案如涉及財政性的公法案只能由政府提出。4在這些國家，議員提出的法案數(shù)量少，影響小，重要程度低，政府提交法案的權力則不受限制，而且還要求議會對政府提交的法案優(yōu)先納入議程。但另外一些嚴格實行分權制衡的國家和地區(qū)，如美國，規(guī)定提案權嚴格屬于議會，議員的提案權不受限制，政府不能夠直接提交法案，只能通過兩院議員在本院進行。

當然，無論是議員所提法案，還是政府所提法案，都需要由議會進行辯論和審議并表決，才能成為法律。這是現(xiàn)代法治國家立法的基本要求。在審議過程中，議會對原法案，包括對政府法案提出修改和調整在所難免，本無可厚非。但若注意到，在絕大多數(shù)提案權屬于政府，議員的提案權受到嚴格限制的國家和地區(qū)，議員就可能利用參與法案審議的優(yōu)勢，試圖通過對政府提交的法案提出修正案的方式，從而在實際上享有本應由政府提案的范圍的權力，這也會使議會在提案權方面沖破政府的掌控，從而間接擴大和強化議會的立法權限。因此，議會對此樂此不彼，一般都在其議事規(guī)則中規(guī)定在審議階段可由議員提出修正案。但由于這種做法與政府的提案權有可能發(fā)生沖突，若不加以限制，極有可能導致一個國家或地區(qū)的政府與議會在立法權限上的憲制性爭議。

（二）政府法案修正案的限制及做法

對議會就政府法案提出修正案的限制，一般是從程序與內容兩個方面進行的。

1.程序上的限制

程序上的限制主要表現(xiàn)在以下幾個方面：其一，立法修正案是在原法案的基礎上提出并進入審議程序的，因此，出于對立法效率的考慮一般都會對立法修正案的提出時間加以一定的限制，并要求提前預告以及只在特定的階段受理等程序性限制。其二，為保障政府的提案權，各國的議會議事規(guī)則往往規(guī)定了政府在辯論和審議程序中的優(yōu)先性。如《英國平民院的議事規(guī)則》就規(guī)定全院大會對法案的審議受提案大臣現(xiàn)場控制：可以當場提出反修正案以確保政府法案的完好；可當場動議限制辯論時間以防止反對派拖延表決。5《法國國民議會議事規(guī)則》也規(guī)定政府提出的修正案優(yōu)先于議員個人的修正案，限制議員的發(fā)言時間，而政府的發(fā)言時間不受限制。

2.內容上的限制

內容上的限制主要有以下幾種做法。

第一，要求修正案必須與原法案主題相關，以及不能與議會就該法案先前所作的決定不一致。這主要是從修正案的性質角度考慮的。既然是立法修正案，它必須與原法案相聯(lián)系，并且只能是在原法案的基礎上提出，否則就不能稱為是原法案的修正案，只能稱為一個新的提案，需要按照提案的程序重新提出。這體現(xiàn)對提案權的尊重和保護。如上文提及的英國平民院議事規(guī)則就要求修正案應切合原法案的主題。如果修正案不在該法案的標題之內，則應相應修正該標題，并將這些修正專門報告全院大會。

第二，直接規(guī)定不得審議超越審議權范圍外的修正案。立法修正案和法案一樣，一旦提出，將交由議會進行審議通過才能成為法律。因此，立法修正案的內容必須在議會的審議權范圍內，若議會對其無審議權，那么此立法修正案也不能受理或審議。例如，《美國參議院議事規(guī)則》第15條規(guī)定：“遇有修正案的實質性的內容不在提案委員會權限范圍內，任何委員會的修正案將不予審議?！?《美國眾議院議事規(guī)則》第154條規(guī)定，“如果參議院的修正案中規(guī)定一項稅收或稅收措施違反第十一章第七十條第一款的規(guī)定，眾議院將不予同意?！?《法國國民議會議事規(guī)則》第86條規(guī)定：“提交受理委員會的修正案和該委員會對最初收到的文本修改，當其中含有憲法第40條規(guī)定的某種后果時，則不予受理?！?

第三，通過政黨政治來實現(xiàn)。上世紀以來，西方各國的議會制度都出現(xiàn)了由“議會至上”向“行政國家”過渡的趨勢?！耙话愣裕臼兰o（特別是兩次世界大戰(zhàn)之后）以來，各國政壇逐漸產(chǎn)生‘立法部門衰微或病態(tài)’的現(xiàn)象，從而普遍出現(xiàn)‘行政部門優(yōu)越’的趨勢”。9這種趨勢的主導力量就是政黨。在政黨政治下，議會和政府往往都為政黨所控制。在某種意義上，原本形式上存在的議會和政府的權力分工已逐步失去作用。在提案方面，通常情況下，執(zhí)政黨在議會中都擁有多數(shù)席位，所以政府的提案基本上能通過。這樣，逐漸地形成了政府提議案，議會投票加以通過的格局。10事實上，旨在破壞或拖垮政府法案的修正案，絕少能沖破政府阻礙。

總之，在筆者看來，由于原法案與獲準進入表決程序的原法案的修正案實際上具有同等程度的效力，法案修正案的提出權與法案提案權在本質上是一致的，同屬于法案創(chuàng)制權11。因此，若該修正案所涉及的內容本應屬于政府的專屬提案權范圍，限制議員提出的，相應地若需要修正，就應由政府提出，或者獲得政府的同意，以杜絕出現(xiàn)僭越政府的提案權，從而損害政府在立法中的實質性的主導作用的情況。也就是說，立法修正案應當遵循的最基本原則是既不損害政府提案權，同時也應當尊重議會的立法權的原則。

3.爭議的解決機制

修正案能否受理，一般都是由所在的委員會主席或議長負責審查。當委員會主席把握不準時，有的國家規(guī)定由委員會秘書處判斷。修正案進入辯論程序后，政府還可以提出反對意見，由議長作出決定。若議長不同意政府的意見，那么應當提交憲法委員會處理?？梢?，修正案的決定不完全是議會內部的程序性問題，當議會與政府就立法修正案產(chǎn)生爭議時，就需要通過憲法爭議解決途徑，最終可由國家通過憲法保障機構來處理。

二、香港特別行政區(qū)政府法案修正案的做法及問題

（一）香港特別行政區(qū)的提案權以及立法修正案的規(guī)定

基本法對香港特別行政區(qū)的立法權限特別是對提案權進行了明確的分工，規(guī)定特區(qū)政府享有提案權，而且沒有任何限制，立法會議員雖然也享有提案權，但受到嚴格的限制。這一方面體現(xiàn)了政府在立法提案權方面的優(yōu)位性，同時也體現(xiàn)了基本法中關于香港的行政主導體制的立法目的。12就立法修正案問題，雖然基本法的正文沒有加以規(guī)定，但在附件二中規(guī)定了政府法案修正案的特別的表決程序。13香港特別行政區(qū)立法會的《議事規(guī)則》第57條對法案的修正案問題作了詳細規(guī)定。實踐中，立法會主席也都是根據(jù)《議事規(guī)則》第57條來裁決議員是否可以對政府法案提出修正案的。

與世界各國的有關做法相似，《議事規(guī)則》也從形式和程序上對立法修正案做了限制，甚至還規(guī)定在特定的審議階段就不可以提出實質的修正案。14但與其他國家和地區(qū)不同的是，香港本身僅是一個區(qū)域性的政治實體，并且不存在明顯的政黨政治，這決定了它的體制并不完全是在議會與行政之間互相的制約，對立法修正案實質性的限制就會存在著獨特的問題，如目前的這一做法，就可能引發(fā)以下的爭議：《議事規(guī)則》57條規(guī)定本身是否與基本法相抵觸？《議事規(guī)則》是由立法會制定的，是否會導致立法會自我授權？《議事規(guī)則》對議員針對政府法案提出修正案的限制與基本法對議員的提案權的限制不一致時，如何解決？

（二）政府法案修正案帶來的問題及爭議

1.《議事規(guī)則》可否涉及基本法沒有明確規(guī)定的內容

事實上，《議事規(guī)則》是否與基本法相抵觸的爭議已實際發(fā)生了。2006年，梁國雄議員就曾提出司法復核，指控立法會主席范徐麗泰引用《議事規(guī)則》第57條，以涉及公共開支為由,否決反對派議員提出的修正案這一做法，違反基本法。15他的主要理由是：基本法第74條只限制了議員在增加政府的開支方面的提案權，沒有提到修正案。因此，基本法第74條不關涉議員就政府提出的法案的修正案，也就是說，議員針對政府提出的法案提出修正案不受第74條的限制，而《議事規(guī)則》第57（6）條規(guī)定限制了議員就政府提出的法案的修正案，這違反了基本法。另外，他還認為，如果《議事規(guī)則》限制議員在涉及增加或減少政府的開支方面針對政府提出的法案提出修訂，這等于立法會修訂政府提出的法案的功能名存實亡。

對此，鄒平學教授撰文認為，《議事規(guī)則》的直接法源和效力依據(jù)是基本法第75條第2款。《議事規(guī)則》和立法會制定的其他法律一樣，法律效力低于基本法，不得與基本法相抵觸。但他認為無論從字面或形式上理解，還是從體系上解釋，《議事規(guī)則》第57條符合基本法第74條規(guī)定的立法目的。同時，他也指出議事規(guī)則僅是立法會內務守則，由立法會自行修正更為妥當，而不應進入司法復核，否則會帶來政治上的震動和負面效果。16

筆者認為，無論發(fā)生什么樣的爭議，能夠以基于基本法進行評判是值得肯定的?；痉榻鉀Q香港特別行政區(qū)的實踐問題提供了基本共識。的確，《議事規(guī)則》是基本法第75條第2款授權立法會制定的，立法會主席根據(jù)基本法第72條第6項行使職權。問題是對于基本法沒有明確規(guī)定的內容，《議事規(guī)則》是否可以制定呢？梁國雄議員基于不可制定的立場，從而認為《議事規(guī)則》違反基本法。正如鄒文指出的，《議事規(guī)則》本身就是用來確定立法會內部守則的，而這些內容實際不宜也不可能由基本法來制定，由立法會自身制定議事規(guī)則最適宜。因此，從形式上來看，由《議事規(guī)則》來規(guī)定基本法所沒有規(guī)定的內容，這不僅與基本法不相抵觸，而且是《議事規(guī)則》必須去做的。那種基本法沒有規(guī)定的，《議事規(guī)則》就不能規(guī)定的說法顯然是站不腳的。這也得到香港高等法院的支持，成為判決梁國雄議員敗訴的主要理據(jù)。17

然而，基本法沒有規(guī)定的內容，包括對法案修正案的問題，《議事規(guī)則》是否都可以制定呢？或者說，是否只要《議事規(guī)則》規(guī)定的內容是基本法所沒有的，就不算是與基本法相抵觸呢？從字面上看，立法會制定《議事規(guī)則》獲得了足夠的授權，包括可以制定基本法沒有涉及的內容，同時，既然基本法沒有相關內容，也就無法說《議事規(guī)則》的規(guī)定就與其相抵觸了。然而實際上，如果這樣的話，剩余權力就可能由立法會享有，顯然，這本身就違反了基本法作為授權法的基本原理?；痉ㄊ且徊渴跈喾?，包括立法會在內的所有特別行政區(qū)機關都不應當享有基本法以外的權力。因此，即使立法會通過《議事規(guī)則》規(guī)定了基本法所沒有的內容也應當受到限制。這是基本法的最基本的原理所要求的。

2.《議事規(guī)則》規(guī)定基本法未規(guī)定事項的合理限制

那么這個限制是什么呢？筆者認為，雖然，基本法沒有明文規(guī)定相關限制，或者說沒有明確規(guī)定不相抵觸的標準，但從《議事規(guī)則》的性質來看，《議事規(guī)則》的內容不能超出其作為議會內部的程序性規(guī)則這一性質。立法會之所以獲得基本法的授權來制定《議事規(guī)則》，主要是因為《議事規(guī)則》本身是立法會的內部規(guī)則，是為合理行使立法機關權力所必須的程序性規(guī)則，它不能涉及外部事務，更不能自我授權，否則，就應當有基本法的明確依據(jù)。因此，對《議事規(guī)則》規(guī)定基本法未涉及的事項并非沒有限制，也不完全靠立法會的“自我約束”。

但問題在于《議事規(guī)則》中的一些規(guī)則既具有程序性質，同時又不可避免地涉及立法機關與政府之間權力的實體性關系，而這些規(guī)則在基本法中確實沒有規(guī)定，則如何處理？這主要是指由立法會主席對議員是否可以針對政府法案提出修正案來裁決的問題。18

3.由立法會主席作出裁決的合法性問題

基本法并沒有規(guī)定修正案的問題，即使是基本法第74條，雖對議員提案權在公共開支、政治體制、政府運作方面作了嚴格的限制，以及規(guī)定凡涉及政府政策者，在提出前必須得到行政長官的書面同意，但并沒有規(guī)定由誰來判斷議員提出的法案是否涉及上述問題。由誰作出判斷本身既是一項程序性權力，同時也是一項實體性權力，它直接影響著政府和議員提案權的分工，從而對政府與立法會之間的關系有著重要的影響。

從程序角度來看，在法案進行審議之前，必須要先作出判斷是否涉及上述內容，然后才能進行下一步程序。因此，《議事規(guī)則》第57（6）條規(guī)定由立法會主席對相關內容作出判斷和裁決，這從程序角度來說，并無不妥，而且還是必須的。但為什么規(guī)定由立法會主席，而不先由行政長官作出判斷呢？顯然，這是立法會利用了基本法授權其制定議事規(guī)則的這一優(yōu)勢地位，而沒有嚴格顧及這一規(guī)則背后的實體性質。就提出修正案而言，即便認為《議事規(guī)則》第57（6）條的實體內容符合基本法第74條規(guī)定的立法目的，但基本法第74條并沒有規(guī)定由誰作出判斷，而立法會通過《議事規(guī)則》作出規(guī)定由立法會主席作出裁決，這從程序角度看，并無不妥，然而這個判斷本身也是涉及對政府法案修正案的內容作出實質性的判斷，這不能不認為是立法會的“自我授權”。

或許，立法會認為這是遵照回歸以前的做法來制定的，并不違反基本法。19但根據(jù)前述，修正案的提案權與法案的提案權本質上是一致的，同于法案創(chuàng)制權?；痉ǖ?4條規(guī)定本身目的就是限制議員提案權，從而間接限制議會自身立法權的，所以，由行政長官來作出判斷似乎更符合基本法第74條的立法目的。20有香港學者就撰文認為：“在港英當局管治時期（在末代港督政改方案通過前）,由于港督兼任立法局主席,由立法局主席判斷議員個別或聯(lián)名提案是否涉及政府政策,不會產(chǎn)生誤判。但在行政長官不兼任立法會主席的情況下,先由立法會主席判斷是否涉及政府政策,可能會出現(xiàn)誤判并產(chǎn)生相當嚴重的后果?！?1也有學者認為，香港立法會正在逐漸擴張它的隱性權力。

但也應當注意到，若規(guī)定由行政長官先作出判斷，就有可能要求在立法程序中設置行政長官審查的前置標準，這也有可能干涉議員的提案權。因此，明確由誰來作出判斷并不是最好的解決辦法，并不能解決該規(guī)則的程序性與實體性的矛盾。更好的辦法其實是在立法會主席與行政長官或政府之間建立聯(lián)席磋商機制，但無論由誰來判斷，都必須根據(jù)基本法的規(guī)定，而不是如立法會主席所言的，僅根據(jù)《議事規(guī)則》來進行判斷。

其實，政府也有意透過《議事規(guī)則》多次直接運用基本法尋求對議員針對政府法案修正案的限制，認為“基本法73條第1款賦權立法會根據(jù)基本法制定、修改和廢除法律，第11條規(guī)定，立法會制定的任何法律，均不得同基本法相抵觸，據(jù)此，任何與基本法不一致的全體委員會審議階段的修正案均屬不合乎規(guī)程”。22同時，政府堅持認為議員針對政府法案提出修正案的應當有更大程度的限制。如在1999年和2004年有關撥款條例的草案中，政府都強調：“基本法第74條所指導法律草案，應包括全體委員會的修正案，這種看法的意思是，立法會議員就法律草案擬提出的修正案，須受基本法第74條內表述的限制所規(guī)管。”23

但立法會主席多次強調，其只按《議事規(guī)則》行事，從而避免透過《議事規(guī)則》而直接按基本法來確定，如立法會主席范徐麗泰就認為：“主席是受立法會依據(jù)基本法第75條所制定的《議事規(guī)則》約束的。由于《議事規(guī)則》只要求我裁定一項修正案的目的和效力是否會導致運用任何部分政府收入或公帑，所以我不會處理因政府當局就可取與否所提出的意見，或政府當局基于其對基本法第74條的效力的理解而提出的其他事項?！?4其1999年7月12日在裁決意見中重申：“我亦無權處理局長就基本法第74條所提出的觀點?！?5

那么，立法會主席就真的完全根據(jù)《議事規(guī)則》，而與基本法無關地做出裁決的嗎？其實，1997年臨時立法會主席范徐麗泰就直接運用了基本法進行裁判：“上述修正案會更改了立法會第一屆及以后各屆的任期長短，故是有違基本法及籌委會的決定，為此，上述修正案并非屬法案范圍以內的，所以是不合乎規(guī)程?！?6此后，1999年3月9日，立法會主席范徐麗泰再次確認了該意見。27這說明，立法會主席透過《議事規(guī)則》，直接以基本法來進行審議是有實踐基礎的。

綜上，筆者認為，修改《議事規(guī)則》，改由行政長官判斷議員是否可以提出政府法案修正案并不是最好的辦法，但可以建立立法會主席和行政長官或政府行政部門的聯(lián)席磋商機制，或者立法會主席在作出相關判斷時應當透過《議事規(guī)則》，直接運用基本法的相關條款，以實現(xiàn)基本法的立法目的。

4.《議事規(guī)則》第57（6）條是否真正體現(xiàn)了基本法74條的目的

需要進一步討論的是，為什么需要透過《議事規(guī)則》，直接運用基本法第74條對議員針對政府法案提出修正案進行限制呢？難道《議事規(guī)則》第57（6）條沒有完全體現(xiàn)基本法第74條的立法目的嗎？因為肯定者認為，《議事規(guī)則》第57（6）條體現(xiàn)了基本法第74條的立法目的，并以此為論據(jù)，證明《議事規(guī)則》符合基本法。但只要將兩個條文的內容進行對比，就可以發(fā)現(xiàn)，其實《議事規(guī)則》第57（6）條并沒有完全體現(xiàn)基本法第74條的立法目的，仍使議員可能僭越政府提案權。

基本法第74條規(guī)定：“香港特別行政區(qū)立法會議員根據(jù)本法規(guī)定并依照法定程序提出法律草案，凡不涉及公共開支或政治體制或政府運作者，可由立法會議員個別或聯(lián)名提出。凡涉及政府政策者，在提出前必須得到行政長官的書面同意。”而《議事規(guī)則》第57（6）條則規(guī)定：“立法會主席或全體委員會主席如認為任何修正案的目的或效力可導致動用香港任何部分政府收入或其他公帑，或須由該項等收入或公帑負擔，則該修正案只可由以下人士提出：行政長官；獲委派官員；任何議員，如行政長官書面同意該提案。”

第一，基本法第74條不僅包含涉及公共開支的財政性提案的限制，還包括政治體制、政府運作，以及政府政策等內容的限制。立法會主席在裁決中對這四個概念的解釋是分別進行的，可見這四項內容并不一致，而《議事規(guī)則》第57（6）條只對議員涉及財政性的法案的修正案進行限制。可見，兩個條文的內容相差甚遠。

第二，兩個條文在就涉及政府財政問題的表述上分別用了“涉及公共開支”與“由公帑負擔的效力”兩個概念。即使立法會主席自已也認為，“‘涉及公共開支’的措辭的范圍是較《議事規(guī)則》第57（6）條下‘由公帑負擔的效力’的概念廣闊”。28因此，用“由公帑負擔的效力”是不可能實現(xiàn)限制“涉及公共開支”這一立法目的的。

第三，兩條涉及財政性提案的限制程度不一樣，基本法第74條明確規(guī)定涉及公共開支的提案，不能由議員提起。顯然，只能由政府提起。而《議事規(guī)則》第57（6）條認為議員如獲行政長官書面同意可以出提案。很明顯，《議事規(guī)則》的意圖在于區(qū)別提出法案與提出修正案之間的差別。

因此，認為《議事規(guī)則》第57（6）條符合基本法第74條的立法目的的觀點是比較牽強的。事實上，立法會從來就不認可這兩條的關聯(lián)性，認為《議事規(guī)則》第51（3）及（4）條才是為落實基本法第74條而訂立的。29從字面上看，這兩條與基本法第74條是一致的，都是針對提出法案而設的，而不包括提出修正案。同樣，立法會也不認為，《議事規(guī)則》第57（6）條是為落實基本法第74條而設立的?！啊蹲h事規(guī)則》經(jīng)57（6）條所訂明的限制是從1997年前的立法局《會議常規(guī)》改編而成。這條文是一項程序上的工具，為保障官方的財政主動地位而設，反映出憲制上的安排是由政府作出要求，并由立法機關通過，此項安排反映于基本法第73（3）條及64條”。30

其實，通過立法會主席的裁決，可以看出，立法會主席對基本法第74條涉及限制議員提案權的態(tài)度是矛盾的。例如，立法會主席認為一方面“我注意到，基本法第73條規(guī)定了立法會的職責。沒有74條的存在，我們可以總結說立法會議員可不受限制提出法案”；另一方面，“又認為，第74條屬一項賦權條文，讓立法會議員可提出法案，但同時亦就此施加條件及限制”。31顯然，立法會主席認為根據(jù)基本法第73條就可以確定議員的提案權，只是第74條是對第73條進行了限制，應當是一條限權條款。然而，立法會主席另一方面又認為，第74條是一項賦權條款。

事實上，立法會的這種態(tài)度也造成了其自身兩頭受擠。一方面，如梁國雄議員所認為的《議事規(guī)則》不該制定基本法沒有制定的內容，從而損害了議員對政府法案提出修正案的權力，這無疑是立法會“自廢武功”；而另一方面，若僅根據(jù)《議事規(guī)則》第57條來限制議員提出修正案的權力，實際上是立法會不愿以基本法第74條的真正立法目的來審查的話，這無疑也是立法會的另一種“自廢武功”。

三、結 語

表面上，香港特別行政區(qū)政府與立法會之間就議員提出政府修正案的問題達成了“默契”，立法會一直在《議事規(guī)則》內“自我約束”，但這卻是以立法會的“自我授權”，進而使立法會對該問題事實上享有判斷權為前提的。政府從來就沒有放棄自己對基本法第74條的理解，加之法院的介入，可能使問題復雜化。因此，引起香港憲制性爭議的危險因素仍然存在。最根本的解決辦法是由全國人大常委會對基本法第74條做出權威的解釋，或修改基本法，對政府法案修正案加以明確的規(guī)定。當然，目前最穩(wěn)妥的辦法是在政府與立法機關之間建立磋商機構，政府與立法會機關之間應達成最基本的共識，按基本法第74條的立法目的來解決該問題。

注：

1數(shù)據(jù)統(tǒng)計來源于香港立法會公布的主席裁決列表。ht tp：//sc.legco.gov.hk/sc/www.legco.gov.hk/chinese /index.htm。以下所用主席裁決均出自該網(wǎng)站公布的內容。2011年6月10日訪問。

2、16參見鄒平學：《抵觸基本法還是符合基本法——評香港特區(qū)立法會〈議事規(guī)則〉第57（6）條之定位》，《法學》2007年第5期。

3專門研究法案修正案的文章，如李林：《立法修正案？法律修改和法律廢止》，ht tp：//www.cass.net.cn/f ile/2005102550230.html。2011年5月10日訪問。

4私法案主要是涉及地方當局、某些團體、集團或某些個人的權力或利益的議案；公法案是指涉及全國性并與政府有關的法案。

5參見蔣勁松：《發(fā)達國家議會法案從提出到認可的各個階段》，《人大工作通訊》1995年第18期。

6、7、8參見尹中卿等譯：《六國議會議事規(guī)則》，中國民主法制出版社2005年版，第329頁，第363頁，第135頁。

9［日］深瀨忠一等：《議會立法過程之比較研究》，許介鱗譯，臺北正中書局1991年版，第353頁。

10這種情況在美國略有不同：一般來說只有在形成“跛鴨政府”的情況下（上世紀70年代至90年代經(jīng)常出現(xiàn)），即國會和政府由同一政黨掌握時才可實現(xiàn)；而國會與政府由不同政黨掌握時，則國會對政策的制約會大一些。當然，即使是兩黨執(zhí)政時，政府也會在立法方面起著主導的作用。

11有學者稱：“立法修正案是法案創(chuàng)制權的一種：有限制的創(chuàng)制權……立法修正案與法案之間的區(qū)別是程序性的而非實質性的?！眳⒁娨?。

12需要提及的是，基本法將立法權授予了香港特別行政區(qū)，而非立法會。香港立法會是立法機關，但僅限于基本法的規(guī)定來行使相關權力。

13香港基本法附件二將議員對政府法案的修正案與議員個人提出的法案等同起來，設置了相同的，更為嚴格的表決程序，即要求須分別經(jīng)功能團體選舉產(chǎn)生的議員和分區(qū)直接選舉、選舉委員會選舉產(chǎn)生的議員兩部分出席會議議員各過半數(shù)通過。

14如《議事規(guī)則》第63（2）就規(guī)定：“立法會主主席提出三讀該法案的待決議題之前，經(jīng)立法會主席許可，得為更正法案中錯誤或疏忽出錯之處作出修正，但不得對法案提出實質的修正?！逼鋵嵱袝r是難以區(qū)分的限制條件的的程序性或形式的和實質性的，如《議事規(guī)則》第57（4）（a）規(guī)定修正案必須與法案的主題及有關條文的主題相關。這看起來是一種形式意義上的限制，但也會涉及實質性質的判斷。再比如，由立法會主席進行判斷，這既是一個程序性要求，但也會涉及修正案的實體性質。

15、17LeungKwokHung V PLC＆SJ.pdf,HCAL87 of 2006.

18上述梁國雄案中，雖然議事規(guī)則的第57（6）涉及的修正案的問題是基本法沒有規(guī)定的，但基本法在限制議員個人提出法案時提到了相同的標準，所以法院可以用基本法的目的解釋來解決這個問題，但并不意味著這個辦法能夠解決所有問題。

19《議事規(guī)則》經(jīng)57（6）條所訂明的限制實際上是從1997年前港英政府時期的立法局《會議常規(guī)》改編而成。在形式上，也可以說其并不違反基本法對《會議常規(guī)》的繼承。但它的內容是一項程序上的工具，為保障官方的財政主動地位而設，反映出憲制上的安排是由政府作出要求，并由立法機關通過。這與英國式的議會控制的做法是一致的。但要注意的是，英國實行的是議會內閣制，政府對議會的控制能力很強，因此一般不會有議員突破政府法案的問題。

20國內著名憲法學者廉希圣教授1999年1月在回答時任香港特別區(qū)律政司司長梁愛詩如何理解香港基本法立法提案權時，就曾明確表達應根據(jù)基本法第74條理解議員對政府法案提出修正案的限制，并且應當由行政長官進行的裁決的看法。參見廉希圣：《如何理解香港基本法立法提案權》，載《廉希圣文集》，中國政法大學出版社2007年版，第397頁。

21宋小莊：《立法會議事規(guī)則需要修訂》，《紫荊》2004年第5期。

22參見2001年7月5日《立法會主席就李柱銘議員對〈行政長官選舉條例草案〉所動議的全體委員會審議階段修正案的裁決》。

23參見2004年4月22日《立法會主席就涂謹申議員及張文光議員擬就〈2004年撥款條例草案〉提出的全體委員會審議階段修正案的裁決》。

24、27參見1999年3月9日《有關黃宏發(fā)議員就〈區(qū)議會條例草案〉所建議的修正案（關于區(qū)議會主席選舉部分）主席所作的裁決》。

25參見1999年7月12日《就議員擬對〈1999年立法會（修訂）條例草案〉提出的全體委員會審議階段修正案主席作所的裁決》。

26參見1997年9月24日《對黃宏發(fā)議員就〈立法會條例草案〉提出之修正案的臨時立法會主席所作的裁決》。

28參見2000年6月29日《立法會主席就陳國強議員所提〈2000年法律援助（修訂）條例草案〉的裁決》。

29參見1999年7月16日《有關就鄭家富議員所提出的〈1999年雇傭（修訂）條例草案〉主席所作的裁決》、2009年2月5日《立法會主席就李卓人議員擬提出的〈2009年強制公積金計劃（修訂）條例草案〉所作的裁決》。

30參見2006年7月31日《立法會主席就吳靄儀議員、涂謹申議員、何俊仁議員、李永達議員、及張文光議員擬就〈截取通訊及監(jiān)察條例草案〉提出的全體委員會審議階段修正案的裁決》（第一部分）。

311999年7月19日《有關就李卓人所提出的〈1998年雇傭（修訂）（第2號）條例草案〉立法會主席所作的裁決》。