戶籍制度改革中若干問題之思考*
——以浙江省海鹽縣為例

□肖鈺鑫

（海鹽縣政協(xié)，浙江 海鹽 314300）

戶籍制度改革中若干問題之思考*
——以浙江省海鹽縣為例

□肖鈺鑫

（海鹽縣政協(xié)，浙江 海鹽 314300）

黨的十一屆三中全會以后，海鹽縣率先在嘉興地區(qū)實施了戶籍制度改革。由于戶改后的相關(guān)配套政策還不完善，暴露出了一些突出的利益分配問題，直接關(guān)系民生。主要有原“農(nóng)業(yè)”戶籍利益保障問題；原“非農(nóng)”戶籍利益保障問題；戶籍與依附在戶籍上的利益掛鉤增加了公安戶籍管理中的難度，等等。對改革中出現(xiàn)的問題，要加強領(lǐng)導(dǎo)，積極做好輿論引導(dǎo)；要認真梳理，完善城鄉(xiāng)一體化配套政策；要深化改革，完善城鄉(xiāng)一體化戶口遷移政策；要積極調(diào)研，完善戶籍管理法律法規(guī)。

戶籍管理；制度改革；海鹽縣

戶籍管理是國家行政管理的重要組成部分和基礎(chǔ)性工作，其主要功能是通過對公民身份情況的登記，確認公民的民事權(quán)利，證明公民身份，便利公民參加各類社會活動；為政府制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃等提供人口數(shù)據(jù)及相關(guān)基礎(chǔ)性資料。我國現(xiàn)行城鄉(xiāng)分割的戶籍管理制度是新中國成立后，隨著社會主義建設(shè)的發(fā)展逐步建立和完善起來的，基本適應(yīng)了當(dāng)時社會經(jīng)濟發(fā)展需要，在一定時期內(nèi)發(fā)揮了重要的歷史作用。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立和完善，戶籍管理制度改革的深入，特別是2008年嘉興市在全國率先實施城鄉(xiāng)一體化戶籍管理制度改革后，打破了城鄉(xiāng)戶籍制度壁壘，推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。但城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀在短期內(nèi)難以扭轉(zhuǎn)，與戶籍管理密切相關(guān)的征地拆遷、社會保障等相關(guān)政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)了一些新情況、新問題，一些涉及群眾利益分配和社會事務(wù)活動的深層次矛盾開始凸顯，有些甚至出現(xiàn)了群體性上訪的苗頭。筆者結(jié)合海鹽縣戶籍制度改革，深入實地開展調(diào)研，并認真作了分析，提出相關(guān)對策，以期有利于穩(wěn)步推進戶籍制度改革，切實維護社會和諧穩(wěn)定。

一、新中國成立以來海鹽縣戶籍制度的歷史沿革及現(xiàn)狀

1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》是戶籍管理的基本法律，一直沿用至今。在計劃經(jīng)濟時代，由于城鄉(xiāng)差別明顯，戶口被劃定了“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”的界線，勞動、糧食、計生、國土、農(nóng)經(jīng)、民政、教育、建設(shè)等政府相關(guān)部門制訂的諸多政策都依附在城鄉(xiāng)分割的戶籍制度之上。改革開放以來，我國經(jīng)濟社會發(fā)生了深刻變化，人財物的大流動，作為城鄉(xiāng)分割主要屏障的戶籍制度，在一定程度上制約了經(jīng)濟發(fā)展和社會進步。為適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的形勢，中央和地方各級政府相繼出臺了一系列的戶口政策、法規(guī)規(guī)章，穩(wěn)步推進戶籍制度改革。海鹽縣的戶籍制度改革大致可概括為四個階段。

（一）摸索、啟動階段（1980—1996）。 黨的十一屆三中全會以后，海鹽縣先后出臺了自理口糧、藍印戶口等多項改革措施和“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策，突破了千分之二“農(nóng)轉(zhuǎn)非”指標(biāo)。1984年，出臺了“自理口糧戶口”政策，允許農(nóng)民自帶口糧進入城鎮(zhèn)，準(zhǔn)予辦理當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)戶口，拉開了戶籍制度改革的序幕。1992年，出臺了“藍印戶口”政策，鼓勵農(nóng)村富余勞動力到城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商，辦理“藍印戶口”，享受與城鎮(zhèn)居民同等待遇。期間，全縣共辦理自理口糧戶口12181人、藍印戶口4028人。

（二）試驗、探索階段（1997—1999）。1998 年，根據(jù)《國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點方案和關(guān)于完善農(nóng)村戶籍管理制度意見的通知》（國發(fā)［1997］20號）精神，經(jīng)浙江省公安廳批準(zhǔn)，海鹽縣在澉浦鎮(zhèn)、秦山鎮(zhèn)進行了小城鎮(zhèn)戶籍制度改革試點，兩鎮(zhèn)建成區(qū)內(nèi)共登記城鎮(zhèn)居民戶口1654戶4396人。同年，在全縣開展了農(nóng)村戶口城市化管理，給每戶農(nóng)戶編制門牌、發(fā)放《居民戶口簿》，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶籍登記管理制度。1999年1月，根據(jù)國務(wù)院國發(fā)［1998］24號和省政府辦公廳浙政辦發(fā)［1998］185號文件精神，海鹽縣全面貫徹新生嬰兒落戶隨父隨母自愿的原則，放寬子女投靠、夫妻投靠、父母投靠落戶政策。同年11月，實施了購房入戶、投資入戶、引進人才入戶等政策。

（三）逐步完善階段（2000—2008）。2000 年，貫徹嘉興市政府 《批轉(zhuǎn)市公安局關(guān)于進一步改革和完善戶籍管理制度意見的通知》（嘉政發(fā) ［2000］147號），海鹽縣進一步放寬投靠戶口條件限制，放寬購房入戶政策。2001年5月，全國取消城鎮(zhèn)戶口《市鎮(zhèn)居民糧食供應(yīng)轉(zhuǎn)移證》，糧食銷售市場進一步放開。2002年7月，貫徹嘉興市政府辦公室《轉(zhuǎn)發(fā)市公安局關(guān)于深化戶籍管理制度改革實施意見的通知》（嘉政辦發(fā)〔2002〕76號），海鹽縣全面放寬購房和投靠親屬的遷移入戶政策，積極鼓勵技術(shù)移民、投資移民和“安居”移民，全面實行按居住地登記戶口的管理制度，有效地促進了經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

（四）全面突破階段（2008—）。2008年7月，浙江省公安廳出臺了《浙江省常住戶口登記管理規(guī)定（試行）》（浙公通字［2008］82 號文件），進一步規(guī)范了全縣常住戶口出生、死亡、遷移、變更、分戶等各項登記管理工作。2008年10月，貫徹中共嘉興市委、嘉興市人民政府《關(guān)于改革戶籍管理制度進一步推進城鄉(xiāng)一體化的若干意見 （試行）》（嘉委［2008］21號），海鹽縣全面實施城鄉(xiāng)一體化戶籍管理制度改革，在全縣取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)劃分，將公民戶口統(tǒng)一登記為“居民戶口”，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度和戶口遷移制度。明確了戶改后相關(guān)配套政策，推進勞動就業(yè)、社會保障、土地承包、計劃生育等相關(guān)政策的配套銜接，將當(dāng)時對城鄉(xiāng)實行各種不同政策的劃分依據(jù)，由原來的按農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口劃分，統(tǒng)一到以居民有無承包土地來劃分（簡稱有地居民、無地居民），建立起新的管理體制和運行機制。這次改革從根本上打破了城鄉(xiāng)分割的戶籍管理二元結(jié)構(gòu)，意義重大。

二、戶籍管理制度改革碰到的問題

狹義的戶籍管理僅指公安機關(guān)管理人口資料信息，便于治安管理的手段；而廣義的戶籍管理是幾十年來我國城鄉(xiāng)分割二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)賴以區(qū)分的基本信息體系。我們目前的戶籍管理是廣義上與各種利益交織的模式。通過實施城鄉(xiāng)一體化戶籍制度改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的新型戶籍制度，有利于農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集聚，加快城市化進程，推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展；有利于打破城鄉(xiāng)戶籍制度壁壘，推進城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，保障公民的合法權(quán)益；有利于轉(zhuǎn)變政府職能，完善社會管理和公共服務(wù)，促進社會轉(zhuǎn)型。但由于戶改后的相關(guān)配套政策還不完善，在某些方面戶口仍與利益掛鉤，暴露出了一些突出的利益分配問題，直接關(guān)系民生，主要有以下幾個方面。

（一）原“農(nóng)業(yè)”戶籍利益保障問題。2008年戶改前為“農(nóng)業(yè)”的人員與“非農(nóng)”人員在利益分配上除教育、計生等政策外主要的區(qū)別是三項內(nèi)容：宅基地、征地勞動力安置和征地補償，戶改后仍實行城鄉(xiāng)不同的政策。

1.宅基地管理問題。一是農(nóng)村宅基地的信息沒有及時更新。公安部門依據(jù)合法固定住所等材料遷移戶口，農(nóng)村的合法固定住所是提供農(nóng)村宅基地證。據(jù)國土部門反映，“兩新”建設(shè)中，農(nóng)村宅基地房屋拆遷安置后，群眾沒有到國土部門注銷宅基地證，造成農(nóng)房已拆遷的群眾手中仍有農(nóng)村宅基地證，國土部門的宅基地信息系統(tǒng)中宅基地登記信息沒有及時更新的情況。二是農(nóng)村居民為新建宅基地分戶難。新建宅基地是由國土部門審批，執(zhí)行的是海鹽縣政府《關(guān)于印發(fā)海鹽縣農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)用地管理試行辦法的通知》（鹽政發(fā)［2009］60 號），需要先辦理分戶（即“一戶一宅”），而向公安部門申請分戶需要各自有住房（即“一址一戶”），相互之間各為前置條件，引發(fā)矛盾。公安部門的分戶政策是執(zhí)行2008年省公安廳《浙江省常住戶口登記管理規(guī)定 （試行）》（浙公通字［2008］82號），因婚姻、分家等變化需要分戶的，若有單獨住房的，提供國土資源、建設(shè)（房地產(chǎn)）等行政主管部門出具的有關(guān)房屋所有權(quán)或者使用權(quán)屬于申請人的相應(yīng)憑證；若是共有住房的，要對房屋所有權(quán)、使用權(quán)進行分割，憑能夠證明房屋所有權(quán)、使用權(quán)已經(jīng)分割的證明材料，分割的方式按照《嘉興市政府辦公室抄告單》（嘉辦［2008］107號）規(guī)定，經(jīng)人民法院判決分割，或公證機關(guān)公證分割材料的基礎(chǔ)上，申報分戶登記。房屋所有權(quán)、使用權(quán)未分割的，不予分戶。目前，公證機關(guān)對農(nóng)村分家析產(chǎn)不予公證。因此，現(xiàn)在農(nóng)村分戶的操作是當(dāng)事人先到法院析產(chǎn)，然后到民政部門申領(lǐng)門牌證，再到公安部門分戶，最后再到國土部門申請宅基地。群眾反響較大，對無爭議的兄弟間分家析產(chǎn)，到公證機關(guān)公證回應(yīng)沒有這一公證項目不予公證，非要到法院起訴，法院還要收取一筆上千元的費用，此其一。其二，法院只對宅基地證上有姓名的人員析產(chǎn)，宅基地證上沒有姓名的不予受理，造成宅基地證上沒有姓名的人員無法析產(chǎn)分戶，不能申請宅基地。這一問題目前越來越突出，群眾反響強烈，認為政府部門之間扯皮、收費，影響政府形象。

2.征地勞動力安置問題。按有地居民、無地居民來劃分勞動力安置對象，征地勞動力安置對象認定困難。勞動保障部門實際執(zhí)行的政策是以2008年戶改以前戶籍性質(zhì)作為依據(jù)，其實質(zhì)還是依據(jù)原戶籍性質(zhì)“農(nóng)業(yè)”與“非農(nóng)”來界定。在實際執(zhí)行中遇到了不少問題，主要是發(fā)生過戶口遷移且戶口性質(zhì)變化不明的，就難以界定，在政策解讀過程中也存在不同的理解。如西塘橋街道王莊村有多名村民信訪反映，男方戶改前為非農(nóng)業(yè)戶口，配偶戶改前為農(nóng)業(yè)戶口，戶改后女方婚遷到男方王莊村，在征地拆遷時，配偶沒有被認定為勞動力安置對象，沒有享受到養(yǎng)老保險待遇。據(jù)勞動部門了解，戶改取消戶口性質(zhì)劃分后，勞動部門執(zhí)行的征地勞動力安置政策未作相應(yīng)調(diào)整，仍執(zhí)行《海鹽縣人民政府關(guān)于印發(fā)海鹽縣被征地農(nóng)民基本生活保障暫行辦法》（鹽政發(fā)〔2003〕85號），以農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)作為劃分依據(jù)。仍按推理沿用戶改前的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策，以戶口性質(zhì)作為參考來進行勞動力安置，雖不違反政策規(guī)定，但似乎于情于理都不足以讓人信服。

3.征地補償問題。征地時發(fā)生的土地補償款補償對象由原來的按農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口劃分，統(tǒng)一到以居民有、無承包土地來劃分。據(jù)農(nóng)經(jīng)部門了解，農(nóng)村土地承包是以家庭為單位實施，由于農(nóng)村承包土地政策相對穩(wěn)定，有地居民、無地居民的劃分難以及時調(diào)整。如原來的有地居民考取大學(xué)，畢業(yè)后成了一名國家公務(wù)員，照理應(yīng)退還承包土地，但由于農(nóng)村承包土地沒有調(diào)整，其承包土地信息資料中還有承包土地。再如，農(nóng)村婚嫁遷入的原農(nóng)村居民，照理應(yīng)得到承包土地，但由于農(nóng)村承包土地沒有調(diào)整，其承包土地信息資料中還是沒有承包土地?？梢?，“有地”與“無地”還是難以界定。

（二）原“非農(nóng)”戶籍利益保障問題。主要是城市居民住房保障。按《海鹽縣人民政府關(guān)于印發(fā)2010年度海鹽縣經(jīng)濟適用住房保障實施方案的通知》（鹽政發(fā)〔2010〕66號）規(guī)定，“在農(nóng)村擁有宅基地或已拆遷補償安置的”不列入本次經(jīng)濟適用住房保障對象。即城市家庭中的一方為非農(nóng)或雙方非農(nóng)，在原農(nóng)村宅基地審批時一方已作為農(nóng)村家庭成員享受過宅基地審批，就不能享受經(jīng)濟適用房申請。而作為一個城市家庭，其亦無法在農(nóng)村單獨享受一處宅基地，相關(guān)政策雖允許以城市無房戶身份作為其農(nóng)村父母家庭成員一起申請一處宅基地，而根據(jù)《海鹽縣農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)用地管理試行辦法》（鹽政發(fā)〔2009〕60號）第六條規(guī)定：每戶農(nóng)村居民只能擁有一處宅基地，鼓勵農(nóng)村居民進入各鎮(zhèn)新市鎮(zhèn)社區(qū)規(guī)劃點內(nèi)建造，為此實行分區(qū)管理：一是申請進入新市鎮(zhèn)社區(qū)建造的，聯(lián)立式住宅或獨立式住宅最高占地面積不得超過90平方米。二是申請進入農(nóng)村新社區(qū)建造的，聯(lián)立式住宅或獨立式住宅最高占地面積不得超過100平方米。也就是說，農(nóng)村宅基地面積已不再以家庭人數(shù)確定，僅以戶為單位確定，所以對這些人在農(nóng)村作為家庭成員申請宅基地基本無用。

（三）戶籍與依附在戶籍上的利益掛鉤增加了公安戶籍管理中的難度。作為一個自然人，戶籍管理已不是狹義上的人口管理信息資料，而是特定社會、經(jīng)濟身份的證明，特別是當(dāng)前農(nóng)村村民享有的權(quán)益除征兵、教育、計生等政策外，已大大優(yōu)于城市市民，與之不可分離的是其身后的巨大利益。在利益分配過程中，自然人與政府相關(guān)部門之間對與利益相關(guān)的戶籍性質(zhì)認定不可避免地存在一些差異，相關(guān)配套政策與法規(guī)的不完善更是加劇了這些問題的沖突，突出表現(xiàn)在戶籍管理中的城市向農(nóng)村遷移。

1.戶籍管理中人戶分離問題突出。一是隨著“兩新”建設(shè)、征地拆遷等力度加大，特別是經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，大量的農(nóng)房被拆遷，居民集中安置到城鎮(zhèn)小區(qū)，但由于牽涉農(nóng)村集體資產(chǎn)利益分配等原因，居民不愿意將戶口遷到安置小區(qū)，造成大量人戶分離。二是隨著經(jīng)濟發(fā)展，人口流動日益頻繁，大量農(nóng)民因經(jīng)商、就業(yè)等原因進入城鎮(zhèn)，并已實際融入到城鎮(zhèn)的生活，而他們的戶口仍留在農(nóng)村。三是部分人員長期居住在農(nóng)村，曾因各種歷史原因，如辦理“藍印戶口”等已將戶口遷往城鎮(zhèn)空掛，或到城鎮(zhèn)購房入戶后，住房已轉(zhuǎn)讓，但戶口仍在城鎮(zhèn)，無法回遷到農(nóng)村。四是取消大中專學(xué)生招生遷移戶口的強制性條件后，許多大中專學(xué)生畢業(yè)后，直接進入城鎮(zhèn)企業(yè)單位工作，或已考入機關(guān)事業(yè)單位，并已在城鎮(zhèn)安家落戶，其生活基礎(chǔ)已不屬于農(nóng)村，但戶口一直還在農(nóng)村。五是大中專學(xué)生畢業(yè)后因在城鎮(zhèn)無住房，戶口掛靠在縣人才中心集體戶，有的實際居住在農(nóng)村，或在城鎮(zhèn)租房居住，有的已到上海、杭州等外地工作，戶口遷不過去，造成人戶分離。人戶分離給人口普查、選舉、計生等工作帶來了很多問題。據(jù)第六次人口普查統(tǒng)計，全縣人戶分離人口有55240人。

2.“兩新”建設(shè)中農(nóng)房拆遷跨區(qū)域安置后的戶口遷移問題。2011年以來，武原街道小曲村、南環(huán)村等群眾反映，“兩新”建設(shè)中農(nóng)房拆遷安置后，戶口仍在原農(nóng)房地址（農(nóng)房已拆遷），但安置小區(qū)（如文曲佳苑）是幾個村的安置房，由原村各自管轄又不妥當(dāng)，目前暫由宜家社區(qū)管轄，原小曲村農(nóng)房拆遷后的村民戶口不愿意遷入到安置房所在社區(qū)，因為村里有村規(guī)，戶口遷出村后就不能享受農(nóng)村集體資產(chǎn)分配待遇。還有因結(jié)婚、大中專畢業(yè)后未落實工作的人員，申請戶口遷入小曲村，但小曲村的農(nóng)房已拆遷，沒有合法固定住所，不符合戶口遷入村里的政策，應(yīng)遷到安置房宜家社區(qū)，但本人又不愿意。因此，一些群眾通過12345縣長電話、信訪等途徑反映“公安部門不給遷戶口”，其實是想要遷到已拆遷的農(nóng)房，不符合遷入條件，其本人又不愿遷到安置房的情況。這個問題從表面看是戶口問題，深層次的原因是涉及農(nóng)村集體資產(chǎn)的利益分配問題。

3.城鄉(xiāng)一體化的戶口遷移問題。2008年10月1日起實施城鄉(xiāng)一體化戶籍管理制度改革后，海鹽縣結(jié)合實際，研究制訂了《海鹽縣城鄉(xiāng)一體化戶口遷移操作規(guī)定》（鹽戶改辦［2009］1號），并于2009年 6月1日報經(jīng)縣戶籍管理制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組同意下發(fā)，有序穩(wěn)步推進全縣戶籍管理制度改革，讓一部分符合條件的在城鎮(zhèn)無房、無工作、農(nóng)村有房且實際居住在農(nóng)村的城鎮(zhèn)居民可遷往農(nóng)村居住地。2009年6月至2011年6月，全縣共辦理城鎮(zhèn)遷往農(nóng)村戶口903人，其中2009年233人、2010年458人，2011年1-6月212人。2011年以來，接連有群眾來信、來訪、來電反映，在農(nóng)村有住房且實際居住地在農(nóng)村，城鎮(zhèn)沒有住房，但在企業(yè)有工作，簽訂了勞動合同，辦不出《失業(yè)證》，按現(xiàn)行政策不符合遷往農(nóng)村的條件，造成人戶分離，違背按居住地登記戶口的原則，認為城鎮(zhèn)遷往農(nóng)村的政策不合理。群眾強烈要求調(diào)整城鎮(zhèn)遷往農(nóng)村的戶口遷移政策，按實際居住地登記戶口。

三、原因分析

（一）戶籍管理法律法規(guī)的滯后。近年來，隨著我國依法治國方略的不斷推進，公民的法律意識不斷增強，以法律維護自身權(quán)益已是一種必然趨勢，而我國在戶籍管理上卻是以1958年的 《戶口登記條例》為依據(jù)，50多年前制訂該條例的時代背景與現(xiàn)在相比，已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化，人們在意識形態(tài)、權(quán)利義務(wù)的取向上已發(fā)生了明顯轉(zhuǎn)變。用當(dāng)初的《戶口登記條例》管理今天的戶口，顯然已跟不上社會的發(fā)展。

（二）依附在戶口上利益待遇的制約。海鹽縣現(xiàn)行的宅基地、征地拆遷安置、勞動保障、服役退伍、計生、教育等政策都與戶口所在地、戶口性質(zhì)相掛鉤。各部門在執(zhí)行政策過程中，把戶口性質(zhì)作為享受各種待遇、利益的依據(jù)，如戶口在農(nóng)村的人可以申請宅基地，農(nóng)業(yè)戶口人員可以分享農(nóng)村集體資產(chǎn)，享受征地土地（賠）補償，有優(yōu)惠的計劃生育政策，特別是近年在涉農(nóng)優(yōu)扶政策的指導(dǎo)下，農(nóng)業(yè)戶口的利益優(yōu)勢更加突出，許多城里人無法享受的待遇在農(nóng)村可以享受。在利益驅(qū)使下，現(xiàn)有農(nóng)村戶口人員不愿將戶口遷到現(xiàn)居住地城鎮(zhèn)，造成人戶分離，而城鎮(zhèn)人員又想方設(shè)法把戶口遷往農(nóng)村，想盡一切辦法通過戶口遷移、分戶等途徑爭取利益的最大化，這也是不難理解的。

（三）戶改后相關(guān)部門的配套政策還不完善。有地居民、無地居民的劃分，以及社員資格的認定還不健全。2008年戶改后，公安部門取消了農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)，按政策規(guī)定應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一到以有地居民、無地居民劃分，但至今仍沒有一個部門能夠?qū)Α坝械鼐用瘛焙汀盁o地居民”給予依法確認，相關(guān)城鄉(xiāng)不同的政策適用也無法根據(jù)“有地”、“無地”來區(qū)分，而仍沿用原戶籍管理中“農(nóng)業(yè)”與“非農(nóng)”的相關(guān)政策。另外，農(nóng)村集體經(jīng)濟利益分配過程中有關(guān)村經(jīng)濟合作社社員資格認定也發(fā)生了很大變化，社員身份與相關(guān)利益掛鉤更加劇了戶籍遷移過程中的利益訴求矛盾。

四、解決問題的對策思考

嘉興市的城鄉(xiāng)一體化戶籍制度改革為推進全省乃至全國戶籍制度改革作出了十分有益的探索，同時，在改革進程中也難免出現(xiàn)一些問題。筆者以為要進一步解放思想，認清形勢，深入研究，認真做好戶籍制度改革后新舊政策措施的銜接，完善配套政策措施改革，推進城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，逐步消除依附在戶口上的各種利益關(guān)系，最大程度地減少不和諧因素，最大程度地減少社會矛盾，防止產(chǎn)生不穩(wěn)定因素。

（一）加強領(lǐng)導(dǎo)，積極做好輿論引導(dǎo)。戶籍制度改革是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然趨勢，也是一項綜合性的改革，事關(guān)人民群眾切身利益、經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定，必須引起高度重視。要從全局和政治的高度，充分認識做好這項工作的重要性、復(fù)雜性，切實把思想和行動統(tǒng)一到?jīng)Q策部署上來，加強領(lǐng)導(dǎo)、周密部署，嚴(yán)肅紀(jì)律、落實責(zé)任，切實抓好戶籍管理制度改革各項配套政策措施的完善和工作部署的落實。戶籍制度改革政策性強，社會關(guān)注度高，新聞單位要堅持正確輿論導(dǎo)向，全面準(zhǔn)確闡釋有關(guān)精神，合理引導(dǎo)群眾預(yù)期，強調(diào)戶籍制度改革要與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)，與推進城市化的各項措施相配套，積極穩(wěn)妥，有序推進。

（二）認真梳理，完善城鄉(xiāng)一體化配套政策。戶籍改革的大勢所趨就是城鄉(xiāng)一體化，而農(nóng)村土地集體所有制與城市化加快推進造成了農(nóng)村居民依附在土地上的權(quán)益日益放大。當(dāng)前，受經(jīng)濟社會發(fā)展水平的制約，相關(guān)政策一時還無法實現(xiàn)完全的城鄉(xiāng)一體化，這就要求我們認真梳理，完善改革進程中的過渡配套政策。

1.對依附在戶口性質(zhì)上的相關(guān)配套政策進行疏理完善。長期以來，由于戶口與征地拆遷、社會保險、宅基地、教育、計生等個人利益密切聯(lián)系，實施城鄉(xiāng)一體化戶籍制度改革后，對城鄉(xiāng)實行各種不同政策的依據(jù)，統(tǒng)一為看居民有、無承包土地。相關(guān)部門要對戶改前出臺的依附在戶口性質(zhì)之上的政策進行疏理、分析，必須及時進行調(diào)整，出臺相關(guān)配套政策。今后，相關(guān)部門在履行自己管理職能、制訂相關(guān)政策時，結(jié)合經(jīng)濟社會發(fā)展水平逐步考慮避免以特定戶口為前置條件的政策，推進城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。

2.合理界定有地居民、無地居民。按《關(guān)于改革戶籍管理制度進一步推進城鄉(xiāng)一體化的若干意見（試行）》（嘉委［2008］21 號）精神，在相關(guān)城鄉(xiāng)一體化政策尚無法完全實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化之前，對城鄉(xiāng)實行各種不同政策的劃分依據(jù)由原來的按農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口劃分，統(tǒng)一到以居民有、無承包土地來劃分（簡稱有地居民、無地居民）。建議在公安戶籍管理信息系統(tǒng)中注明個人戶籍性質(zhì)為“有地居民”或“無地居民”，對應(yīng)戶改前“農(nóng)業(yè)”與“非農(nóng)”的戶籍性質(zhì)，適用城鄉(xiāng)不同的政策待遇。同時，在戶籍遷移過程中，對于農(nóng)村遷往農(nóng)村的，在辦理“有地居民”轉(zhuǎn)變?yōu)椤盁o地居民”的問題上可否充分尊重本人意愿；另外，辦理戶口遷移一般情況下不受理“無地居民”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝械鼐用瘛笔掷m(xù)。

3.健全農(nóng)村社員資格認定。2008年11月26日嘉興市《關(guān)于實施戶籍管理制度改革的若干補充意見》（嘉戶改辦［2008］2號），明確了農(nóng)村集體資產(chǎn)收益分配與社員的身份認定、權(quán)利行使和利益享受息息相關(guān)。應(yīng)當(dāng)按照《村民委員會組織法》、《浙江省實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》、《浙江省村經(jīng)濟合作社組織條例》等法律、法規(guī)、政策以及村經(jīng)濟合作社章程等規(guī)定，進行認定和規(guī)范。要加強對各村經(jīng)濟合作社的指導(dǎo)，村經(jīng)濟合作社要在合理界定社員資格的基礎(chǔ)上，建立健全社員檔案，并建立起全縣社員動態(tài)數(shù)據(jù)庫，供有關(guān)部門查詢。

4.穩(wěn)步推進農(nóng)村集體資產(chǎn)股份改革。通過農(nóng)村集體資產(chǎn)股份改革，明確農(nóng)村集體資產(chǎn)收益分配方案，保障群眾合法權(quán)益，讓群眾安心、放心，減少社會矛盾。讓“兩新”建設(shè)中農(nóng)房拆遷安置的群眾在明確農(nóng)村集體資產(chǎn)收益分配的情況下，自愿將戶口遷移到實際居住地安置小區(qū)，減少人戶分離。

5.妥善解決農(nóng)村居民分戶申請宅基地問題。農(nóng)村居民為新建宅基地而要求分戶的相關(guān)政策要與農(nóng)辦、國土、建設(shè)、公安等相關(guān)部門的政策規(guī)定協(xié)調(diào)好，針對有資格申請農(nóng)村宅基地的分戶可專門出臺政策，具體可參照寧波市江北區(qū)政府出臺的《農(nóng)村未分戶村民申請建房辦法》。為避免分戶規(guī)定與現(xiàn)行農(nóng)村村民建房必備分戶資料之間的矛盾，對尚未分戶的農(nóng)村村民申請建房用地的，須憑結(jié)婚證明（未婚青年滿30周歲以上），當(dāng)?shù)毓才沙鏊鼍叩纳暾埲思彝艨诘怯泝?nèi)容現(xiàn)狀證明，符合建房條件的，即可辦理規(guī)劃選址、土地審批等手續(xù)。村民建房不再開具分戶證明。審批建房后再向民政部門申領(lǐng)門牌證，到公安部門辦理分戶登記，解決群眾反映的民生問題。

（三）深化改革，完善城鄉(xiāng)一體化戶口遷移政策。進一步深化戶籍管理制度改革，按照“嚴(yán)密、科學(xué)、方便群眾”的原則，調(diào)整城鄉(xiāng)一體化戶口遷移政策。對《海鹽縣城鄉(xiāng)一體化戶口遷移操作規(guī)定》（鹽戶改辦［2009］1號）進行修訂，調(diào)整城鎮(zhèn)遷往農(nóng)村的戶口遷移政策，除機關(guān)、事業(yè)單位、國有企業(yè)正式錄用的人員外，對城鎮(zhèn)無住房，農(nóng)村有房且實際居住在農(nóng)村的城鎮(zhèn)人員可以遷往農(nóng)村。政策調(diào)整后，由原來在城鎮(zhèn)無工作、無住房的人員，擴大到在企業(yè)工作的城鎮(zhèn)無住房、農(nóng)村有房且實際居住在農(nóng)村的人員可以申請遷往農(nóng)村。相關(guān)部門對有地、無地人員作出劃分，社員身份的認定進一步完善，建立社員檔案，對城鎮(zhèn)居民遷往農(nóng)村后的征地拆遷安置、養(yǎng)老保險、“兩新”建設(shè)中分戶后的農(nóng)村宅基地政策作進一步明確。如果相關(guān)配套政策完善了，那么以合法固定住所為條件、按實際居住地登記戶口、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口遷移政策就可以穩(wěn)步推進。

（四）積極調(diào)研，呼吁完善戶籍管理法律法規(guī)。現(xiàn)行的《戶口登記條例》制定于建國初期，是計劃經(jīng)濟體制的產(chǎn)物，其法條過于原則，可操作性不強，除了一些主要原則外，許多條款已與當(dāng)今市場經(jīng)濟體制下的戶口登記管理工作不相適應(yīng)。戶籍管理作為政府行政管理的一項重要內(nèi)容，日漸引起人們的關(guān)注。為此，應(yīng)積極向上反映、呼吁，盡快修訂出臺《戶籍法》，維護公民的合法權(quán)益。

D631.42

A

1674-3040（2012）05-0037-06

2012-04-20

肖鈺鑫，浙江省海鹽縣政協(xié)副主席。

*本文獲2011年浙江省政法系統(tǒng)優(yōu)秀調(diào)研成果二等獎。

（責(zé)任編輯：尤煒祥）