人大質(zhì)詢制度的反思與完善＊本文系湖南省社科基金項(xiàng)目（項(xiàng)目編號：11YBB168）與湖南省教育廳科研項(xiàng)目（項(xiàng)目編號：11C0518）的階段性成果。

宋智敏 李云霖

2010年全國人大常委會的工作報(bào)告首次提出，將依法推進(jìn)專題詢問和質(zhì)詢。截至2012年4月，全國人大常委會共進(jìn)行了7次專題詢問。1可見，以詢問作為人大監(jiān)督方式逐步從嘗試步入常態(tài)，在一定程度上促進(jìn)了法治政府、責(zé)任政府的建設(shè)，提高了人大常委會監(jiān)督的實(shí)效，增強(qiáng)了公民的民主與權(quán)利意識。然而，與詢問并列規(guī)定于《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》（以下簡稱監(jiān)督法），且2010年全國人大常委會報(bào)告提出須加以推進(jìn)的質(zhì)詢，至今未獲得有效運(yùn)作。質(zhì)詢功能閑置、剛性監(jiān)督缺失，顯然不能達(dá)致法治意義上的政治和諧。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制、“兩階級一階層”的社會結(jié)構(gòu)、人民利益一致性等基礎(chǔ)上建立的人大質(zhì)詢制度如何面對“經(jīng)濟(jì)體制深刻變革”和“社會結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)”，尤其是“利益格局深刻調(diào)整”呢？為適應(yīng)世情、國情和黨情的深刻變化，從支持式質(zhì)詢監(jiān)督走向制導(dǎo)式質(zhì)詢監(jiān)督才是較為理性的選擇，這就需要增加代表個(gè)人作為質(zhì)詢案提出的主體，建構(gòu)“可質(zhì)詢是原則，不可質(zhì)詢是例外”的體制，明確質(zhì)詢相對人責(zé)任，以正當(dāng)程序理念完善質(zhì)詢程序，等等。

一、人大質(zhì)詢制度之反思

我國人大質(zhì)詢制度是在繼承馬克思主義監(jiān)督學(xué)說的基礎(chǔ)上，借鑒西方質(zhì)詢制度而形成的。它經(jīng)歷了社會主義革命、建設(shè)和改革三個(gè)時(shí)期，雖然在制度建設(shè)上取得了長足進(jìn)步，但實(shí)際運(yùn)行效果卻不盡如人意。在新中國質(zhì)詢制度建立近60年的今天，全國人大常委會至今還沒有出現(xiàn)過一起質(zhì)詢案；在全國人大會議上雖說提出過兩次質(zhì)詢案，即1980年因?qū)氫摻ㄔO(shè)事項(xiàng)質(zhì)詢冶金部案與2000年因煙臺特大海難事故質(zhì)詢交通部案，但如果按照質(zhì)詢的嚴(yán)格規(guī)定，那次針對冶金部的質(zhì)詢并不是真正意義上的質(zhì)詢。2在地方人大及其常委會層面，質(zhì)詢雖然偶有出現(xiàn)，但從數(shù)量和效果來看，與理想狀況還有很長一段距離。以港澳地區(qū)立法會行使質(zhì)詢權(quán)的情形作為對照，內(nèi)地立法機(jī)關(guān)質(zhì)詢權(quán)的行使次數(shù)極少。香港回歸后，立法會議員除1997至1998年度提交1296件以及1998至1999年度超過2000件外，以后每年均穩(wěn)定在1500件左右。3澳門從第一立法屆第一立法會期到第三立法屆第三立法會期為止，立法會議員所提出的質(zhì)詢分別為38、89、171、130、143、140、286、340和363個(gè)，議員在議程前發(fā)言的數(shù)目分別為76、78、127、133、161、143、227、202和239次，除個(gè)別立法會期的數(shù)字相比上一年度略有下降外，基本上呈現(xiàn)出直線上升的趨勢。4新中國成立后，黨和政府在工作上有一些失誤，也許當(dāng)時(shí)通過嚴(yán)格的質(zhì)詢監(jiān)督就能加以立即改正，可惜這個(gè)制度的建構(gòu)和運(yùn)作都出了問題。鄧小平在總結(jié)文化大革命發(fā)生的歷史教訓(xùn)時(shí)指出：“我們過去發(fā)生的各種錯(cuò)誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵?。?筆者認(rèn)為，人大質(zhì)詢的功能和效果不能彰顯，除政治體制、法治意識、代表素質(zhì)等外部因素外，還須歸咎于制度本身的缺陷，其中包括質(zhì)詢案提出主體、質(zhì)詢內(nèi)容、質(zhì)詢責(zé)任、質(zhì)詢程序等諸多方面。

（一）質(zhì)詢案提出主體定位失當(dāng)

質(zhì)詢案提出主體是指質(zhì)詢案提出的承擔(dān)者，即有權(quán)提出質(zhì)詢案的具體行為人。我國現(xiàn)行法律規(guī)定的質(zhì)詢案提出主體包括人大代表和人大常委會委員。人大代表提出質(zhì)詢案有兩種情形：其一，全國人大會議上1個(gè)代表團(tuán)或30名以上全國人大代表聯(lián)名；其二，地方人大會議上10名以上本級人大代表聯(lián)名。人大常委會委員提出質(zhì)詢案有三種情形：其一，全國人大常委會委員10人以上聯(lián)名；其二，省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市人大常委會委員5人以上聯(lián)名；其三，縣級人大常委會委員3人以上聯(lián)名。按照以上規(guī)定，質(zhì)詢的提案權(quán)只能由復(fù)數(shù)代表或委員行使，單個(gè)代表或委員無權(quán)提出質(zhì)詢案。對質(zhì)詢提案者作人數(shù)限制，固然有助于克服質(zhì)詢提出的隨意性，也擴(kuò)大了實(shí)施監(jiān)督的民意基礎(chǔ)，但由此提高了質(zhì)詢門檻是不爭的事實(shí)。人大質(zhì)詢是權(quán)力機(jī)關(guān)代表人民行使國家管理的權(quán)力、實(shí)現(xiàn)國家機(jī)構(gòu)之間相互制約、保證國家機(jī)關(guān)正常運(yùn)作的重要手段，增加質(zhì)詢門檻不利于“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督”原則的落實(shí)。而且，我國的人大代表是政黨代理人、國家代理人、民意代理人等多重角色的集合，來自多種角色的差序格局使各級人大代表提出質(zhì)詢案已經(jīng)實(shí)屬不易，6限定必須由集體提出質(zhì)詢案更偏離了“監(jiān)督有力”的要求。

（二）質(zhì)詢內(nèi)容模糊

憲法規(guī)定，全國人民代表大會代表在全國人民代表大會開會期間，全國人民代表大會常務(wù)委員會組成人員在常務(wù)委員會開會期間，有權(quán)依照法律規(guī)定的程序提出對國務(wù)院或者國務(wù)院各部、各委員會的質(zhì)詢案。監(jiān)督法和《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》（以下簡稱代表法）都規(guī)定，質(zhì)詢案應(yīng)當(dāng)寫明質(zhì)詢對象、質(zhì)詢的問題和內(nèi)容。根據(jù)上述規(guī)定，質(zhì)詢的內(nèi)容似乎沒有限制，其實(shí)并不然。代表法規(guī)定，代表大會期間的質(zhì)詢案，按照主席團(tuán)的決定由受質(zhì)詢機(jī)關(guān)答復(fù)。監(jiān)督法規(guī)定，質(zhì)詢案由委員長會議或者主任會議決定交由受質(zhì)詢的機(jī)關(guān)答復(fù)。也就是說，主席團(tuán)、委員長會議或主任會議有權(quán)決定是否將質(zhì)詢案交給受質(zhì)詢的機(jī)關(guān)，而他們是根據(jù)什么來決定呢？這就涉及可受質(zhì)詢內(nèi)容的范圍問題，但相關(guān)法律既沒有明確的列舉也沒有反向的排除，現(xiàn)實(shí)操作中更多地是依賴經(jīng)驗(yàn)與習(xí)慣。因此，憲法和法律中關(guān)于質(zhì)詢的內(nèi)容只有原則性的框架，缺乏可操作性。

（三）質(zhì)詢的法律責(zé)任缺位

質(zhì)詢的法律責(zé)任是指被質(zhì)詢主體（質(zhì)詢相對人）的答復(fù)未獲得通過而應(yīng)承擔(dān)的不利后果。我國目前法律規(guī)定質(zhì)詢案在答復(fù)后的處理形式主要是：由列席會議的質(zhì)詢案提出者“發(fā)表意見”，對不滿意的答復(fù)可要求“受質(zhì)詢機(jī)關(guān)再作答復(fù)”，必要時(shí)“可以將答復(fù)質(zhì)詢案的情況報(bào)告印發(fā)會議”。一般來說，法律規(guī)范的邏輯結(jié)構(gòu)由“行為模式”和“法律后果”構(gòu)成，綜觀上述規(guī)定，質(zhì)詢的法律規(guī)范中缺乏“法律后果”部分，即被質(zhì)詢主體如何承擔(dān)責(zé)任的規(guī)定闕如。憲法規(guī)定，一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。對違法行為，除非法律有特別的免責(zé)規(guī)定，必須追究法律責(zé)任。一部法律如果沒有設(shè)置“法律后果”，那么該法律就沒有了強(qiáng)制性，就如同“一把不燃燒的火，一縷不發(fā)亮的光”。

（四）質(zhì)詢程序疏漏

質(zhì)詢程序是質(zhì)詢行為所應(yīng)遵循的過程和方式，是為質(zhì)詢順利進(jìn)行而設(shè)計(jì)的多方互動(dòng)的行為系統(tǒng)。它既是保證高質(zhì)量、富有代表性的質(zhì)詢案能有效處理的前提，又是會議議程緊湊、有序、順利進(jìn)行的一種保障。綜觀英法等國質(zhì)詢制度，其在每個(gè)程序上都有相應(yīng)的條件或要求上的強(qiáng)制性規(guī)定，以保證質(zhì)詢被嚴(yán)肅、合法地處理和對待。從前面所引關(guān)于質(zhì)詢的法律規(guī)定看，我國沒有規(guī)范的質(zhì)詢案接收、審查流程，沒有提出質(zhì)詢案和答復(fù)質(zhì)詢的時(shí)限規(guī)定，沒有保證質(zhì)詢能夠公開透明的制度等。質(zhì)詢程序的缺失與疏漏，使得質(zhì)詢的實(shí)踐大都停留在經(jīng)驗(yàn)的層面上，其過程和結(jié)果沒有穩(wěn)定的預(yù)期。

二、人大質(zhì)詢制度之定位：從支持式監(jiān)督走向制導(dǎo)式監(jiān)督

質(zhì)詢制度的上述弊病其實(shí)是對該制度定位不準(zhǔn)確的結(jié)果。代議監(jiān)督制度起源于古代監(jiān)察制度，近代分化為西方議會監(jiān)督制度與人大監(jiān)督制度等形式。由于權(quán)力來源、政治體制、社會結(jié)構(gòu)等不同，各國代議監(jiān)督制度顯示出不同的特征，具體可分為：制勝式監(jiān)督、制衡式監(jiān)督與支持式監(jiān)督。制勝式監(jiān)督是最高權(quán)力集中于某些人或某個(gè)人手中，其他各種權(quán)力都是由它分化或派生出來的，在形態(tài)上表現(xiàn)為以人為中心形成的各級集權(quán)型監(jiān)督機(jī)制。制衡式監(jiān)督是以人民主權(quán)為基礎(chǔ)，最高權(quán)力由立法、行政、司法等三個(gè)機(jī)關(guān)按照成文或不成文憲法規(guī)定的法則掌握和行使，在靜態(tài)與動(dòng)態(tài)中保持相互制約與平衡的監(jiān)督機(jī)制。支持式監(jiān)督是以人民民主為基礎(chǔ)，以權(quán)力劃分為核心，依法對各種行使國家權(quán)力的行為和其他法律活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)控與確認(rèn)的監(jiān)督機(jī)制。支持式監(jiān)督體現(xiàn)在人大代表選舉、人大組織結(jié)構(gòu)與運(yùn)行、人大制度功能等多個(gè)方面。在人大代表選舉方面，直接選舉與間接選舉相結(jié)合的制度固然契合我國國情，但多重委托使選民沒有真正實(shí)現(xiàn)對代表進(jìn)入國家體系的決定權(quán)，而其他政治實(shí)體的委托更具有實(shí)質(zhì)意義。7在人大組織結(jié)構(gòu)與運(yùn)行方面，我國采用會議機(jī)關(guān)與常設(shè)機(jī)關(guān)相結(jié)合的方式，人大會期之外主要由它的常務(wù)委員會履職，與其他國家機(jī)關(guān)之間廣泛采取軟性監(jiān)督的運(yùn)行方式。在人大制度功能方面，它主要是凝聚社會共識、完善執(zhí)政黨決策、促進(jìn)民意上下溝通、增強(qiáng)政治體系的合法性。基于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制、“兩階級一階層”的社會結(jié)構(gòu)、人民利益一致性等因素的考量，我國人大監(jiān)督制度（包括質(zhì)詢制度）因而定位于支持式監(jiān)督。8

應(yīng)當(dāng)說，支持式監(jiān)督對中國經(jīng)濟(jì)、社會、文化等方面的發(fā)展產(chǎn)生了重要的積極作用，但建立于前述基礎(chǔ)上的質(zhì)詢制度如何面對“經(jīng)濟(jì)體制深刻變革”、“社會結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)”，尤其是“利益格局深刻調(diào)整”呢？博登海默指出，文明的進(jìn)步會不斷地使法律制度喪失平衡。如何構(gòu)建、恢復(fù)這種平衡？一般來說，健全的法律制度體現(xiàn)在它能成功地達(dá)到并維持極端任意的權(quán)力與極端受限制的權(quán)力之間的平衡和諧狀態(tài)。人大質(zhì)詢制度應(yīng)與人類政治發(fā)展的總趨勢相一致，不能自立于權(quán)力監(jiān)督的規(guī)律之外。然而，在國情不同的前提下，我國人大質(zhì)詢的目標(biāo)、方式必須充分反映社會主義的本質(zhì)要求，要充分考慮中國的歷史文化傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)條件。因此，人大質(zhì)詢的定位并不是追求同而無異的政治模式，為適應(yīng)世情、國情和黨情深刻變化的需要，由支持式監(jiān)督轉(zhuǎn)為制導(dǎo)式監(jiān)督也許是更為理性的選擇，即各級人大及其常委會代表全體人民行使權(quán)力，人大應(yīng)具備引導(dǎo)國家大政方針的功能；為使每個(gè)國家機(jī)關(guān)在違法行使權(quán)力時(shí)都可以引致其他國家機(jī)關(guān)的立即反應(yīng)從而達(dá)到權(quán)力運(yùn)行的有序和均衡，國家機(jī)關(guān)之間需要具備制約功能。筆者認(rèn)為，由制導(dǎo)式監(jiān)督派生出的質(zhì)詢制度之重心應(yīng)當(dāng)定位于以下方面。

（一）了解質(zhì)詢相對人工作情況，樹立人大權(quán)威

質(zhì)詢是一種通過獲取監(jiān)督相對人不適當(dāng)行為（包括違法失職行為）信息并責(zé)成糾正，從而促進(jìn)監(jiān)督相對人工作的具有法律效力和責(zé)任后果的監(jiān)督方式。民意代表只有在知道政府的具體運(yùn)作情況之后，才能對其作出鑒別和評價(jià)，進(jìn)而督促政府工作的改善。E·梅依曾指出，質(zhì)詢目的之一是獲取情況，議員自己關(guān)心什么、欲了解什么，便可質(zhì)詢什么；它是供議員們獲取關(guān)于國家事務(wù)的情況的最簡捷、最方便的途徑。9通過質(zhì)詢，議員借助大臣就政府工作做出的具體說明能得知所欲了解的情況。同理，人大代表在受質(zhì)詢的機(jī)關(guān)或人員就其工作作出具體的說明和解釋后，便能較充分地獲取有關(guān)國家機(jī)關(guān)的工作情況；而且，它也是人大代表行使權(quán)利、履行職責(zé)的基礎(chǔ)性前提。我國憲法規(guī)定，人大是我國的權(quán)力機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)和監(jiān)督機(jī)關(guān)，但現(xiàn)實(shí)中人大卻被稱作“橡皮圖章”。以質(zhì)詢中體現(xiàn)的監(jiān)督為例，1996年《求是》載文認(rèn)為人大監(jiān)督有三個(gè)不夠，即不夠嚴(yán)格、不夠公平、不夠文明；2000年浙江省在開展“百姓心目中的人大制度”調(diào)查時(shí)，86.9%的人認(rèn)為“人大監(jiān)督作用發(fā)揮得不好”；2009年《中國人大》刊文認(rèn)為人大監(jiān)督必須要邁出新步伐。10因此，只有通過有效行使質(zhì)詢權(quán)等權(quán)力，在人大監(jiān)督取得切實(shí)效果后，國人和世界才會改變對人大及其常委會的印象，人大才能樹立其作為權(quán)力機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)與監(jiān)督機(jī)關(guān)的權(quán)威。

（二）督促質(zhì)詢相對人開展相關(guān)工作

國家須受國民主權(quán)、依法治國及社會正義等理念的約束，質(zhì)詢的動(dòng)力就來源于這些思想，它能有力地敦促政府正確地作為。在西方國家，議員在質(zhì)詢中對某個(gè)問題盯得越緊，越能推動(dòng)政府行動(dòng)，特別是在政府舉棋不定的問題上，或政府當(dāng)辦而未辦的事情上，以及政府忽視的事項(xiàng)上，議員們借質(zhì)詢而造成聲勢，常常能迫使政府有所為或者有所不為。11約瑟夫·哈里斯說過：“對政府行為的監(jiān)督是立法機(jī)關(guān)的主要職能之一；對于立法機(jī)關(guān)來講，僅把政策、方針制定成法律是不夠的，還必須檢查這些政策，法律是如何被運(yùn)用的，是否取得預(yù)期的效果?！?2在我國，人大監(jiān)督的目的和效果就是促進(jìn)“一府兩院”依法把事情辦得更好。人大與“一府兩院”雖然分工不同，但工作的基本出發(fā)點(diǎn)和總體目標(biāo)是一致的，都是為了維護(hù)國家和人民的根本利益。通過質(zhì)詢這種監(jiān)督方式，將有助于促進(jìn)勤政廉政建設(shè)，增進(jìn)人民對政府的理解，密切政群關(guān)系，樹立“一府兩院”的威信；有利于健全決策體系，推動(dòng)“一府兩院”更好地依法履行職責(zé)；有利于國家機(jī)構(gòu)高效、合法地運(yùn)轉(zhuǎn)。

（三）提升人大代表和質(zhì)詢相對人中公務(wù)人員的素質(zhì)

質(zhì)詢對提高人大代表和質(zhì)詢相對人中公務(wù)人員的素質(zhì)具有重要作用。在西方國家，質(zhì)詢是全面測試大臣或部長對所領(lǐng)導(dǎo)部門的工作的掌握狀況的最重要的方法。議員就部里任何一方面的工作提出問題，大臣或部長當(dāng)場作答，以此表明大臣或部長對部里各項(xiàng)工作是否熟悉以及熟悉的程度。13人大代表通過質(zhì)詢積極履行憲法和法律所賦予的職責(zé)，有助于其在履職的過程中提高自身的素質(zhì)，進(jìn)而對其他代表產(chǎn)生啟發(fā)和示范作用，使其議政能力得到有效的鍛煉和提高，從而回應(yīng)人民對人大代表素質(zhì)不高、監(jiān)督不力的質(zhì)疑。對質(zhì)詢相對人來說，慎重對待人大代表的質(zhì)詢，是其從政道德、從政才能、政策水平以及辦事能力的展示和宣傳，是克服“根據(jù)自己的價(jià)值偏好、人生態(tài)度、謀略思想等判斷客觀情勢、權(quán)衡利弊、確定價(jià)值，擇優(yōu)選擇自認(rèn)為最佳的政策方案”14傾向的有效手段，有利于其在選擇、決定和修正公共政策的過程中提升自身的素質(zhì)。

三、完善人大質(zhì)詢制度之建構(gòu)

完備而健全的法制，不僅是監(jiān)督相對人自我約束的強(qiáng)大威懾力量，也是監(jiān)督主體實(shí)施監(jiān)督的依據(jù)。建立完備的制導(dǎo)式質(zhì)詢制度，使憲法、法律的有關(guān)規(guī)定和人大制度的運(yùn)作逐步協(xié)調(diào)統(tǒng)一起來，是“創(chuàng)造條件讓人民監(jiān)督政府”、“讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行”，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)權(quán)力受到有效制約和監(jiān)督的必由之路。

（一）增加人大代表個(gè)人作為質(zhì)詢案提出主體

人大代表是“我國立法監(jiān)督意向的倡導(dǎo)、確定以及具體實(shí)踐者”。15他們承擔(dān)著監(jiān)督過程中各個(gè)環(huán)節(jié)的工作，沒有他們的具體工作，監(jiān)督權(quán)的行使就只能是抽象和字面上的。從某種程度上講，人大監(jiān)督功能發(fā)揮的關(guān)鍵取決于這些實(shí)踐者，而不是設(shè)計(jì)者。16因此，提出質(zhì)詢案的主體應(yīng)包括人大代表個(gè)人，這有助于實(shí)現(xiàn)人大代表的主體地位和保證質(zhì)詢監(jiān)督的順利進(jìn)行。首先，這是對1954年質(zhì)詢體制的延續(xù)和堅(jiān)持，當(dāng)時(shí)就規(guī)定代表可以一個(gè)人單獨(dú)提出，也可以由若干人聯(lián)合提出質(zhì)詢案。1954年憲法第36條規(guī)定，全國人民代表大會代表有權(quán)向國務(wù)院或者國務(wù)院各部、各委員會提出質(zhì)問，受質(zhì)問的機(jī)關(guān)必須負(fù)責(zé)答復(fù)。1954年全國人大組織法第33條規(guī)定，全國人民代表大會代表向國務(wù)院或者國務(wù)院各部、委員會提出的質(zhì)問，經(jīng)過全國人民代表大會會議主席團(tuán)或者全國人民代表大會常務(wù)委員會提交受質(zhì)問的機(jī)關(guān)；受質(zhì)問的機(jī)關(guān)必須向全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務(wù)委員會負(fù)責(zé)答復(fù)。1954年地方組織法第17條規(guī)定，地方各級人民代表大會舉行會議的時(shí)候，代表向本級人民委員會或者本級人民委員會所屬各工作部門提出的質(zhì)問，經(jīng)過主席團(tuán)提交質(zhì)問的機(jī)關(guān)；受質(zhì)問的機(jī)關(guān)必須在會議中負(fù)責(zé)答復(fù)。其次，西方各國均由議員提出質(zhì)詢案是慣例。在英國，議員個(gè)人在會議期間可以提出質(zhì)詢案。最初議會對于議員每天提出的質(zhì)詢案數(shù)量沒有限制，但鑒于質(zhì)詢案日趨增加，自1909年起，每位議員每天可以提8個(gè)質(zhì)詢案，1920年減為3個(gè)。然而在減少質(zhì)詢數(shù)量的同時(shí)，議員可就大臣針對原問的答復(fù)補(bǔ)充提問，如威廉姆斯爵士在他本人的議會生涯中共質(zhì)詢4000余次。17在法國，質(zhì)詢權(quán)只屬于議員個(gè)人而不屬于議會的某一組織，這是該國議會制度中很少沒有被改革的制度之一。18英法兩國由議員個(gè)人提出質(zhì)詢案，大大增加了質(zhì)詢的次數(shù)，促進(jìn)了議會監(jiān)督政府功能的實(shí)現(xiàn)。最后，由代表個(gè)人提出質(zhì)詢案與民主集中制等原則并不矛盾。我國權(quán)力機(jī)關(guān)的運(yùn)作雖然遵循民主集中制和集體行使職權(quán)的原則，但它主要體現(xiàn)在審議和決定階段，不應(yīng)排除人大代表和常委會委員單獨(dú)提出某類質(zhì)詢案的權(quán)利，因此質(zhì)詢的提案權(quán)不應(yīng)受人數(shù)的限制。即使為了防止質(zhì)詢提案過多、過濫，也應(yīng)該從提高人大代表素質(zhì)、明確提案范圍等方面入手，以達(dá)到逐步提高質(zhì)詢案質(zhì)量的目的。因此，我國提出質(zhì)詢案的主體，既包括聯(lián)名的主體，也應(yīng)賦予人大代表和常委會委員以個(gè)人名義提出質(zhì)詢案的主體資格，這樣有助于不斷推動(dòng)監(jiān)督工作、提高監(jiān)督實(shí)效。

（二）建立“可質(zhì)詢是原則，不可質(zhì)詢是例外”的體制

對質(zhì)詢內(nèi)容的限定有兩種模式，一種是“可質(zhì)詢是原則，不可質(zhì)詢是例外”，另一種是“可質(zhì)詢是例外，不可質(zhì)詢是原則”。以英國為例，該國對質(zhì)詢事項(xiàng)范圍的限定采用了排除法，即“除了對保密事項(xiàng)，或因?yàn)閲艺叨芙^答復(fù)的問題、或?qū)σ虼饛?fù)而會造成過量開支而不予答復(fù)的問題，所作答復(fù)應(yīng)提供所欲了解的情況，并且應(yīng)該準(zhǔn)確、真實(shí)，而勿使人誤解”。19法國則規(guī)定，質(zhì)詢內(nèi)容不得涉及國家秘密，不得批評總統(tǒng)、不得批評總統(tǒng)的特別權(quán)力、不得批評司法決定，不得批評其他國家，而針對除此之外的事項(xiàng)皆可提出質(zhì)詢。20可以看出，英法兩國都采用“可質(zhì)詢是原則，不可質(zhì)詢是例外”的體制。我國憲法和法律對質(zhì)詢的內(nèi)容沒有明確規(guī)定。針對質(zhì)詢內(nèi)容的界定，學(xué)界有兩種觀點(diǎn)：一是“職權(quán)范圍論”，即質(zhì)詢的內(nèi)容必須屬于本級人大的職權(quán)范圍內(nèi)；二是“重大問題論”，即質(zhì)詢必須針對重大問題而提出。根據(jù)人大的法定職責(zé)及其在國家政治生活中的地位，“職權(quán)范圍論”與“重大問題論”確實(shí)有其合理之處，但將其單獨(dú)確立為質(zhì)詢內(nèi)容的界定原則卻有失偏頗?！奥殭?quán)范圍論”過于抽象、不明確，難以指導(dǎo)實(shí)踐，而且是以人大為中心而非以事項(xiàng)為中心的質(zhì)詢內(nèi)容論。“重大問題論”是以事項(xiàng)為中心，但其所要求的“重大”嚴(yán)重限縮了質(zhì)詢內(nèi)容范圍。借鑒英法兩國的經(jīng)驗(yàn)，筆者以為，質(zhì)詢內(nèi)容包括兩方面，一是質(zhì)詢的內(nèi)容范圍；二是質(zhì)詢內(nèi)容的程度范圍，即重要性。在質(zhì)詢的內(nèi)容范圍方面，法律不可能通過列舉方式窮盡所有的事項(xiàng)，因此一般采用排除法，即除非是國家明令禁止質(zhì)詢的事項(xiàng)不得質(zhì)詢以外，其余事項(xiàng)都得接受質(zhì)詢。在質(zhì)詢內(nèi)容的程度范圍方面，集體提出的質(zhì)詢案不需要作出規(guī)定，因?yàn)樽钌偃齻€(gè)人大代表的聯(lián)名已經(jīng)揭示了該質(zhì)詢案的重要性。至于個(gè)人提出質(zhì)詢案，考慮到我國選舉方式所產(chǎn)生的代表素質(zhì)問題，質(zhì)詢內(nèi)容的重要性可以要求達(dá)到一般程度。綜合起來，質(zhì)詢內(nèi)容應(yīng)遵循“質(zhì)詢事項(xiàng)是原則、不質(zhì)詢事項(xiàng)是例外”的體制。因此，主席團(tuán)、委員長會議或主任會議接受相關(guān)主體的質(zhì)詢動(dòng)議后，應(yīng)以上述體制蘊(yùn)含的標(biāo)準(zhǔn)確定是否提交受質(zhì)詢的機(jī)關(guān)。

（三）明確質(zhì)詢相對人的政治與法律責(zé)任

質(zhì)詢的法律后果是指質(zhì)詢相對人就違憲違法或其它不適當(dāng)行為受到來自國家權(quán)力機(jī)關(guān)以及國家司法機(jī)關(guān)的處理、糾正和制裁。英法等國雖然對于質(zhì)詢的法律后果沒有作出規(guī)定，但英法式代議制實(shí)現(xiàn)民主的根本手段是維持國家機(jī)關(guān)之間的權(quán)力平衡，因此對它們來說，質(zhì)詢只是維持權(quán)力制衡的一種形式。而且，英法等國議會對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督方式除了質(zhì)詢以外，可資利用的手段既有對人的控制如人事同意權(quán)、倒閣權(quán)、彈劾權(quán)、罷免權(quán)，還有對事的控制如法律案議決權(quán)、復(fù)議權(quán)與調(diào)查權(quán)。而在人民代表大會制度下，民主選舉產(chǎn)生的人大代表通過人民代表大會這個(gè)舉國智慧得以展現(xiàn)的平臺，對政府可能的懈怠、腐敗和濫用權(quán)力加以監(jiān)督和批評。在代議機(jī)關(guān)至上的人民憲政模式中，其他國家機(jī)關(guān)應(yīng)置于權(quán)力機(jī)關(guān)全面而有效的監(jiān)督之下。因此，僅僅將質(zhì)詢的監(jiān)督效果限定在答復(fù)上顯然是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。而且，現(xiàn)在步入常態(tài)化的專題詢問因缺失強(qiáng)制性、約束力和制裁性就已經(jīng)引起了人們的憂思。21現(xiàn)代憲政的基本理念是“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，違法受追究”，國家機(jī)關(guān)不能脫離責(zé)任而行使權(quán)力是權(quán)責(zé)一致原則的根本要求。因此，當(dāng)質(zhì)詢已獲得答復(fù)且確實(shí)存在問題時(shí)，應(yīng)討論、表決對質(zhì)詢問題的處理，包括有明顯過失行為的質(zhì)詢相對人的責(zé)任。就質(zhì)詢問題的處理來說，質(zhì)詢相對人應(yīng)就所質(zhì)詢事項(xiàng)的糾正步驟、糾正措施、糾正時(shí)間等形成明確具體的方案；在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)，將質(zhì)詢事項(xiàng)依據(jù)法律法規(guī)辦理完畢。就責(zé)任來說，包括質(zhì)詢相對人中負(fù)責(zé)人的政治責(zé)任與法律責(zé)任兩個(gè)方面。22政治責(zé)任是指質(zhì)詢相對人沒有履行好職責(zé)時(shí)，質(zhì)詢相對人的負(fù)責(zé)人所承受的來自政治主體的制裁和譴責(zé)，如撤換、引咎辭職等；法律責(zé)任是指質(zhì)詢相對人違反法定義務(wù)或嚴(yán)重不當(dāng)行使權(quán)力時(shí)，質(zhì)詢相對人的負(fù)責(zé)人所承擔(dān)的不利后果，如行政責(zé)任、刑事責(zé)任等。當(dāng)然，政治責(zé)任與法律責(zé)任的范圍存在交叉。

（四）以正當(dāng)程序的理念完善質(zhì)詢程序

正當(dāng)程序除了可以提升決策正確性、促使法律內(nèi)容公正實(shí)現(xiàn)、降低錯(cuò)誤風(fēng)險(xiǎn)外，對我國還有更深層的意義：實(shí)體法規(guī)范覆蓋面原本就不夠，許多事項(xiàng)或未有法律規(guī)范，或雖有規(guī)定卻過于簡略，常發(fā)生無法可循或各取所需的現(xiàn)象，而創(chuàng)立嚴(yán)密的程序有助于培養(yǎng)人們尊重包括憲法、法律等法規(guī)范的習(xí)慣。對質(zhì)詢程序的完善，需要注意以下幾個(gè)方面。

首先，應(yīng)對質(zhì)詢案進(jìn)行形式審查。形式審查表現(xiàn)為，只要質(zhì)詢案的對象、問題明確且屬于人大監(jiān)督范圍，經(jīng)質(zhì)詢案受理機(jī)構(gòu)登記即可成立。在英國，質(zhì)詢以“質(zhì)詢通知”命名，可以看出對質(zhì)詢案的要求相當(dāng)寬松，僅要求書面形式、在規(guī)定時(shí)間內(nèi)（星期一、二、三、四私事議程處理完畢后）、注明要求質(zhì)詢機(jī)關(guān)口頭或書面答復(fù)及其時(shí)間等。23法國國民會議議事規(guī)則規(guī)定，質(zhì)詢案僅需寫明質(zhì)詢相對人、簡明扼要的質(zhì)詢問題、擬要求的質(zhì)詢形式等交給議長，只要不以私人之事指名道姓地非難他人，議長就會通知政府。我國1954年憲法體制也就是采用這一制度，即“提交受質(zhì)問的機(jī)關(guān)”。因此，我國對質(zhì)詢案應(yīng)采用形式審查制，只要質(zhì)詢的對象和內(nèi)容不屬于法定禁止的范圍，且質(zhì)詢案無形式上的瑕疵，就登記并通知質(zhì)詢相對人。針對個(gè)人質(zhì)詢案，形式審查要求可以高于聯(lián)名質(zhì)詢案。

其次，明確規(guī)定提出和答復(fù)質(zhì)詢的時(shí)間。規(guī)定提出和答復(fù)質(zhì)詢的時(shí)間是保障人民代表和質(zhì)詢相對人積極進(jìn)行質(zhì)詢互動(dòng)的有力措施。在英國，質(zhì)詢提出和答復(fù)時(shí)間有明確規(guī)定。以口頭質(zhì)詢?yōu)槔?，平民院議員欲質(zhì)詢大臣或首相，須提前兩星期將質(zhì)詢案書面提交于平民院議事秘書，供其審核、公布。大臣口頭答復(fù)質(zhì)詢時(shí)間為兩周后的周一到周四的下午2:35-3:30左右，首相口頭答復(fù)質(zhì)詢的時(shí)間為兩周后的周二和周四的下午3:15-3:30。24在法國，現(xiàn)行憲法第48條第2款規(guī)定，每周至少有一次全體會議的內(nèi)容應(yīng)是議員們對政府的質(zhì)詢及政府的回答。國民議會的議事規(guī)則規(guī)定，每周星期三或星期五為議員優(yōu)先質(zhì)詢和政府答復(fù)的時(shí)間；書面質(zhì)詢發(fā)表后一個(gè)月內(nèi)，部長應(yīng)發(fā)表對書面質(zhì)詢的答復(fù)，該期限不包括任何間斷。英法兩國提出和答復(fù)質(zhì)詢的時(shí)間規(guī)定充分保障了質(zhì)詢權(quán)的運(yùn)行。根據(jù)憲法和法律，我國人大代表或人大常委會委員有就關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的重大問題提出質(zhì)詢的義務(wù)，但實(shí)際上這種質(zhì)詢極少被提出，原因之一是會期太短而沒有時(shí)間安排。因此，在憲法和法律中規(guī)定代表或委員提出質(zhì)詢和質(zhì)詢相對人答復(fù)的時(shí)間，有助于保障質(zhì)詢的順利進(jìn)行。

最后，應(yīng)提高質(zhì)詢過程的公開性。質(zhì)詢的公開性在很大程度上決定了質(zhì)詢監(jiān)督的成效。英國議會的質(zhì)詢過程向媒體和公眾開放，首相和大臣的答復(fù)都公布在議會議事記錄上。法國議會議員質(zhì)詢的問題都發(fā)表在政府公報(bào)上，部長或總理的答復(fù)也發(fā)表在政府公報(bào)上，其中參議院的質(zhì)詢還規(guī)定由電視轉(zhuǎn)播。我國對于質(zhì)詢的公開有了很大的進(jìn)步。根據(jù)2009年修改的《全國人民代表大會常務(wù)委員會議事規(guī)則》第6條、第29條第2款、第31條第3款的規(guī)定，質(zhì)詢事項(xiàng)應(yīng)屬于公開之列。然而，上述規(guī)定也有如下不足：公開的對象還僅限于“常務(wù)委員會組成人員和列席會議的人員”；質(zhì)詢的過程和內(nèi)容僅“由常務(wù)委員會辦事機(jī)構(gòu)工作人員記錄，經(jīng)發(fā)言人核對簽字后，編印會議簡報(bào)和存檔”，并沒有明確公開的范圍；公開的主體僅僅適用全國人大常委會，地方人大常委會由于其議事規(guī)則沒有修改而不適用。密爾強(qiáng)調(diào)：“把政府的行為公開出來，迫使其對人們認(rèn)為有問題的一切行為做出充分的說明和解釋，譴責(zé)那些該受責(zé)備的行為……是對國民自由的足夠保證?！?5列寧也指出：“公開揭穿是一把利劍，它自己可以治療它所帶來的創(chuàng)傷?！?6因此，質(zhì)詢的運(yùn)作可以學(xué)習(xí)2010年至2012年專題詢問過程中發(fā)展出來的運(yùn)用廣播電視實(shí)時(shí)報(bào)道和網(wǎng)絡(luò)全程直播等經(jīng)驗(yàn)，逐步提高質(zhì)詢的公開程度。

四、結(jié) 語

新中國60年來取得了巨大的成就，形成了可稱之為“中國模式”的經(jīng)驗(yàn)。在國家推進(jìn)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會建設(shè)中，趕超型的發(fā)展模式客觀上需要權(quán)力的擴(kuò)張，但權(quán)力的“雙刃劍”效應(yīng)也帶來了一系列嚴(yán)重的問題。民主的邏輯，就是權(quán)力到哪里，民主跟到哪里。因此，加強(qiáng)對權(quán)力的民主監(jiān)督，已經(jīng)成為刻不容緩的戰(zhàn)略選擇。支持式監(jiān)督對中國經(jīng)濟(jì)、社會、文化等方面的發(fā)展的確產(chǎn)生了非常積極的影響，但面對“經(jīng)濟(jì)體制深刻變革”和“社會結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)”，尤其是“利益格局深刻調(diào)整”的局面，確實(shí)也需要深刻變革。因?yàn)?，任何一種政治體制，只有當(dāng)它能承受得起進(jìn)步變革的要求時(shí)，這種政治體制才是值得稱道的。增加代表個(gè)人作為質(zhì)詢案提出主體、建立“可質(zhì)詢是原則，不可質(zhì)詢是例外”的體制、明確質(zhì)詢相對人的政治與法律責(zé)任、以正當(dāng)程序的理念完善質(zhì)詢程序等所建構(gòu)的制導(dǎo)式質(zhì)詢制度，有助于從根本上破解約束公共權(quán)力、規(guī)范政府行為、懲治和預(yù)防腐敗的難題。同時(shí)，從質(zhì)詢的層面探索、實(shí)踐人大制度下執(zhí)政黨執(zhí)政方式民主化以及“一府兩院”工作的法治化，不失為一條激活存量民主的內(nèi)聚與整合的憲政軟著陸的現(xiàn)代化之路。

注：

12010年6月、8月和12月，全國人大常委會分別就2009年度中央決算、國家糧食安全工作情況和國務(wù)院關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革工作情況進(jìn)行了專題詢問；2011年6月、10月和12月全國人大常委會分別就2010年中央決算、國務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)保障性住房建設(shè)和管理工作、國務(wù)院關(guān)于實(shí)施《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》工作進(jìn)行了專題詢問。2012年4月，全國人大常委會專題詢問了國務(wù)院關(guān)于農(nóng)田水利建設(shè)工作情況。

2筆者認(rèn)為此次“質(zhì)詢”僅是說明情況，理由如下。首先，提交機(jī)關(guān)不是按照全國人大組織法所規(guī)定的。1954年全國人大組織法第33條規(guī)定：全國人民代表大會代表向國務(wù)院或者國務(wù)院各部、委員會提出的質(zhì)問，經(jīng)過全國人民代表大會會議主席團(tuán)或者全國人民代表大會常務(wù)委員會提交受質(zhì)問的機(jī)關(guān)。但實(shí)際過程是，“大會秘書處經(jīng)與冶金部和北京市代表團(tuán)聯(lián)系，定在9月2日上午請?zhí)瓶瞬块L到北京代表團(tuán)說明情況”。其次，答復(fù)對象與組織法不符。受質(zhì)問的機(jī)關(guān)必須向全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務(wù)委員會負(fù)責(zé)答復(fù)，但實(shí)際過程是，“大會秘書處按照代表的要求，請冶金部部長到代表團(tuán)說明情況”。最后，“說明情況”、“印發(fā)簡報(bào)”等與組織法規(guī)定不符。全國人大組織法規(guī)定，受質(zhì)問的機(jī)關(guān)必須向全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務(wù)委員會負(fù)責(zé)答復(fù)。但實(shí)際情形是，“請?zhí)瓶瞬块L到北京代表團(tuán)說明情況”，“如果冶金部的領(lǐng)導(dǎo)同志已在別的代表團(tuán)就這個(gè)問題作過說明，是否印發(fā)簡報(bào)就可以了”？因此，無論“說明情況”還是“印發(fā)簡報(bào)”等與全國人大組織法規(guī)定的“答復(fù)”都不相符。關(guān)于該事件的具體情況，參見劉政：《五屆全國人大三次會議上的質(zhì)詢案》，《中國人大》2002年第22期。

3參見徐加喜、姚魏：《香港特別行政區(qū)立法會質(zhì)詢權(quán)研究》，《政治與法律》2011年第10期。

4劉德學(xué)：《論行政主導(dǎo)體制下立法會的監(jiān)督制約職能》，《“一國兩制”研究》2009年第1期。

5《鄧小平文選》（第2卷），人民出版1994年版，第333頁。

6“差序格局”是社會學(xué)的概念，用在此處指政黨、國家、民意對代表的影響力各不相同。因?yàn)楦鶕?jù)理性經(jīng)濟(jì)人的算計(jì)，誰對自己的影響大，自己的選擇就會偏向哪一方。這也是我國人大監(jiān)督不力的重要原因之一。

7邱家軍：《代表誰——選民與代表》，復(fù)旦大學(xué)出版社2010年版，第309-311頁。

81990年3月，江澤民同志在參加全國“兩會”的黨員負(fù)責(zé)同志會議上的講話中指出，監(jiān)督“一府兩院”的工作是人大及其常委會的一項(xiàng)重要職責(zé)。這種監(jiān)督，既是一種制約又是支持和促進(jìn)。參見全國人大常務(wù)委員會辦公廳研究室編：《中華人民共和國人民代表大會文獻(xiàn)資料匯編》，中國民主法制出版社1990年版，第624頁。李鵬指出，人大依照憲法和法律的規(guī)定，對“一府兩院”實(shí)行監(jiān)督，目的是為了督促“一府兩院”把各項(xiàng)工作做得更好，把人民賦予的權(quán)力真正用來為人民謀利益。這種監(jiān)督，既是對“一府兩院”必要的制約，也是對“一府兩院”工作的支持和促進(jìn)。參見李鵬：《立法與監(jiān)督——李鵬人大日記》，中國民主法制出版社、新華出版社2006年版，前言。胡錦濤同志指出，人大監(jiān)督要進(jìn)一步健全監(jiān)督機(jī)制、完善監(jiān)督制度，增強(qiáng)對行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)工作監(jiān)督的針對性和實(shí)效性，支持和督促它們嚴(yán)格按照法定的權(quán)限和程序辦事，保證把人民賦予的權(quán)力真正用來為人民謀利益。參見胡錦濤：《在首都各界紀(jì)念全國人民代表大會成立50周年大會上的講話》，《人民日報(bào)》2004年9月16日，第1版。

9Silk，P.＆R.Walters.HowParliamentWorks.London:LongmanGroupLtd.1995.p.174.

10吳邦國：《人大監(jiān)督工作要邁出新步伐》，《中國人大》2009年第10期。

11蔣勁松：《議會之母》，中國民主法制出版社1998年版，第770頁。

12Harris，Joseph.CongressionalControlofAdministration.Westport:GreenwoodPublishingGroup，Inco.1980.p.18.

13Silk，P.＆R.Walters.HowParliamentWorks.London:LongmanGroupLtd.1995.p.192.

14張國慶：《現(xiàn)代公共政策導(dǎo)論》，北京大學(xué)出版社1997年版，第178頁。

15張建紅：《增強(qiáng)人大監(jiān)督權(quán)的思考》，《人大研究》2006年第12期。

16劉政、程湘清：《人大監(jiān)督探索》，中國民主法制出版社2002年版，第85頁。

17N·Wildingandp·Laundy.AnEncyclopaediaofParliament.London:Cassel＆CompanyLtd.1971.p.627.

18、20許振洲：《法國議會》，華夏出版社2002年版，第234頁，第237頁。

19Silk，P.＆R.Walters.HowParliamentWorks.London:LongmanGroupLtd.1995.p.176.

21“我們真切地希望，今后專題詢問的強(qiáng)制性和約束力能進(jìn)一步增強(qiáng)，當(dāng)詢問得不到滿意答復(fù)時(shí)，就應(yīng)堅(jiān)決依法啟動(dòng)更具剛性的監(jiān)督手段?！眳⒁婈惾蕽桑骸稙閷ｎ}詢問常態(tài)化叫好》，《人民日報(bào)》2012年4月27日，第5版。22張賢明：《政治責(zé)任與法律責(zé)任的比較分析》，《政治學(xué)研究》2000年第1期。

23參見尹中卿：《六國議會議事規(guī)則》，中國民主法制出版社2005年版，第13-14頁。

24蔣勁松：《議會之母》，中國民主法制出版社1998年版，第755頁。

25[英]約翰·密爾：《代議制政府》，汪瑄譯，商務(wù)印書館1982年版，第80頁。

26《列寧全集》（第19卷），人民出版社1987年版，第215頁。