關(guān)于行政檢察工作的幾點(diǎn)思考

文◎田 凱*

關(guān)于行政檢察工作的幾點(diǎn)思考

文◎田 凱*

行政檢察，是指檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟行為以及和行政訴訟相關(guān)聯(lián)行政行為開(kāi)展的專門(mén)監(jiān)督活動(dòng)。和檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑事訴訟、民事訴訟監(jiān)督一樣，檢察機(jī)關(guān)作為憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，也有權(quán)對(duì)行政訴訟進(jìn)行監(jiān)督。過(guò)去，我們簡(jiǎn)單將行政檢察和民事檢察歸并在一起，稱之為民事行政檢察，事實(shí)上，二者之間有著本質(zhì)的區(qū)別，二者合并一起開(kāi)展工作既不利于民事檢察的發(fā)展，更不利于行政檢察的發(fā)展。為有利于開(kāi)展行政檢察工作，我們有必要對(duì)行政檢察的相關(guān)問(wèn)題加以認(rèn)真思考。

一、開(kāi)展行政檢察工作的必要性

行政檢察是檢察機(jī)關(guān)基于行政訴訟和行政訴訟有關(guān)的行政行為的監(jiān)督，開(kāi)展這項(xiàng)工作很有必要：

首先，對(duì)構(gòu)建和諧社會(huì)、推動(dòng)三項(xiàng)重點(diǎn)工作的深入開(kāi)展是非常有必要的，它通過(guò)受理群眾反映的和行政訴訟有關(guān)的行政違法行為的審查，通過(guò)訴訟或者通過(guò)其他監(jiān)督手段，化解社會(huì)矛盾，減少不和諧因素，實(shí)現(xiàn)構(gòu)建和諧社會(huì)的目的。

其次，開(kāi)展行政檢察工作，是對(duì)檢察機(jī)關(guān)憲法定位的回歸，檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，主要是公權(quán)力對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督，這樣才體現(xiàn)中國(guó)憲法建構(gòu)下檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督。

三是開(kāi)展行政檢察工作是檢察機(jī)關(guān)發(fā)展的未來(lái)方向。除了開(kāi)展職務(wù)犯罪偵查體現(xiàn)對(duì)國(guó)家權(quán)力的監(jiān)督外，我們還通過(guò)批準(zhǔn)逮捕、公訴、立案監(jiān)督等對(duì)公安機(jī)關(guān)的刑事訴訟活動(dòng)的監(jiān)督，這是檢察機(jī)關(guān)傳統(tǒng)的業(yè)務(wù)。除此之外，我們還通過(guò)公訴、抗訴、糾正違法等對(duì)刑事審判進(jìn)行監(jiān)督，通過(guò)抗訴等對(duì)民事和行政審判進(jìn)行監(jiān)督。隨著法官素質(zhì)和審判質(zhì)量的提高，審判權(quán)威在逐步樹(shù)立，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于審判的監(jiān)督今后會(huì)逐漸縮小。而對(duì)行政檢察工作來(lái)講，監(jiān)督行政行為是一個(gè)非常有必要而又持久的工作。

二、開(kāi)展行政檢察工作需要把握的幾個(gè)問(wèn)題

行政檢察工作目前和民事檢察工作合并在一起，沒(méi)有獨(dú)立開(kāi)展，將來(lái)開(kāi)展工作時(shí)要注意以下幾個(gè)問(wèn)題：

第一，明確一個(gè)定位。開(kāi)展行政檢察要明確定位，立足中國(guó)國(guó)情，吸取檢察工作開(kāi)展多年來(lái)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，定位適中。

檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展的法律監(jiān)督很大程度上屬于訴訟監(jiān)督，訴訟監(jiān)督要全面開(kāi)展，開(kāi)展行政訴訟的監(jiān)督是應(yīng)當(dāng)?shù)模@屬于行政檢察的基本職能。除此之外，正如行政訴訟只是解決行政糾紛的一種手段一樣，行政控告、行政申訴、行政復(fù)議等也是解決行政糾紛的手段，行政檢察對(duì)此進(jìn)行監(jiān)督，當(dāng)屬于應(yīng)有之義。

當(dāng)然，行政檢察開(kāi)展起來(lái)，職能范圍是廣泛的，為適應(yīng)這一定位，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部未來(lái)也有一個(gè)功能整合問(wèn)題。目前檢察機(jī)關(guān)一些部門(mén)履行職能時(shí)和行政機(jī)關(guān)關(guān)系緊密，他們也都開(kāi)展了相應(yīng)的聯(lián)系活動(dòng)，比如偵查監(jiān)督部門(mén)開(kāi)展的和行政執(zhí)法機(jī)關(guān)相銜接的活動(dòng)，反瀆職侵權(quán)部門(mén)、預(yù)防部門(mén)等都開(kāi)展了相應(yīng)的活動(dòng)，這些職能是不是要整合到一個(gè)行政檢察工作中來(lái)？有待思索。

第二，防止兩個(gè)傾向。行政檢察尚未獨(dú)立開(kāi)展，如果開(kāi)展起來(lái)，在明確定位的基礎(chǔ)上，首先要反對(duì)兩種思想：

一是貪大求全思想。有些同志一味要求模仿前蘇聯(lián)和現(xiàn)俄羅斯檢察機(jī)關(guān)的“一般監(jiān)督”做法，要求我們檢察機(jī)關(guān)按此開(kāi)展行政檢察，這種思想是理想化的，實(shí)踐中也是有害的，會(huì)使我們年輕稚嫩的行政檢察事業(yè)被掐死在萌芽之中。

二是自我封閉思想。有的同志僅僅從訴訟監(jiān)督的角度出發(fā)，認(rèn)為行政檢察就應(yīng)該和刑事訴訟、民事訴訟的檢察監(jiān)督一樣，只要搞好行政訴訟的檢察監(jiān)督才是本職工作。這種觀點(diǎn)是狹隘的，即使是法院，在行使審判權(quán)過(guò)程中，也有權(quán)發(fā)出司法建議，對(duì)發(fā)現(xiàn)的針對(duì)案件中有關(guān)單位和管理部門(mén)在制度上、工作上所存在的問(wèn)題，建議他們健全規(guī)章制度，堵塞漏洞，進(jìn)行科學(xué)管理，建議他們改進(jìn)和完善管理工作。這說(shuō)明，延伸檢察職能，通過(guò)開(kāi)展行政訴訟相關(guān)聯(lián)的行政行為的檢察監(jiān)督，符合黨和國(guó)家的需要你，符合社會(huì)發(fā)展的需要，這樣行政檢察也就有了生機(jī)和活力。

第三，聯(lián)合三個(gè)力量。行政檢察開(kāi)展起來(lái)，一定要循序漸進(jìn)，多爭(zhēng)取一些支持的力量，盡量減少制肘的聲音。

——聯(lián)合各級(jí)黨委。開(kāi)展行政檢察要征得各級(jí)黨委的支持，為了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，構(gòu)建良好的發(fā)展環(huán)境和穩(wěn)定的社會(huì)氛圍是各級(jí)黨委十分看重的，對(duì)于一些侵害群眾利益、與民爭(zhēng)利的違法的行政行為，各級(jí)黨委是堅(jiān)決反對(duì)并要求治理的。行政檢察首先要征得黨委的支持，這樣開(kāi)展工作會(huì)有更強(qiáng)大的生命力。

——聯(lián)合各級(jí)人大。各地人大評(píng)議民行檢察工作，都十分贊賞檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督成效。而且，一些省級(jí)、市級(jí)人大常委會(huì)也出臺(tái)了相關(guān)的立法和規(guī)范性文件，支持檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督，這是很好的開(kāi)端，要鼓勵(lì)全國(guó)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)繼續(xù)進(jìn)行探索尋求各級(jí)人大常委會(huì)的支持，為未來(lái)的行政檢察的立法創(chuàng)造環(huán)境。同時(shí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督，也要提請(qǐng)人大常委會(huì)審查監(jiān)督，這也需要人大機(jī)關(guān)共同完成。

——聯(lián)合審判機(jī)關(guān)。審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)在我國(guó)同為司法機(jī)關(guān)，既是監(jiān)督和被監(jiān)督的關(guān)系，也是相互配合制約的關(guān)系，兩家更需要相互合作共同發(fā)展。開(kāi)展行政檢察，審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)是可以密切配合的。審判機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的有效判決，檢察機(jī)關(guān)支持，對(duì)于確有錯(cuò)誤的判決，檢察機(jī)關(guān)抗訴。除此之外，對(duì)于侵害公益的違法行政行為，檢察機(jī)關(guān)公訴到法院，法院審理，檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)共同監(jiān)督行政機(jī)關(guān)，這是一種合作的關(guān)系。未來(lái)檢察機(jī)關(guān)嘗試行政公訴的突破，必須要審判機(jī)關(guān)的密切配合，這是我們要爭(zhēng)取的合作力量。

第四，探索四項(xiàng)職能。

探索行政檢察工作，在結(jié)合以往開(kāi)展多年的民事行政檢察工作的基礎(chǔ)上，依據(jù)《憲法》、《人民檢察院組織法》、《行政訴訟法》、《人民檢察院民事行政案件抗訴案件辦案規(guī)則》等法律法規(guī)，可以探索四項(xiàng)職能：

一是行政抗訴。這是行政檢察的基本職能，對(duì)確有錯(cuò)誤的行政判決和裁定進(jìn)行抗訴，開(kāi)展這項(xiàng)工作，要開(kāi)拓眼光，不僅對(duì)審判結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督，還要對(duì)立案行為進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)于該立案而沒(méi)有立案的行為要督促法院立案，對(duì)于不該立案的要督促法院終止審理。同時(shí)要對(duì)審判前的訴訟保全等行為開(kāi)展監(jiān)督。

二是行政公訴。這是檢察機(jī)關(guān)公訴職能在行政訴訟領(lǐng)域的自然延伸，是體現(xiàn)檢察職能監(jiān)督行政權(quán)的最有效手段。檢察機(jī)關(guān)可以依職權(quán)或者受理對(duì)侵害公益的違法行政行為的申訴控告，通過(guò)調(diào)查，確認(rèn)行為違法后，設(shè)定一個(gè)前置程序，在法定期限內(nèi)對(duì)行政機(jī)關(guān)提出糾正的建議（即第四項(xiàng)職能），如果沒(méi)有糾正或者沒(méi)有回復(fù)，檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)抽象行為行為提請(qǐng)同級(jí)人大常委會(huì)審查決定，對(duì)具體行政行為起訴到法院。

三是對(duì)行政訴訟執(zhí)行的監(jiān)督。行政訴訟執(zhí)行不僅指人民法院行政訴訟裁判的執(zhí)行，也包括非訴執(zhí)行，行政檢察不僅要對(duì)行政訴訟的執(zhí)行監(jiān)督，也要對(duì)行政機(jī)關(guān)非訴執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督，既要監(jiān)督非訴執(zhí)行申請(qǐng)的合法性，對(duì)其合法的申請(qǐng)監(jiān)督法院有效執(zhí)行，也要對(duì)不合法的申請(qǐng)聯(lián)合法院予以駁回。同時(shí)要求行政機(jī)關(guān)糾正其違法行政行為。

四是對(duì)違法行政行為的糾正。糾正違法行政行可以視為行政公訴中一個(gè)前置程序，當(dāng)然也包括行政抗訴過(guò)程中發(fā)現(xiàn)行政違法行為的糾正?？梢苑譃閷?duì)抽象行政行為和具體行政行為的糾正兩種。對(duì)于抽象行政行為，目前可以開(kāi)展對(duì)行政規(guī)章以下 （不包含行政規(guī)章）抽象行政行為的監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)可以就有關(guān)規(guī)范性文件進(jìn)行審查，確認(rèn)違法后，首先可以向有關(guān)機(jī)關(guān)發(fā)出要求糾正的檢察建議，如果在法定期間內(nèi)沒(méi)有回復(fù)或者沒(méi)有糾正，檢察機(jī)關(guān)提請(qǐng)本級(jí)人大常委會(huì)進(jìn)行審查決定（違憲、違法）。對(duì)于違法具體行政行為，要限制在圍繞行政公訴和行政抗訴進(jìn)行，圍繞侵害公益，通過(guò)檢察建議手段開(kāi)展工作。這如同法院司法建議一樣，是檢察機(jī)關(guān)立足檢察職能，積極促進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新的生動(dòng)體現(xiàn)，是檢察機(jī)關(guān)為大局服務(wù)、為人民司法轉(zhuǎn)化為切實(shí)的具體行動(dòng)，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展提供了有力的司法保障。

*國(guó)家檢察官學(xué)院河南分院［450006］