中國(guó)在北極的國(guó)際海洋法律下的權(quán)利分析

韓立新，王大鵬，2

(1．大連海事大學(xué)法學(xué)院，遼寧大連116026;2．大連海事大學(xué)航海學(xué)院，遼寧大連116026)

隨著全球變暖，海冰逐漸融化，一直處于封閉狀態(tài)的北極地區(qū)，在航運(yùn)、漁業(yè)和石油天然氣開發(fā)等方面所呈現(xiàn)出的巨大商業(yè)和戰(zhàn)略價(jià)值使其成為國(guó)際社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。

相較于《南極條約》近半個(gè)世紀(jì)的成功運(yùn)行，北極地區(qū)是一個(gè)多維的國(guó)際法規(guī)制對(duì)象，各種國(guó)際公約紛紛涉足。目前，北極地區(qū)的法律規(guī)制包括四個(gè)層次:一是全球?qū)用娴膰?guó)際公約。典型的有《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(簡(jiǎn)稱《海洋法公約》)。作為世界海洋秩序的“憲章”，基于其適用范圍的普遍性，北極當(dāng)然成為《海洋法公約》調(diào)整對(duì)象。［1］二是多邊層面的制度安排。如1920年由挪威與英國(guó)、丹麥、荷蘭、瑞典等多個(gè)國(guó)家共同簽署的《斯瓦爾巴德條約》(又稱《斯匹茲卑爾伯根群島條約》)、1990年由加拿大、丹麥、芬蘭、冰島、挪威、瑞典、美國(guó)和前蘇聯(lián)共同簽訂的《國(guó)際北極科學(xué)委員會(huì)章程》(又稱“八國(guó)條約”)、2008年挪威、俄羅斯、丹麥、加拿大和美國(guó)首次就北極問(wèn)題召開部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議并通過(guò)的《伊魯利薩特宣言》等。三是雙邊層面的制度安排。例如1988年美國(guó)和加拿大簽訂的《北極合作協(xié)議》、1994年美國(guó)和俄羅斯簽訂的《美國(guó)政府和俄羅斯聯(lián)邦政府關(guān)于防止北極地區(qū)環(huán)境污染的協(xié)議》、1998年挪威與俄羅斯簽訂的《環(huán)境合作協(xié)議》等。［2］四是環(huán)北極國(guó)家針對(duì)其“理論上所轄北極水域”①部分環(huán)北極國(guó)家的主張與現(xiàn)行國(guó)際海洋法秩序相沖突，且未得到國(guó)際社會(huì)的承認(rèn)。所制定的國(guó)內(nèi)法。如俄羅斯的《北部航道航行規(guī)定》和加拿大《北極水域污染防治法》等。

中國(guó)盡管為非北極國(guó)家，但中國(guó)是多個(gè)涉及北極的國(guó)際公約和多邊協(xié)定的締約國(guó)，分析中國(guó)在北極海域所享有的國(guó)際法下的權(quán)利，進(jìn)而維護(hù)自身的合法權(quán)益，并爭(zhēng)取更大的北極利益應(yīng)是中國(guó)政府積極考慮和應(yīng)對(duì)的問(wèn)題。

一、中國(guó)在北極海域享有的權(quán)利

(一)航行權(quán)

著名的“海權(quán)論”者馬漢指出，“海洋使其本身成為最重要和最惹人注目的是其可以充分利用的海上航線”，［3］并將航行權(quán)作為海洋法權(quán)利的三大環(huán)節(jié)之一。航行權(quán)包括公海上的自由航行權(quán)、穿越毗連區(qū)和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)受一定條件限制的無(wú)害通過(guò)權(quán)以及群島海道和國(guó)際航行海峽中的過(guò)境通行權(quán)。

1．自由航行權(quán)

1982年通過(guò)的《海洋法公約》把世界海洋劃分成領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架、公海、國(guó)際海底區(qū)域等具有不同法律地位的區(qū)域，建立了全新的海洋法律制度。《海洋法公約》確立的分區(qū)性海洋體系，使得不同海洋區(qū)域的航行權(quán)受到一定程度的限制。但是，公海自由原則作為“海洋法之父”格勞休斯所確立的國(guó)際海洋秩序的基礎(chǔ)原則，在《海洋法公約》中依然得到了明顯體現(xiàn)，《海洋法公約》第87條再次確認(rèn)了公海的自由航行原則，公海向所有國(guó)家開放，環(huán)北極國(guó)家和非北極國(guó)家均享有在北極公海海域自由航行的權(quán)利。

除了公海的自由航行權(quán)得以保留之外，《海洋法公約》新確立的海洋區(qū)域——專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，在一定程度上擴(kuò)大了沿岸國(guó)的管轄范圍，將其主權(quán)權(quán)利進(jìn)一步向海洋伸展，但專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度依然沿承了公海制度中的自由航行權(quán)，《海洋法公約》第58條明確提出了非沿岸國(guó)船舶在沿岸國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)享有公海制度中的自由航行權(quán)。

2．無(wú)害通過(guò)權(quán)

北極海域處于多個(gè)國(guó)家的環(huán)繞之中，《海洋法公約》規(guī)定的“領(lǐng)?！敝贫仁菄?guó)家主張主權(quán)權(quán)利的法律依據(jù)，環(huán)北極國(guó)家的領(lǐng)海也成為航行權(quán)受限最多的區(qū)域。即便如此，《海洋法公約》為了保障非沿岸國(guó)船舶的海上航行權(quán)，在第17條規(guī)定了“無(wú)害通過(guò)權(quán)”，即船舶在不損害沿海國(guó)和平、良好秩序和安全的條件下，“不論為沿海國(guó)或內(nèi)陸國(guó)，其船舶均享有無(wú)害通過(guò)領(lǐng)海的權(quán)利”，而無(wú)需事先通知或取得沿海國(guó)的許可，并在第19條②《海洋法公約》第19條規(guī)定:“如果外國(guó)船舶在領(lǐng)海內(nèi)進(jìn)行下列任何一種活動(dòng)，其通過(guò)即應(yīng)視為損害沿海國(guó)的和平、良好秩序或安全:(a)對(duì)沿海國(guó)的主權(quán)、領(lǐng)土完整或政治獨(dú)立進(jìn)行任何武力威脅或使用武力，或以任何其他違反《聯(lián)合國(guó)憲章》所體現(xiàn)的國(guó)際法原則的方式進(jìn)行武力威脅或使用武力;(b)以任何種類的武器進(jìn)行任何操練或演習(xí);(c)任何目的在于搜集情報(bào)使沿海國(guó)的防務(wù)或安全受損害的行為;(d)任何目的在于影響沿海國(guó)防務(wù)或安全的宣傳行為;(e)在船上起落或接載任何飛機(jī);(f)在船上發(fā)射、降落或接載任何軍事裝置;(g)違反沿海國(guó)海關(guān)、財(cái)政、移民或衛(wèi)生的法律和規(guī)章，上下任何商品、貨幣或人員;(h)違反本公約規(guī)定的任何故意和嚴(yán)重的污染行為;(i)任何捕魚活動(dòng);(j)進(jìn)行研究或測(cè)量活動(dòng);(k)任何目的在于干擾沿海國(guó)任何通訊系統(tǒng)或任何其他設(shè)施或設(shè)備的行為;(l)與通過(guò)沒(méi)有直接關(guān)系的任何其他活動(dòng)?！币粤信e的方式表明了非無(wú)害通過(guò)的種類。［4］

領(lǐng)海的“無(wú)害通過(guò)權(quán)”制度是《海洋法公約》對(duì)沿海國(guó)領(lǐng)海主權(quán)的一種限制，但同時(shí)，《海洋法公約》在第21條賦予了沿岸國(guó)制定航行安全及海上交通管理規(guī)定的權(quán)利，要求外國(guó)船舶在履行國(guó)際公約義務(wù)的基礎(chǔ)上予以遵守。此外，《海洋法公約》第53條“群島海道通過(guò)權(quán)”也是對(duì)“無(wú)害通過(guò)權(quán)”的有力支撐。

3．過(guò)境通行權(quán)

由于各國(guó)領(lǐng)?；€的外展，國(guó)家管轄范圍不斷向海洋延伸，部分海峽成為了國(guó)家所屬的“領(lǐng)峽”。尤其是北極海冰融化將加速“北極航線”的商業(yè)通航，而聯(lián)系亞、歐、美三大洲的最短航線分別是俄羅斯北部沿海的“東北航道”和加拿大基于群島直線基線方法納入管轄范圍的“西北航道”。為此，《海洋法公約》在第37條提出了介于“自由航行權(quán)”和“無(wú)害通過(guò)權(quán)”之間的“過(guò)境通行權(quán)”?！斑^(guò)境通行權(quán)”適用于在公海或?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)的一個(gè)部分和公?；?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)的另一部分之間的用于國(guó)際航行的海峽。但第三次海洋法會(huì)議并沒(méi)有就何謂“用于國(guó)際航行的海峽”達(dá)成一致。以“西北航道”為例，加拿大政府1970年出臺(tái)的《北極水域污染防治法》將北緯60度以北的水域劃為本國(guó)保護(hù)范圍，而《海洋法公約》第234條關(guān)于“冰封區(qū)域”環(huán)境保護(hù)的條款，為加拿大主張西北航道管轄權(quán)提供了法律依據(jù)。而美國(guó)、日本等國(guó)則堅(jiān)持認(rèn)為“西北航道”是用于國(guó)際航行的海峽，各國(guó)均有權(quán)“過(guò)境通行”。

對(duì)于這一北極航道法律地位的爭(zhēng)執(zhí)，中國(guó)作為非北極國(guó)家，可以援引《海洋法公約》第35條的相關(guān)規(guī)定，“按照第七條確定直線基線的效果使原來(lái)并未認(rèn)為是內(nèi)水的區(qū)域被包圍在內(nèi)成為內(nèi)水的情況”不能影響國(guó)際航行海峽的“過(guò)境通行權(quán)”。因此，即使東北航道、西北航道適用俄羅斯和加拿大采用的群島直線基線的劃定方法，也不會(huì)影響中國(guó)在北極航道的“過(guò)境通行權(quán)”。

當(dāng)然，俄羅斯和加拿大分別作為“東北航道”和“西北航道”管轄權(quán)的主張者，也會(huì)在不同層面對(duì)外國(guó)船舶的“過(guò)境通行”予以干涉，如俄羅斯在其《商業(yè)航運(yùn)法》中提出對(duì)過(guò)境通行船舶的強(qiáng)制引航制度;加拿大則宣稱由于國(guó)際海事組織多年來(lái)對(duì)海域污染控制標(biāo)準(zhǔn)的缺失，沿岸國(guó)有權(quán)保護(hù)自身海岸和北極環(huán)境，對(duì)于不符合《北極水域污染防治法》要求的船舶禁止其在“西北航道”的通行。更有學(xué)者提出所謂“北極湖”理論，將《海洋法公約》所確立的航行制度在北極水域排除適用。

(二)海洋科學(xué)研究權(quán)

《海洋法公約》第十三部分“海洋科學(xué)研究”對(duì)世界海洋科學(xué)研究做出了原則性規(guī)定，第143條明確規(guī)定:“專為和平目的并為謀全人類的利益，各締約國(guó)可在‘區(qū)域’內(nèi)進(jìn)行海洋學(xué)研究。”第238條再次重申:“所有國(guó)家，不論其地理位置如何，以及各主管國(guó)際組織，在本公約所規(guī)定的其他國(guó)家的權(quán)利和義務(wù)的限制下，均有權(quán)進(jìn)行海洋科學(xué)研究。”同時(shí)，針對(duì)不同海域的科學(xué)研究做出具體規(guī)定。這些規(guī)定當(dāng)然適用于各國(guó)在北極的科考活動(dòng)，也是中國(guó)等非北極國(guó)家從事北極科學(xué)考察的法律依據(jù)。

《海洋法公約》在“一般性規(guī)定”中強(qiáng)調(diào)各國(guó)均有進(jìn)行海洋科學(xué)研究的權(quán)利，并限定了海洋科考的原則①參見《海洋法公約》第143條、第245條、第246條、第256條、第257條。:海洋科學(xué)研究應(yīng)專為和平目的而進(jìn)行，海洋科學(xué)研究應(yīng)當(dāng)遵守公約的其它方面的規(guī)定，海洋科學(xué)研究不應(yīng)妨礙依照公約其他部分所進(jìn)行正當(dāng)活動(dòng)，海洋科學(xué)研究活動(dòng)不應(yīng)構(gòu)成對(duì)海洋環(huán)境任何部分或其資源的任何權(quán)利主張的法律根據(jù)。并且強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)海洋科學(xué)研究方面的國(guó)際合作。依照《海洋法公約》，中國(guó)等非北極國(guó)家在北極的科學(xué)研究權(quán)利包括:在北極公海海域范圍內(nèi)，享有自由科學(xué)研究的權(quán)利;經(jīng)沿海國(guó)明示同意，可在環(huán)北極國(guó)家領(lǐng)海內(nèi)從事海洋科學(xué)研究;經(jīng)沿海國(guó)同意，可在環(huán)北極國(guó)家專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)和大陸架上從事海洋科學(xué)研究。

在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架上進(jìn)行海洋科學(xué)研究，應(yīng)至少提前6個(gè)月，通過(guò)官方渠道向沿海國(guó)提供科研計(jì)劃，詳細(xì)說(shuō)明活動(dòng)性質(zhì)、目標(biāo)、時(shí)間、區(qū)域、方法和工具、主持機(jī)構(gòu)和主持人及沿海國(guó)可能的參與。為便利科考，《海洋法公約》還規(guī)定了“默示程序”，即:如通報(bào)后4個(gè)月，沿海國(guó)未拒絕計(jì)劃，也未要求補(bǔ)充材料，且提出計(jì)劃的國(guó)家或主管國(guó)際組織未因先前的研究對(duì)沿海國(guó)負(fù)有尚未履行的義務(wù)，則有關(guān)國(guó)家或國(guó)際組織可依通報(bào)的計(jì)劃開展科研活動(dòng)。同時(shí)，為避免沿海國(guó)無(wú)故拖延，《海洋法公約》第246條規(guī)定:“在正常情形下，沿海國(guó)應(yīng)給予同意。為此目的，沿海國(guó)應(yīng)制訂規(guī)則和程序，確保不致不合理地推遲或拒絕給予同意?！?/p>

除《海洋法公約》外，與北極地區(qū)直接相關(guān)的國(guó)際條約是1925年生效的《斯瓦爾巴德條約》②斯瓦爾巴德群島(the Svalbard Islands)位于北冰洋，由斯匹茲卑爾伯根島(Spitsbergen)等三個(gè)大島和數(shù)十個(gè)小島組成，總面積達(dá)6．3萬(wàn)平方公里，1920年由挪威、美國(guó)、丹麥、法國(guó)、意大利、日本、荷蘭、英國(guó)、愛爾蘭、瑞典等18個(gè)國(guó)家簽署了《斯瓦爾巴德條約》。，目前共有42個(gè)締約國(guó)，中國(guó)也是締約國(guó)之一。該條約第9條確立了斯瓦爾巴德群島成為北極地區(qū)第一個(gè)，也是惟一的一個(gè)非軍事區(qū)。［5］該條約第5條也授予中國(guó)等締約國(guó)進(jìn)出地處北極的群島地區(qū)從事科研等活動(dòng)的權(quán)利。

(三)海底使用權(quán)

《海洋法公約》提出了一個(gè)新概念——“國(guó)際海底區(qū)域”。該區(qū)域具體指國(guó)家管轄范圍以外的海床洋底及其底土，即領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架以外的深海洋底、底土，也包括海床及其下原來(lái)位置的一切固體、液體或氣體礦物資源。這一部分約占全部海洋面積的65%以上?！逗Ｑ蠓üs》第137條規(guī)定，國(guó)際海底區(qū)域及其資源是人類共同繼承的財(cái)產(chǎn);任何國(guó)家不應(yīng)對(duì)該區(qū)域的任何部分或其資源主張行使主權(quán)權(quán)利;任何國(guó)家或自然人或法人也不應(yīng)將其據(jù)為己有。國(guó)際海底區(qū)域內(nèi)的資源屬于全人類，由締約國(guó)組成的“國(guó)際海底管理局”(the International Seabed Authority)代表全人類行使對(duì)其的一切權(quán)利;尤其是對(duì)區(qū)域內(nèi)的活動(dòng)進(jìn)行組織和控制。［6］

至于在北冰洋海底究竟有多大的區(qū)域?qū)儆趪?guó)際海底區(qū)域，仍需等到北冰洋的沿海國(guó)確定了各自200海里以外的大陸架外部界限之后才能確定。如果北冰洋沿海國(guó)在北冰洋的外大陸架得以確立的話，北冰洋國(guó)際海底區(qū)域?qū)⒖s小到現(xiàn)在的1/9，即從288萬(wàn)平方公里縮小到34萬(wàn)平方公里，這是對(duì)北冰洋全球公域的一種嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。［7］那么中國(guó)在國(guó)際海底管理局的管理之下，既有分享、開發(fā)海底區(qū)域資源的權(quán)利，也有保衛(wèi)海底區(qū)域資源、防止開發(fā)海底資源造成海洋環(huán)境污染、和平解決海底區(qū)域爭(zhēng)端的國(guó)際義務(wù)。中國(guó)已被聯(lián)合國(guó)批準(zhǔn)為深海采礦“先驅(qū)投資開發(fā)國(guó)”，在東北太平洋靠近北極水域擁有一塊15平方公里的礦區(qū)，可以享有準(zhǔn)主權(quán)的開辟活動(dòng)。而且，到1999年，其中7．5平方公里的富礦已經(jīng)由中國(guó)進(jìn)行排他性開采，具有永久性管轄權(quán)。

(四)海洋生物資源開發(fā)權(quán)

北極海域擁有豐富的漁業(yè)及海洋生物資源。1984年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《北極研究與政策法案》，在該法案中指出了北極對(duì)于美國(guó)的重要價(jià)值，其102(a)款明確提出:“北極的可再生資源，如魚類和其他海產(chǎn)，代表著國(guó)家的重要貿(mào)易資產(chǎn)。”中國(guó)是《斯瓦爾巴德條約》的締約國(guó)，《斯瓦爾巴德條約》第2條明確提出:“締約國(guó)的船舶和國(guó)民應(yīng)平等地享有在第一條所指的地域及其領(lǐng)水內(nèi)捕魚和狩獵的權(quán)利”，且該條約“平等地適用于各締約國(guó)的國(guó)民，不應(yīng)直接或間接地使任何一國(guó)的國(guó)民享有任何豁免、特權(quán)和優(yōu)惠?！蓖瑫r(shí)，《海洋法公約》第61條和第62條分別規(guī)定，沿海國(guó)應(yīng)決定其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)生物資源的可捕量并決定其捕撈專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)生物資源的能力。第70條規(guī)定，當(dāng)一個(gè)沿海國(guó)的捕撈能力接近能夠捕撈其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)生物資源的可捕量的全部時(shí)，該沿海國(guó)與其他有關(guān)國(guó)家應(yīng)在雙邊、分區(qū)域或區(qū)域的基礎(chǔ)上，合作制訂公平安排，在適當(dāng)情形下按照有關(guān)各方都滿意的條款，容許同一分區(qū)域或區(qū)域的地理不利國(guó)參與開發(fā)該分區(qū)域或區(qū)域的沿海國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的生物資源。也就是說(shuō)，北極水域沿岸國(guó)在沒(méi)有能力捕撈全部可捕量的情形下，應(yīng)通過(guò)協(xié)定或其他安排，并根據(jù)公約規(guī)定，準(zhǔn)許其他國(guó)家捕撈可捕量的剩余部分。［8］

此外，在北冰洋的附屬海域白令海，中國(guó)與白令海的兩個(gè)沿海國(guó)——俄羅斯、美國(guó)以及其他3個(gè)公海國(guó)日本、韓國(guó)、波蘭共同簽署了《中白令海峽鱈資源養(yǎng)護(hù)與管理公約》，通過(guò)沿海國(guó)與公海捕魚國(guó)的合作建立了一個(gè)對(duì)公海漁業(yè)養(yǎng)護(hù)、管理和最優(yōu)化利用資源的制度，對(duì)公海漁業(yè)的管理提供了一個(gè)先例。這個(gè)公約的簽署明確了中國(guó)在高緯度北極海域的公海進(jìn)行漁業(yè)捕撈與管理的權(quán)利，也是中國(guó)通過(guò)多邊協(xié)定主張北極海洋法權(quán)利的有益嘗試。

(五)海上事故或事件調(diào)查權(quán)

國(guó)際海事組織是聯(lián)合國(guó)負(fù)責(zé)海上航行安全和防止船舶造成海洋污染的專門機(jī)構(gòu)，其出臺(tái)的國(guó)際海上公約和指南當(dāng)然適用于北極水域。中國(guó)已連續(xù)12次當(dāng)選國(guó)際海事組織的A類理事國(guó)，享有國(guó)際海事組織相關(guān)公約賦予的權(quán)利。

《海上事故或海上事件安全調(diào)查國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和建議做法規(guī)則》(簡(jiǎn)稱《事故調(diào)查規(guī)則》)于2008年5月在國(guó)際海事組織海上安全委員會(huì)第84屆會(huì)議上通過(guò)，并被納入《國(guó)際海上人命安全公約》第十一章，已于2010年1月1日生效。《事故調(diào)查規(guī)則》生效前，海事調(diào)查權(quán)主要由沿岸國(guó)掌控，中國(guó)船只航行于北極水域時(shí)發(fā)生海上交通事故，一般由環(huán)北極國(guó)家等沿岸國(guó)負(fù)責(zé)調(diào)查并做出結(jié)論。

《事故調(diào)查規(guī)則》最大的調(diào)整就是海事調(diào)查權(quán)向船旗國(guó)的回歸，第2．14條規(guī)定:“海事安全調(diào)查國(guó)系指船旗國(guó)或依據(jù)本規(guī)則經(jīng)多方協(xié)商決定負(fù)責(zé)海事安全調(diào)查的有關(guān)國(guó)家?！薄妒鹿收{(diào)查規(guī)則》同時(shí)引入了“實(shí)質(zhì)利益國(guó)”概念，第2．20條對(duì)實(shí)質(zhì)利益國(guó)進(jìn)行了規(guī)定①《事故調(diào)查規(guī)則》第2．20條規(guī)定:“有重大利益的國(guó)家系指:1．海上事故或海上事件中當(dāng)事船舶的船旗國(guó);或2．海上事故或海上事件發(fā)生地的沿岸國(guó);或3．由于海上事故，該國(guó)的環(huán)境受到了嚴(yán)重污染(包括國(guó)際法規(guī)認(rèn)可的該國(guó)內(nèi)水或領(lǐng)海);或4．海上事故或海上事件造成或可能造成該國(guó)或該國(guó)有管轄權(quán)的人工島嶼、裝置以及構(gòu)筑物等嚴(yán)重?fù)p害;或5．海上事故造成該國(guó)人員死亡或重傷;或6．海事安全調(diào)查國(guó)認(rèn)為該國(guó)控制著對(duì)事故調(diào)查有用的重要信息;或7．海事安全調(diào)查國(guó)出于其他理由認(rèn)為該國(guó)涉及到重要利益的?！薄！妒鹿收{(diào)查規(guī)則》第7章又對(duì)船旗國(guó)與其他實(shí)質(zhì)利益國(guó)協(xié)商實(shí)施海事調(diào)查進(jìn)行了規(guī)定。由此可見，根據(jù)《事故調(diào)查規(guī)則》，沿岸國(guó)、船旗國(guó)、船員來(lái)源國(guó)等實(shí)質(zhì)利益國(guó)家均可參與調(diào)查，并通過(guò)協(xié)商決定哪個(gè)國(guó)家為主要負(fù)責(zé)調(diào)查國(guó)家。據(jù)此，中國(guó)對(duì)于本國(guó)船只在北極水域發(fā)生的海上交通事故擁有不可置疑的調(diào)查權(quán)。

(六)海上搜尋救助權(quán)

國(guó)際海事組織海上安全委員會(huì)出臺(tái)的《1979年國(guó)際海上搜尋和救助公約》(簡(jiǎn)稱《搜救公約》)將世界海洋劃分為13個(gè)搜救協(xié)調(diào)區(qū)，每個(gè)搜救協(xié)調(diào)區(qū)由一個(gè)或幾個(gè)國(guó)家充當(dāng)信息搜集國(guó)。北極海域是第13區(qū)，挪威為信息搜集國(guó)。該公約第三章第3．1．2條賦予了締約國(guó)“為了搜尋發(fā)生海難的地點(diǎn)和救助該海難中遇險(xiǎn)人員的目的，進(jìn)入或越過(guò)沿岸國(guó)領(lǐng)海和領(lǐng)土”的權(quán)利。《搜救公約》適用于發(fā)生在北極海域的船舶事故，中國(guó)是《搜救公約》的締約國(guó)，有權(quán)基于北極水域海上救助目的進(jìn)入或越過(guò)環(huán)北極國(guó)家領(lǐng)海。

此外，2011年5月在丹麥格陵蘭島首府努克召開的第7屆北極理事會(huì)外長(zhǎng)會(huì)議上，與會(huì)國(guó)家外長(zhǎng)簽署了北極理事會(huì)成立15年以來(lái)的首個(gè)正式協(xié)議——《北極搜救協(xié)定》，就各成員國(guó)承擔(dān)的北極地區(qū)搜救區(qū)域和責(zé)任進(jìn)行了規(guī)劃?！侗睒O搜救協(xié)定》是北極理事會(huì)第一個(gè)具有法律約束力的協(xié)議，其第十八章規(guī)定“協(xié)定的任何締約國(guó)可以在適當(dāng)?shù)牡胤綄で蠛头蔷喖s國(guó)間的能夠有利于搜救工作執(zhí)行的協(xié)作”，中國(guó)不是《北極搜救協(xié)定》的締約國(guó)，但有權(quán)與相關(guān)締約國(guó)開展協(xié)作，航行于北極水域的中國(guó)船只有權(quán)接受搜救服務(wù)。

此外，《海洋法公約》所確立的便利交通原則、公平利用海洋原則和可持續(xù)發(fā)展原則都可以成為中國(guó)在北極主張權(quán)利的依據(jù)。1996年4月23日，中國(guó)經(jīng)國(guó)際北極科學(xué)委員會(huì)決議，成為《海洋法公約》第16個(gè)成員國(guó)，［9］可與北極國(guó)家開展多邊和雙邊合作，進(jìn)行環(huán)北極科學(xué)研究，并共享研究數(shù)據(jù)。根據(jù)北極理事會(huì)通過(guò)的《北極海上油氣活動(dòng)指南》第1．2條、第3．6條和第7．1條，中國(guó)作為非北極國(guó)家可就“北極油氣活動(dòng)的規(guī)劃、勘探、開發(fā)、生產(chǎn)等活動(dòng)”參與協(xié)商，并貫穿整個(gè)項(xiàng)目始終，還可以參與應(yīng)急國(guó)際協(xié)作，等等。

二、中國(guó)參與北極事務(wù)以爭(zhēng)取更多海洋法權(quán)益的視角分析

俄羅斯《國(guó)際生活》雜志曾發(fā)表過(guò)一篇標(biāo)題為《圍繞北極的冷戰(zhàn)》的文章。文章透露，北冰洋沿岸一些國(guó)家打算在盡可能小的圈子里瓜分北極，希望通過(guò)“內(nèi)部協(xié)商，外部排他”來(lái)處理北極領(lǐng)土和權(quán)益問(wèn)題，并進(jìn)行北極治理。因此，北極問(wèn)題既是科學(xué)問(wèn)題、法律問(wèn)題，也是政治問(wèn)題;既是區(qū)域問(wèn)題，也是國(guó)際問(wèn)題。中國(guó)作為北半球國(guó)家，地處中緯度地區(qū)，北冰洋和北冰洋氣候變化將對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和自然環(huán)境產(chǎn)生重要影響，保留北冰洋作為國(guó)際公海的地位，符合中國(guó)戰(zhàn)略利益要求。［10］所以，中國(guó)需要從維護(hù)國(guó)家安全的戰(zhàn)略高度出發(fā)，積極參與北極地區(qū)事務(wù)，確定中國(guó)在北極的身份定位及利益范圍。

(一)政治角度

1．明確北極問(wèn)題的性質(zhì)，制定國(guó)家北極戰(zhàn)略

隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和提高，大國(guó)爭(zhēng)奪的觸角已經(jīng)深入到地球的各個(gè)角落。北極地區(qū)極其特殊的地理位置和豐富的自然資源，已成為大國(guó)爭(zhēng)奪經(jīng)濟(jì)利益的新戰(zhàn)場(chǎng)。雖然北極地理位置具有相對(duì)獨(dú)立性，但它屬于復(fù)雜的國(guó)際關(guān)系和國(guó)際法互相交錯(cuò)的共同指向，深受雙邊和多邊關(guān)系的影響;北極地區(qū)各種矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜，既有北極國(guó)家之間的矛盾，也有北極國(guó)家與非北極國(guó)家之間的矛盾。北極爭(zhēng)端實(shí)質(zhì)上就是對(duì)北極海域政治價(jià)值、軍事價(jià)值、自然資源、航運(yùn)貿(mào)易乃至科研價(jià)值的控制與壟斷，北極是將由國(guó)際社會(huì)公平、公正、科學(xué)、和平地開發(fā)利用還是任由大國(guó)、強(qiáng)權(quán)所操縱，這不僅關(guān)乎各國(guó)利益，而且對(duì)國(guó)際局勢(shì)的穩(wěn)定、國(guó)際秩序的維護(hù)、國(guó)際格局的演化和國(guó)際安全的保障都意義深遠(yuǎn)。只有從更加宏觀和戰(zhàn)略的視角中考量北極事務(wù)，才能理清脈絡(luò)。如若單獨(dú)審視北極問(wèn)題，而不去考慮諸多影響因素，就無(wú)法在紛繁復(fù)雜的國(guó)際事務(wù)中剝繭抽絲。

對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)，保留北冰洋作為國(guó)際公海地位，符合中國(guó)戰(zhàn)略利益要求。所以，中國(guó)要將國(guó)家外交戰(zhàn)略、海運(yùn)戰(zhàn)略和北極戰(zhàn)略結(jié)合起來(lái)，制定相應(yīng)的有關(guān)北極的國(guó)家戰(zhàn)略，從維護(hù)國(guó)家安全的戰(zhàn)略高度出發(fā)，全面研究北極潛藏的地緣戰(zhàn)略價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值。中國(guó)要積極適度地參與到北極相關(guān)事務(wù)中去，認(rèn)真研究維護(hù)中國(guó)在北極正當(dāng)權(quán)益的各種途徑，確定自己利益的范圍并最大限度地維護(hù)中國(guó)人民和世界各國(guó)人民的根本利益，這絕不是部分媒體所渲染的“進(jìn)軍”、“爭(zhēng)奪”等。對(duì)北極海域公海地位的維護(hù)，不僅有利于促進(jìn)世界各國(guó)安全通航的要求，更為重要的是使各國(guó)都有權(quán)參與北極地區(qū)的資源開發(fā)和利用，能夠有效制衡和防范部分大國(guó)對(duì)北冰洋資源的壟斷，有利于建立公正合理的世界經(jīng)濟(jì)新秩序。

2．強(qiáng)化北極事務(wù)參與的切入點(diǎn)，積極開展北極問(wèn)題研究

北極事務(wù)中包括了資源權(quán)利等敏感的國(guó)際紛爭(zhēng)與海域、大陸架等主權(quán)分歧，也包括了各國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的合作。北極事務(wù)是一個(gè)涉及到諸多因素的復(fù)雜的全球性問(wèn)題，北極形勢(shì)容易受到北極海洋權(quán)益爭(zhēng)議的影響，而環(huán)保、科學(xué)、社會(huì)發(fā)展等領(lǐng)域的合作則將國(guó)際社會(huì)凝聚在一起。在當(dāng)今國(guó)際社會(huì)“低度政治”盛行的形勢(shì)下，中國(guó)參與北極事務(wù)的切入點(diǎn)宜從科考、環(huán)保等方面入手，保持并加強(qiáng)與北極區(qū)域的“親密接觸”，積極參加北極區(qū)域的相關(guān)活動(dòng)，增加在北極區(qū)域能夠代表國(guó)家形象的“現(xiàn)實(shí)存在”。在此基礎(chǔ)上向其他縱深領(lǐng)域拓展，逐漸擴(kuò)大中國(guó)對(duì)北極事務(wù)的參與權(quán)。

為此，中國(guó)需要積極開展北極相關(guān)問(wèn)題的研究，科技實(shí)力是北極爭(zhēng)奪戰(zhàn)中的關(guān)鍵因素，如果缺少科研的支撐，在北極爭(zhēng)奪戰(zhàn)中很難取勝。不同于殖民地時(shí)代，各國(guó)想要在北極主張權(quán)益，必須提出合理合法的依據(jù)。想要在北極爭(zhēng)奪中占據(jù)先機(jī)，中國(guó)必須加大對(duì)北極地區(qū)科考研究的力度，研究范圍要涉及到北極自然資源、漁業(yè)資源、礦產(chǎn)資源及其氣候變化對(duì)中國(guó)環(huán)境、氣候、地緣政治、經(jīng)濟(jì)、航運(yùn)等各個(gè)領(lǐng)域所造成的影響，并爭(zhēng)取將研究成果應(yīng)用于北極的開發(fā)利用，讓“中國(guó)制造”的軟實(shí)力覆蓋北極區(qū)域的多個(gè)層面。

3．努力尋求加入北極相關(guān)組織，提升中國(guó)的參與層次

北極區(qū)域環(huán)保、社會(huì)和人文組織數(shù)目眾多，如國(guó)際極地基金會(huì)(IPF)、北方聯(lián)合會(huì)(NF)、國(guó)際北極社會(huì)科學(xué)協(xié)會(huì)(IASSA)、北廷北極研究論壇(NARF)①在丹麥建立，主要從事北極當(dāng)代問(wèn)題的人文科學(xué)和交叉學(xué)科研究。、北極大學(xué)(UA)②由從事北極研究的大學(xué)和機(jī)構(gòu)組成的大學(xué)聯(lián)盟，總部設(shè)在加拿大的育空大學(xué)。等。中國(guó)目前加入了國(guó)際北極科學(xué)委員會(huì)(1996年正式加入)、北極理事會(huì)(2007年成為非正式觀察員)等少數(shù)幾個(gè)組織，且常常錯(cuò)過(guò)組織活動(dòng)，如2007年10月由北極理事會(huì)和北方學(xué)會(huì)聯(lián)合主辦的北極能源峰會(huì)，日本、韓國(guó)、印度都派出代表參加，會(huì)議討論了全球變暖背景下，如何共享北極地區(qū)的能源信息和技術(shù)問(wèn)題，其重要性不言而喻。北極問(wèn)題的研究也剛剛起步，在許多北極論壇和國(guó)際會(huì)議上很少看到中國(guó)學(xué)者的身影。通過(guò)積極參加北極組織并參與北極事務(wù)，中國(guó)能夠?qū)Ρ睒O地區(qū)事務(wù)的最新發(fā)展動(dòng)態(tài)予以了解，關(guān)注相關(guān)熱點(diǎn)問(wèn)題，還能夠通過(guò)參加一些科考項(xiàng)目分享最新的科學(xué)技術(shù)及學(xué)習(xí)應(yīng)對(duì)相關(guān)問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)。

(二)法律角度

1．積極推動(dòng)《海洋法公約》在北極的適用

根據(jù)《海洋法公約》第58條、第87條，中國(guó)享有在北極國(guó)家專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的海洋科研自由、“無(wú)害通過(guò)權(quán)”以及鋪設(shè)水下電纜和管道等權(quán)利。如何在北極區(qū)域貫徹落實(shí)《海洋法公約》的相關(guān)條款，是以中國(guó)為代表的非北極國(guó)家在北極海域的集中利益訴求所在。

此外，如何在國(guó)際海洋法中界定冰架、冰山的法律地位并確定對(duì)其的管轄權(quán)，積極落實(shí)《海洋法公約》第76條關(guān)于外大陸架界限的規(guī)定，盡快解決北極國(guó)家的海域劃界爭(zhēng)議，推動(dòng)北極航道國(guó)際化通航，也是未來(lái)國(guó)際海洋法值得探討和規(guī)定的新問(wèn)題。在2000年“卡塔爾訴巴林”案之后，國(guó)際法院開始對(duì)領(lǐng)海直線基線的確立持嚴(yán)格態(tài)度，為中國(guó)主張?jiān)诒睒O地區(qū)的權(quán)益，抵制北極國(guó)家的“藍(lán)色圈地”運(yùn)動(dòng)提供了法理和科學(xué)依據(jù)。

2．以國(guó)際海事組織為平臺(tái)，積極參與北極海事立法

北極理事會(huì)第七次部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議發(fā)表了《努克宣言》，督促國(guó)際海事組織加快“極地航運(yùn)規(guī)則”的制定和出臺(tái)進(jìn)程。在海事公約修正或制定的前期，中國(guó)應(yīng)積極介入，力爭(zhēng)掌握話語(yǔ)權(quán)，使航行規(guī)則的訂立符合中國(guó)的航運(yùn)利益。應(yīng)克服北極非沿岸國(guó)的地理劣勢(shì)，積極推進(jìn)建立制定北極航道航行規(guī)則的協(xié)調(diào)機(jī)制，具體參與點(diǎn)如下。

第一，《1972年國(guó)際避碰規(guī)則》適用于公海以及與公海相連一切水域，是當(dāng)前海上航行船舶避碰的基礎(chǔ)公約，北極水域當(dāng)然適用。但該規(guī)則沒(méi)有關(guān)于船舶在冰區(qū)航行時(shí)的相關(guān)準(zhǔn)則，對(duì)于冰區(qū)船舶避碰和極地船舶也沒(méi)有專門規(guī)定，亟待調(diào)整立法。

第二，《國(guó)際海上人命安全公約》第七章和《國(guó)際海運(yùn)危險(xiǎn)貨物規(guī)則》(IMDG Code)中，對(duì)于海上危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸?shù)南嚓P(guān)規(guī)定也存在北極適用問(wèn)題，隨著北極商業(yè)通航的日趨臨近，有必要重新審視在低溫地區(qū)運(yùn)輸海上危險(xiǎn)貨物的標(biāo)準(zhǔn)。

第三，2002年，國(guó)際海事組織通過(guò)了《北極冰封水域船舶操作指南》，適用于在冰封水域航行的客船和500總噸及以上的貨船。該方針雖然在船體、破損穩(wěn)性、消防、救生、助航設(shè)備、船舶操作、配員、應(yīng)急、環(huán)境保護(hù)等方面均作了較為詳細(xì)的規(guī)定和說(shuō)明，但仍存在一定的不足和缺陷，主要是相關(guān)培訓(xùn)的國(guó)際統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)細(xì)節(jié)的欠缺，難以為航海人員提供真實(shí)準(zhǔn)確的冰區(qū)航行經(jīng)驗(yàn)，關(guān)于預(yù)防和緩解船體積冰以及冰區(qū)拖帶作業(yè)的內(nèi)容也是非常有限的。［11］

第四，北極航線的北歐部分相對(duì)比較成熟，目前，北歐各國(guó)一直在沿用，可以借鑒。但北冰洋東經(jīng)90度以東沿岸到白令海航線(東北航線)，除俄羅斯外較少有船舶航行。在加拿大，大約有240張關(guān)于北極海域的海圖，但其中僅有10%能夠達(dá)到相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和滿足航海需求。［12］中國(guó)應(yīng)利用經(jīng)濟(jì)實(shí)力，增加北極海圖繪制的勘測(cè)工作，盡快提高破冰船和其他船舶的造船技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)以及加強(qiáng)人員在冰上航行的培訓(xùn)，以應(yīng)對(duì)船舶在北極海域的商業(yè)性通航，為中國(guó)船舶北極航行的實(shí)施奠定基礎(chǔ)。

第五，除了美國(guó)，其他北極國(guó)家的海事管理機(jī)構(gòu)都是《巴黎備忘錄》的成員，未來(lái)，北極海域國(guó)家或北極國(guó)家的港口監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)完全可以比照全球港口國(guó)監(jiān)督的區(qū)域性協(xié)議的模式，簽署一個(gè)“北冰洋或北極海域地區(qū)PSC備忘錄”。

三、結(jié)語(yǔ)

一個(gè)穩(wěn)定繁榮的北極是中國(guó)的利益所在。作為非北極國(guó)家，中國(guó)一方面應(yīng)堅(jiān)持國(guó)際海洋法秩序現(xiàn)有的原則和制度，另一方面應(yīng)積極參與未來(lái)北極相關(guān)的國(guó)際海洋法的修改與構(gòu)建，堅(jiān)持自己的立場(chǎng)與原則。正如中國(guó)代表團(tuán)副團(tuán)長(zhǎng)沈韋良在《海洋法公約》出臺(tái)后的發(fā)言中所指出的，《海洋法公約》“還只是建立新海洋法律秩序的第一步……廣大發(fā)展中國(guó)家為維護(hù)公約的宗旨和原則，捍衛(wèi)本國(guó)的正當(dāng)權(quán)益，還需要繼續(xù)不斷做出努力”。［13］

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