舉報(bào)線(xiàn)索不立案審查機(jī)制研究

文◎陳天敏* 王 仲**

舉報(bào)線(xiàn)索不立案審查機(jī)制研究

文◎陳天敏* 王 仲**

檢察工作中的舉報(bào)線(xiàn)索不立案審查，是指人民檢察院舉報(bào)中心對(duì)本院自偵部門(mén)職務(wù)犯罪舉報(bào)線(xiàn)索不立案的查辦結(jié)果進(jìn)行審查的內(nèi)部工作制度。舉報(bào)線(xiàn)索不立案審查的主要制度依據(jù)是2009年的《人民檢察院舉報(bào)工作規(guī)定》，該文件第36條規(guī)定：“舉報(bào)中心收到（偵查部門(mén)的）回復(fù)文書(shū)后應(yīng)當(dāng)及時(shí)審查，認(rèn)為處理不當(dāng)?shù)?，提出處理意?jiàn)報(bào)檢察長(zhǎng)審批”。據(jù)此，舉報(bào)中心（審查主體）有責(zé)任對(duì)本院自偵部門(mén)（審查對(duì)象）的查辦結(jié)果（審查內(nèi)容）進(jìn)行審查，并提出處理意見(jiàn)。有點(diǎn)遺憾的是，《舉報(bào)工作規(guī)定》對(duì)于審查機(jī)制只是做了框架性、原則性的規(guī)定，未對(duì)自偵部門(mén)的查辦結(jié)果做進(jìn)一步的區(qū)分，對(duì)舉報(bào)中心的審查方法以及后續(xù)處理也缺少細(xì)致化、操作性的規(guī)定，但卻為各地檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展審查工作留下了不小的探索空間。

根據(jù)《舉報(bào)工作規(guī)定》，雖然舉報(bào)中心可以對(duì)自偵部門(mén)所有查辦結(jié)果提出不同意見(jiàn)，但實(shí)踐中最有可能產(chǎn)生分歧的顯然是初查不立案這類(lèi)查辦結(jié)果。就筆者所在檢察院而言，多年來(lái)舉報(bào)中心移送自偵部門(mén)的舉報(bào)線(xiàn)索絕大部分不能立案，并且類(lèi)似情況在全國(guó)也比較普遍。本文正是基于這類(lèi)普遍現(xiàn)象，分析梳理發(fā)生的原因，闡釋舉報(bào)線(xiàn)索不立案審查的必要性，并嘗試在《舉報(bào)工作規(guī)定》的制度框架內(nèi)提出舉報(bào)線(xiàn)索不立案審查的機(jī)制構(gòu)想。

一、自偵部門(mén)處置舉報(bào)線(xiàn)索的現(xiàn)狀及線(xiàn)索低成案率的原因

我們黨和國(guó)家向來(lái)重視群眾舉報(bào)，最高人民檢察院也明文將舉報(bào)工作定位于 “檢察機(jī)關(guān)直接依靠群眾同貪污、賄賂、瀆職、侵權(quán)等職務(wù)犯罪作斗爭(zhēng)的一項(xiàng)業(yè)務(wù)工作，是實(shí)行專(zhuān)門(mén)工作與群眾路線(xiàn)相結(jié)合的有效形式”。然而在很多地方，通過(guò)群眾舉報(bào)查處職務(wù)犯罪的成案率卻一直處于低位。筆者所在的檢察院，2008、2009、2010三年，舉報(bào)中心移送自偵部門(mén)職務(wù)犯罪線(xiàn)索分別為 26、27、28 件，立案 7 件、8 件、7 件，成案率均不足30%。在這些數(shù)字背后的工作層面，我們發(fā)現(xiàn)很多檢察院的自偵部門(mén)對(duì)匿名舉報(bào)線(xiàn)索處置隨意，不將查處結(jié)果反饋舉報(bào)中心，猶如石沉大海；甚至對(duì)實(shí)名舉報(bào)線(xiàn)索也只單純反饋結(jié)果，不提供或者根本不制作回復(fù)文書(shū)，舉報(bào)中心對(duì)查辦過(guò)程一無(wú)所知。

實(shí)際上這樣的狀況已經(jīng)持續(xù)了相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間。這種現(xiàn)狀與高檢院對(duì)舉報(bào)工作的定位極其不符，如果放在近年來(lái)不斷加強(qiáng)舉報(bào)宣傳工作的背景下則更有諷刺意味。是什么原因造成了舉報(bào)線(xiàn)索的不被重視和不立案率的居高不下？客觀分析，我們認(rèn)為原因可以歸納為“三個(gè)相對(duì)”。

一是舉報(bào)線(xiàn)索在查處難度上的相對(duì)劣勢(shì)。舉報(bào)線(xiàn)索質(zhì)量往往參差不齊，舉報(bào)線(xiàn)索的質(zhì)量差異帶來(lái)真假分辨和查處難度顯著增大，較之案中帶出的線(xiàn)索和其他機(jī)關(guān)（主要是紀(jì)委）移交的線(xiàn)索，查辦舉報(bào)線(xiàn)索的成本收益比存在明顯的相對(duì)劣勢(shì)。自偵部門(mén)自然更加樂(lè)于查辦紀(jì)委移送的線(xiàn)索或者從行賄人、嫌疑人的口中“挖”出的線(xiàn)索（這樣做也更能體現(xiàn)出自偵部門(mén)的工作成績(jī)），只要其他來(lái)源的線(xiàn)索能夠滿(mǎn)足當(dāng)前辦案需求，舉報(bào)中心移送的舉報(bào)線(xiàn)索只能往后排。筆者所在的檢察院去年職務(wù)犯罪查處數(shù)在全市排名靠前，但基本都是紀(jì)委移送或者自行發(fā)現(xiàn)，本院舉報(bào)中心移送的十余件線(xiàn)索無(wú)一成案，如此可見(jiàn)一斑。

二是控申部門(mén)在工作質(zhì)量上的相對(duì)不足。同為移送線(xiàn)索，為何紀(jì)委等其他機(jī)關(guān)移送線(xiàn)索成案率高而本院舉報(bào)中心移送的難以成案？原因不在于線(xiàn)索本身的質(zhì)量差異，而是線(xiàn)索移送前的處理質(zhì)量存在差異，也即舉報(bào)中心處理線(xiàn)索的工作質(zhì)量較之紀(jì)委等機(jī)關(guān)存在明顯不足。紀(jì)委本身就是專(zhuān)業(yè)的案件查處部門(mén)，很多腐敗案件都是紀(jì)委先查、檢察院跟進(jìn)，所以經(jīng)過(guò)紀(jì)律審查并移送檢察機(jī)關(guān)查處的線(xiàn)索在多數(shù)情況下已經(jīng)是半成品（甚至成品）。檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)中心的線(xiàn)索審查力度完全不可同日而語(yǔ)，舉報(bào)中心甚至連檢察機(jī)關(guān)一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)都算不上，基層檢察院控申部門(mén)更是在只有屈指可數(shù)的幾名工作人員的情況下，接待、申訴、舉報(bào)、賠償、救助以及各類(lèi)維穩(wěn)工作一樣不少，很難指望舉報(bào)中心對(duì)舉報(bào)線(xiàn)索能有高質(zhì)量的前期加工。因此，控申部門(mén)在線(xiàn)索審查方面的工作質(zhì)量不足也是舉報(bào)線(xiàn)索不被重視、成案率低的重要原因。

三是舉報(bào)中心在監(jiān)督職能上的相對(duì)缺位。自偵部門(mén)動(dòng)力不足、怠于查辦舉報(bào)線(xiàn)索的行為傾向，有違高檢院舉報(bào)工作導(dǎo)向和要求，不利于檢察工作的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，應(yīng)當(dāng)受到監(jiān)督和及時(shí)糾正。然而，舉報(bào)中心的監(jiān)督職能卻長(zhǎng)期處于相對(duì)缺位狀態(tài)，信息知曉權(quán)得不到保障，事中督促和事后監(jiān)督乏力現(xiàn)象普遍存在?！杜e報(bào)工作規(guī)定》第35條、第36條、第37條明確賦予舉報(bào)中心進(jìn)度掌握、情況知曉、跟蹤督促和結(jié)果審查的職權(quán)，但控申部門(mén)與自偵部門(mén)之間信息不對(duì)稱(chēng)、地位不相當(dāng)?shù)臓顩r以及舉報(bào)中心監(jiān)督手段的缺乏嚴(yán)重限制了監(jiān)督的力度和效果，控申部門(mén)往往最終只能牽就自偵部門(mén)。自偵部門(mén)在沒(méi)有內(nèi)部監(jiān)督或者只有弱監(jiān)督的狀況下，愈發(fā)怠于查辦本院舉報(bào)中心移送的線(xiàn)索，于是就出現(xiàn)了前文所述的對(duì)匿名舉報(bào)線(xiàn)索處置隨意、輕率作出不立案結(jié)論、不按期反饋查辦進(jìn)度和查辦結(jié)果、不制作回復(fù)文書(shū)等種種違反制度規(guī)定的情形。

二、舉報(bào)線(xiàn)索不立案審查機(jī)制的制度價(jià)值

開(kāi)展舉報(bào)線(xiàn)索不立案審查工作，在可行性方面，有《舉報(bào)工作規(guī)定》等制度依據(jù)，有控申部門(mén)和自偵部門(mén)相互差異的職責(zé)范圍和職能定位。而在必要性方面，舉報(bào)線(xiàn)索不立案審查機(jī)制還有以下三個(gè)主要方面的制度價(jià)值。

（一）開(kāi)展舉報(bào)線(xiàn)索不立案審查工作是檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督的需要

犯罪的查與不查是國(guó)家刑事追訴權(quán)中最為核心的部分，因此舉報(bào)線(xiàn)索的查辦是檢察機(jī)關(guān)一項(xiàng)非常要害的權(quán)力，行使的正確與否關(guān)系重大，此權(quán)應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)格監(jiān)督。近幾年來(lái)，面對(duì)理論界與實(shí)務(wù)界提出的“檢察機(jī)關(guān)誰(shuí)來(lái)監(jiān)督”的質(zhì)問(wèn)，最高人民檢察院不斷推出加強(qiáng)內(nèi)外部監(jiān)督的舉措，近期出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督工作的意見(jiàn)》更是將加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督作為確保檢察權(quán)依法正確行使、防止檢察權(quán)濫用的有效措施?；诼殑?wù)犯罪線(xiàn)索管理和查辦工作的高度保密性以及該項(xiàng)權(quán)力本身的要害性，舉報(bào)線(xiàn)索查辦工作毫無(wú)疑問(wèn)應(yīng)當(dāng)成為檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)和重點(diǎn)內(nèi)容。舉報(bào)線(xiàn)索不立案審查，實(shí)質(zhì)上就是專(zhuān)門(mén)針對(duì)舉報(bào)線(xiàn)索查辦權(quán)實(shí)施的內(nèi)部監(jiān)督措施。開(kāi)展好舉報(bào)線(xiàn)索不立案審查工作，在促進(jìn)自偵部門(mén)重視查辦舉報(bào)線(xiàn)索的同時(shí)，更對(duì)落實(shí)從嚴(yán)治檢、有效防止檢察人員徇私枉法和辦 “關(guān)系案”、“人情案”發(fā)揮著不可替代的內(nèi)部監(jiān)督作用。

（二）開(kāi)展舉報(bào)線(xiàn)索不立案審查工作是檢察機(jī)關(guān)維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的需要

隨著近年來(lái)全社會(huì)整體維穩(wěn)勢(shì)態(tài)的變化，檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)工作與維穩(wěn)工作的相關(guān)性越來(lái)越強(qiáng)。一方面實(shí)名來(lái)訪(fǎng)舉報(bào)逐年上升，如筆者所在的檢察院，舉報(bào)信訪(fǎng)量在2007年為 10件，2008年是 20件，2009年是 27件，2010年是26件；另一方面與舉報(bào)有關(guān)的矛盾風(fēng)險(xiǎn)也在不斷加大，集體舉報(bào)、多頭舉報(bào)、重復(fù)舉報(bào)、越級(jí)上訪(fǎng)等高風(fēng)險(xiǎn)信訪(fǎng)情況明顯增多，處理不慎容易引發(fā)涉檢矛盾和穩(wěn)定事件，檢察機(jī)關(guān)控申窗口壓力巨大。面對(duì)這樣的態(tài)勢(shì)，檢察機(jī)關(guān)更加需要對(duì)舉報(bào)線(xiàn)索進(jìn)行規(guī)范的、不偏不倚的、負(fù)責(zé)任的查辦，依法、公正地回應(yīng)群眾的舉報(bào)訴求。開(kāi)展舉報(bào)線(xiàn)索不立案審查工作，正可促使控申部門(mén)和自偵部門(mén)配合做好線(xiàn)索受理、查辦和答復(fù)工作，提升執(zhí)法規(guī)范化程度，有效防止由于選擇性受理、草率查處、含糊答復(fù)引發(fā)涉檢矛盾，合力維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

三、舉報(bào)線(xiàn)索不立案審查工作的初步實(shí)踐與機(jī)制構(gòu)想

（一）舉報(bào)線(xiàn)索不立案審查工作的初步實(shí)踐

筆者所在的檢察院，近些年來(lái)在舉報(bào)線(xiàn)索不立案審查方面做過(guò)一些有益的嘗試。

早期主要是對(duì)實(shí)名舉報(bào)人對(duì)自偵部門(mén)查處結(jié)果不服且反應(yīng)強(qiáng)烈的案件，嘗試性開(kāi)展初查結(jié)果的審查工作。2006年，一件實(shí)名舉報(bào)線(xiàn)索舉報(bào)駐區(qū)某大型國(guó)企上海分公司經(jīng)理，控申科轉(zhuǎn)反貪局初查后未立案。以此意見(jiàn)答復(fù)舉報(bào)人后，舉報(bào)人強(qiáng)烈不滿(mǎn)，隨后控申科對(duì)反貪局初查報(bào)告以及初查材料進(jìn)行書(shū)面審查后，認(rèn)為不能排除被舉報(bào)人的犯罪嫌疑，經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)后控申科重新啟動(dòng)初核程序，經(jīng)過(guò)半年時(shí)間的外圍調(diào)查，最終與反貪局合作成功查辦了被舉報(bào)人挪用公款3000余萬(wàn)元、貪污受賄各100余萬(wàn)元的特大案件。

2011年，在上級(jí)院的支持下，所在檢察院控申科開(kāi)始較全面地開(kāi)展不立案審查工作。一年來(lái)共對(duì)11件自偵部門(mén)經(jīng)初查不立案的查辦結(jié)果進(jìn)行審查，其中5件與自偵部門(mén)存在分歧，基本都是發(fā)現(xiàn)自偵部門(mén)初查流于形式，導(dǎo)致初查不成案的結(jié)論不具有說(shuō)服力，不能排除被舉報(bào)人職務(wù)犯罪嫌疑。后經(jīng)與自偵部門(mén)溝通、向檢察長(zhǎng)報(bào)告等方式，督促自偵部門(mén)對(duì)其中3件舉報(bào)線(xiàn)索重新啟動(dòng)初查，對(duì)其中1件舉報(bào)線(xiàn)索與自偵部門(mén)聯(lián)手開(kāi)展初查，還有1起舉報(bào)線(xiàn)索由于舉報(bào)人對(duì)自偵部門(mén)不信任經(jīng)檢察長(zhǎng)批辦控申科重新初核。最終這5件案件雖未能成案，但由于初查工作徹底、全面，舉報(bào)人均未有不滿(mǎn)。

（二）舉報(bào)線(xiàn)索不立案審查機(jī)制的初步構(gòu)想

根據(jù)《舉報(bào)工作規(guī)定》，舉報(bào)線(xiàn)索不立案審查的主體是舉報(bào)中心，審查的對(duì)象是本院自偵部門(mén)，審查內(nèi)容是不立案（包括存查、緩查）的查辦結(jié)果以及回復(fù)文書(shū)中對(duì)查辦過(guò)程和事實(shí)依據(jù)、法律依據(jù)的表述，審查結(jié)果是“舉報(bào)中心認(rèn)為處理不當(dāng)?shù)?，提出處理意?jiàn)報(bào)檢察長(zhǎng)審批”。在此框架下，基于前述原因分析和制度價(jià)值分析，結(jié)合前期實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，筆者提出完善舉報(bào)線(xiàn)索不立案審查制度的一些初步構(gòu)想，以期該項(xiàng)機(jī)制更宜操作，更見(jiàn)效果。

1.舉報(bào)線(xiàn)索不立案審查工作的流程。流程應(yīng)當(dāng)自初核線(xiàn)索起，包含初核、移送、集體評(píng)估、反饋催辦、回復(fù)結(jié)果、書(shū)面審查、復(fù)核、提出意見(jiàn)、檢察長(zhǎng)批示、辦理等環(huán)節(jié)。

2.舉報(bào)中心須把好線(xiàn)索過(guò)濾關(guān)。為有效降低移送線(xiàn)索的查處難度，舉報(bào)中心應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)線(xiàn)索移送前的審查和初核，改變以往“二傳手”式的簡(jiǎn)單移送方法，對(duì)舉報(bào)線(xiàn)索進(jìn)行有效過(guò)濾和加工，保證移送的線(xiàn)索少而精；對(duì)經(jīng)初核認(rèn)為質(zhì)量不高、成案機(jī)率不大的線(xiàn)索，寧可存查也不簡(jiǎn)單移送。如此，可以彌補(bǔ)舉報(bào)線(xiàn)索在查處難度上的相對(duì)劣勢(shì)。

3.建立移送線(xiàn)索集體評(píng)估制度。對(duì)擬移送的線(xiàn)索，由舉報(bào)中心、自偵部門(mén)主要負(fù)責(zé)人以及各自分管領(lǐng)導(dǎo)組成線(xiàn)索評(píng)估小組進(jìn)行集體評(píng)估，集體地、面對(duì)面地討論確定是否需要存查、緩查，還是交自偵部門(mén)初查。這樣做的好處是防止個(gè)人或者部門(mén)的隨意性，減少后續(xù)協(xié)調(diào)的難度，此外集體作出的初查決定也更容易被重視和有效執(zhí)行。

4.實(shí)行通報(bào)催辦制度?？紤]到線(xiàn)索查辦周期比較長(zhǎng)，情況反饋容易被自偵部門(mén)忽略的客觀情況，可以實(shí)行通報(bào)催辦制度。舉報(bào)中心可將移送線(xiàn)索逐一編號(hào)，并交案件管理部門(mén)備案（只備案編號(hào)和對(duì)應(yīng)時(shí)間，不涉及線(xiàn)索內(nèi)容），由案件管理部門(mén)根據(jù)案件管理規(guī)定和舉報(bào)線(xiàn)索查辦時(shí)限要求，通過(guò)案管平臺(tái)與其他案件到期提醒一樣定期通報(bào)提醒自偵部門(mén)按要求及時(shí)反饋工作進(jìn)度、查辦結(jié)果以及相關(guān)文書(shū)材料，如此既不違反保密規(guī)定又能起到更好、更規(guī)范的催辦效果，還形成了控申、案管對(duì)舉報(bào)線(xiàn)索查辦的雙重監(jiān)督局面。

5.以復(fù)核審查輔助書(shū)面審查。舉報(bào)中心對(duì)自偵部門(mén)不立案查辦結(jié)果的回復(fù)應(yīng)當(dāng)不限于書(shū)面審查，對(duì)回復(fù)文書(shū)中記載的查辦過(guò)程、事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)有異議的，或者回復(fù)文書(shū)過(guò)于簡(jiǎn)單無(wú)法判別的，特別是舉報(bào)人多次舉報(bào)態(tài)度激烈的，可以要求自偵部門(mén)提供進(jìn)一步的情況和相關(guān)材料，并可以在通報(bào)自偵部門(mén)后，采用復(fù)核相關(guān)事實(shí)、證據(jù)以及補(bǔ)充調(diào)取新的證據(jù)等方法作為書(shū)面審查的補(bǔ)充，以此保證舉報(bào)中心不立案審查的質(zhì)量和向檢察長(zhǎng)提出處理意見(jiàn)的針對(duì)性、合理性。

6.舉報(bào)中心向檢察長(zhǎng)提出的意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)具有針對(duì)性和操作性。舉報(bào)中心經(jīng)過(guò)慎重審查不同意自偵部門(mén)的不立案結(jié)論的，應(yīng)當(dāng)將審查情況作出詳細(xì)的書(shū)面報(bào)告報(bào)檢察長(zhǎng)，并提出針對(duì)性和操作性強(qiáng)的處理意見(jiàn)，如更換承辦人重新初查，提請(qǐng)?jiān)恨k公室督辦，提請(qǐng)偵監(jiān)部門(mén)介入并與控申、自偵部門(mén)三方共同討論應(yīng)否立案，提請(qǐng)監(jiān)察部門(mén)調(diào)查有無(wú)徇私枉法行為等等，并在檢察長(zhǎng)批示后負(fù)責(zé)落實(shí)執(zhí)行，以此保證舉報(bào)線(xiàn)索不立案審查的嚴(yán)肅性。

*江蘇省南京市六合區(qū)人民檢察院副檢察長(zhǎng)［211500］

**江蘇省南京市六合區(qū)人民檢察院控申科科長(zhǎng)［211500］