論我國城市社區(qū)居民自治的完善——以城市居民自治發(fā)展新要求為視角

湯艷紅

（蘇州市農(nóng)村干部學(xué)院；江蘇蘇州215011）

一、問題的提出

城市社區(qū)是社會構(gòu)成的基本單位，社區(qū)自治是社會自治的一個(gè)組成部分，社會自治是馬克思主義民主政治思想中關(guān)于民主政體所需用的特定形式之一。1在我國，社區(qū)自治是城市居民依法行使民主權(quán)利，參與公共事務(wù)，實(shí)現(xiàn)自我管理和自我服務(wù)的平臺和方式。黨的十七大報(bào)告中明確指出：“要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制，擴(kuò)大基層群眾自治范圍，完善民主管理制度，把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體。”2這為城市社區(qū)自治指明了方向。在新形勢下，積極探尋城市社區(qū)自治活動和組織形式創(chuàng)新和發(fā)展，是完善和科學(xué)發(fā)展我國政治民主的重要環(huán)節(jié)。近年來，各地開展了“以居民會議、議事協(xié)商、民主聽證為主要形式的民主決策實(shí)踐，以自我管理、自我服務(wù)、自我教育為主要形式的民主管理實(shí)踐；以居務(wù)公開、民主評議為主要內(nèi)容的民主監(jiān)督實(shí)踐”。3相對于目前我國城市社區(qū)居民自治形式和管理模式的多樣化和新的發(fā)展要求，長期以來，在制度規(guī)范和實(shí)踐層面，我國城市社區(qū)居民自治組織的組織結(jié)構(gòu)不合理，權(quán)力和責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)不明確、不具體，自治組織成員的自治權(quán)利和義務(wù)不明確、不具體，居民自治組織與基層社區(qū)內(nèi)其他自治組織的關(guān)系不明確、不協(xié)調(diào)；居民自治組織的自我管理、自我教育、自我服務(wù)的自治特性未能體現(xiàn)，其行政化嚴(yán)重，影響了其應(yīng)有功能的發(fā)揮。4為此，有必要根據(jù)我國目前城市居民社區(qū)自治活動、自治組織、自治管理等方面創(chuàng)新和發(fā)展對制度和規(guī)范提出的問題和要求，從確立居民委員會真正的自治地位，明確居民會議在居民自治組織中的地位，完善居民個(gè)體的自治權(quán)利與義務(wù)等方面來推進(jìn)我國城市社區(qū)居民自治這一民主活動。

二、居民委員會的去行政化

目前，我國城市社區(qū)居民自治組織是居民自主參與和自主管理有關(guān)基層社區(qū)日常事務(wù)和發(fā)展事務(wù)，維護(hù)居民自治管理和自我權(quán)益的組織。《中華人民共和國城市居民委員會組織法》（以下簡稱《城市居民委員會組織法》）第2條第1款規(guī)定：“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基礎(chǔ)群眾性自治組織?！睆姆梢?guī)定看，我國城市社區(qū)居民自治定位于居民委員會層級；同時(shí)居委會的組織屬性在法律上是很明確的，它是城市基層群眾性自治組織，不是政府機(jī)構(gòu)或政府機(jī)構(gòu)的附屬機(jī)構(gòu)，也不是專業(yè)性的事業(yè)單位或者經(jīng)營性組織。然而實(shí)際情況與法律規(guī)定的并不一致?！冻鞘芯用裎瘑T會組織法》規(guī)定的政府與居委會的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系在實(shí)踐中被當(dāng)做了領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，在事實(shí)上，“從居委會選舉、經(jīng)費(fèi)的來源、工作任務(wù)的確定，都要受到政府及其派出機(jī)構(gòu)（街道辦事處）的領(lǐng)導(dǎo)與控制；政府組織不僅直接給居委會下派任務(wù)，而且還確定具體的指標(biāo)進(jìn)行考核”。5在筆者2012年6月向某區(qū)社工所作的“您如何看待政府職能部門和街道直接布置到居委會的任務(wù)”的問卷調(diào)查中，回答“負(fù)擔(dān)很重”有16人，占被調(diào)查總?cè)藬?shù)的53.33%；回答“負(fù)擔(dān)一般”的有10人，占被調(diào)查總?cè)藬?shù)的33.33%；回答“無負(fù)擔(dān)”的有4人，占被調(diào)查總?cè)藬?shù)的13.33%。在回答“您覺得政府職能改革對社區(qū)建設(shè)的銜接是否足夠”這一問題時(shí)，作肯定回答的有15人，占被調(diào)查總?cè)藬?shù)的50%；作否定回答的有15人，占被調(diào)查總?cè)藬?shù)的50%。作否定回答的理由有：“部分存在盲區(qū)和盲點(diǎn)，還有待完善；下基層不夠；不能充分了解社區(qū)需要；很多都不能落到實(shí)處；政策不出中南海，等等?！绷怼皳?jù)有關(guān)學(xué)者的統(tǒng)計(jì)，居民委員會的工作大致有83項(xiàng)，屬于為居民服務(wù)的工作占40.5%；屬于社區(qū)管理類工作的占15%；屬于為基層政府機(jī)關(guān)——街道辦事處所工作的占44.4%，許多社區(qū)居委會對上級各個(gè)部門下派的行政任務(wù)感到苦不堪言卻又無可奈何”。6

可見，法律規(guī)定的組織性質(zhì)是城市社區(qū)自治組織的居委會，實(shí)際上具有了“半行政化”的性質(zhì)。政府的各項(xiàng)任務(wù)最終被分解、落實(shí)給各個(gè)社區(qū)，社區(qū)居委會負(fù)擔(dān)過重，沒有精力去發(fā)展社區(qū)自治，導(dǎo)致基層社區(qū)居民自治水平很弱。

在我國住房制度全面改革、商品化住房社區(qū)不斷增加的情況下，職責(zé)專業(yè)、選舉規(guī)范、利益共同的商品房社區(qū)的業(yè)主大會和業(yè)主委員會逐漸體現(xiàn)出比居委會更有群眾基礎(chǔ)、自治性更強(qiáng)的特性，由此成為“中國基層民主發(fā)展的新生長點(diǎn)”。這也進(jìn)一步促使人們反思“居委會作為實(shí)現(xiàn)政府行政目標(biāo)的工具，……行政化了的居委會已經(jīng)難以適應(yīng)當(dāng)前中國城市社區(qū)發(fā)展的新情況和新要求”的問題。7

“由于實(shí)存社會管理機(jī)制是自上而下的權(quán)力管理，因此這種管理機(jī)制最令人詬病的問題是缺乏社會與公民的民主參與，也就是社會管理中重管制而輕民主溝通與協(xié)調(diào)、協(xié)商，重行政手段而輕法律道德規(guī)范，重政府主導(dǎo)而輕民主參與”。8反思居委會行政化強(qiáng)、自治性弱的原因，除了我國長期來一以貫之的政府主導(dǎo)、行政領(lǐng)導(dǎo)與控制社會管理的理念和實(shí)踐習(xí)慣之外，我國現(xiàn)行法律制度對城市社區(qū)居民自治組織的職權(quán)及獨(dú)立性規(guī)范得不完善也是重要的原因。因此，既要從制度的抽象規(guī)范上明確和理順政府與居民委員會之間的關(guān)系，也要從制度的實(shí)際操作規(guī)范上明確居民委員會與政府之間協(xié)作性事務(wù)的處理原則。

首先，居民委員會作為基層群眾性自治組織的定位和性質(zhì)需要具體的權(quán)力與職責(zé)的予以體現(xiàn)和保障。我國《憲法》和《城市居民委員會組織法》只規(guī)定了城市居委會的組織性質(zhì)，《憲法》第111條第1款規(guī)定：“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉。居民委員會、村民委員會同基層政權(quán)的相互關(guān)系由法律規(guī)定?！薄冻鞘芯用裎瘑T會組織法》第2條規(guī)定：“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基礎(chǔ)群眾性自治組織。不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)對居民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。居民委員會協(xié)助不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)開展工作?！倍鴮τ诰唧w落實(shí)和體現(xiàn)其組織性質(zhì)的權(quán)力與職責(zé)（義務(wù)）卻語焉不詳?！冻鞘芯用裎瘑T會組織法》僅在第3條規(guī)定了居委會配合政府工作以及為居民服務(wù)方面的六大類任務(wù)。因此，城市居民委員會的基層群眾性自治組織的自治性質(zhì)和功能成為一種很抽象的概念，城市居民委員會的權(quán)力與職責(zé)、權(quán)利與義務(wù)無法從法律規(guī)范中得到具體的表現(xiàn)，其為完成本組織宗旨而應(yīng)當(dāng)具有的職權(quán)、義務(wù)、責(zé)任變?yōu)榱恕叭蝿?wù)”；在《城市居民委員會組織法》第2條第2款第2句“居民委員會協(xié)助不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)開展工作”的規(guī)范下，這六大類“任務(wù)”由政府交辦，居委會協(xié)助完成便順理成章了。因此，應(yīng)當(dāng)將居民委員會的具體任務(wù)改為居民委員會的具體職權(quán)，同時(shí)應(yīng)當(dāng)賦予其開展和辦理本居住地區(qū)居民的公共事務(wù)和公益事業(yè)，發(fā)展多種形式的便民利民社區(qū)服務(wù)和生產(chǎn)，維護(hù)本社區(qū)居民利益等具體權(quán)利，以及明確居委會政務(wù)公開、財(cái)務(wù)公開、民主理財(cái)、接受工作成效評議等具體的義務(wù)和責(zé)任。居民委員會在規(guī)范層面上的有責(zé)有權(quán)，是其組織獨(dú)立性的基本要求。

其次，變政府指導(dǎo)居民委員會和居民委員會協(xié)助政府關(guān)系為引導(dǎo)和平等協(xié)商關(guān)系。政府享有的是國家權(quán)力性質(zhì)的公共權(quán)力，群眾自治組織享有的是社會權(quán)力性質(zhì)的公共權(quán)力，這兩種權(quán)力的功能、作用、內(nèi)涵各自不同，由此決定了政府與居民委員會之間的本質(zhì)差異。如果將城市社區(qū)居民自治納入國家治理范疇之內(nèi)而又確實(shí)需要對這部分社會自治權(quán)力予以監(jiān)督、制約，那么社會自治權(quán)力的客體范圍仍然不得超越社會自治組織之外，國家權(quán)力也不得介入社會自治領(lǐng)域，而是應(yīng)當(dāng)通過法律來約束，在憲法和法律的框架下加以引導(dǎo)和促進(jìn)，而不是壓制，更不是干預(yù)。因此，在充分保障居民委員會的權(quán)力和職責(zé)的基礎(chǔ)上，如果政府事務(wù)中確實(shí)有需要居委會配合完成的“任務(wù)性工作”，也應(yīng)該明確不能由政府單方面決定，而應(yīng)當(dāng)保證居民委員會“根據(jù)本居民委員會自我管理實(shí)踐情況和需求，與政府或者其派出機(jī)關(guān)平等協(xié)商、決定”的權(quán)利。

最后，由居民自己決定居住社區(qū)居民自治組織的命運(yùn)。居民委員會作為城市社區(qū)居民自治組織，是成員制社會組織，其設(shè)立、變更、解散理應(yīng)由其全體成員共同決定，那樣決定居民自治組織的命運(yùn)才有正當(dāng)性。然而，現(xiàn)實(shí)情形并非如此，《城市居民委員會組織法》第6條第2款規(guī)定：“居民委員會的設(shè)立、撤銷、規(guī)模調(diào)整，由不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府決定?！卑创艘?guī)定，在不再有細(xì)化性條件和例外性規(guī)則的情況下，僅憑政府的單方面行政決定就可以決定城市社區(qū)居民自治組織的命運(yùn)。這顯然與城市社區(qū)居民自治組織的成員制社會組織的性質(zhì)與特征不相符合，也缺乏正當(dāng)性。為了保障居民自治的特性，轄區(qū)人民政府?dāng)M作出居民委員會的設(shè)立、撤銷、規(guī)模調(diào)整決定的，應(yīng)當(dāng)征得擬設(shè)立、撤銷、規(guī)模調(diào)整的居民委員會所在基層社區(qū)居民的過半數(shù)同意后再作出決定。

必須注意的是，以去行政化的法律與制度保障來強(qiáng)化居民委員會的自治性和獨(dú)立性，只是圍繞現(xiàn)行制度架構(gòu)中將居民委員會作為獨(dú)立的基層群眾自治法律關(guān)系主體來構(gòu)想的。其積極意義是在不觸及現(xiàn)行城市社區(qū)居民自治基本體制情況下，還基層群眾自治的居民“自我”的本源，徹底褪去基層群眾自治組織的“行政化”與“政府化”。然而，在這種體制模式下，《城市居民委員會組織法》規(guī)定的居民會議不能成為城市社區(qū)居民自治的獨(dú)立主體。因此，從科學(xué)、協(xié)調(diào)、有效運(yùn)行社會組織體職權(quán)所要求的決策、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的宗旨出發(fā)，有必要將《城市居民委員會組織法》規(guī)定得并不清晰的居民會議功能性質(zhì)定位于居民委員會組織內(nèi)部的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，享有本居民自治組織內(nèi)的重大事項(xiàng)的決策權(quán)；同時(shí)，在居民委員會組織體內(nèi)再設(shè)立自治權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)和對執(zhí)行自治權(quán)力的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，前者的名稱可以定為“居民理事會”，后者的名稱可以定為“居民議事會”。這種架構(gòu)應(yīng)該隨著我國居民自治管理創(chuàng)新實(shí)踐的不斷發(fā)展，應(yīng)該及時(shí)地將成熟的做法和經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為固定制度。

三、明確居民會議在居民自治組織中的地位

近年來，在“健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制，擴(kuò)大基層群眾自治范圍，完善民主管理制度，把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體”9的過程中，各地在居民委員會組織基礎(chǔ)上開展了形式多樣的基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的城市社區(qū)自治體制創(chuàng)新活動。目前我國有不少城市社區(qū)普遍改變了傳統(tǒng)居委會議事和執(zhí)行層統(tǒng)為一體的做法，實(shí)行居民會議議事、居民委員會執(zhí)行的做法。這一創(chuàng)新不僅有利于居民群眾對社區(qū)居委會的監(jiān)督，也有利于民主決策。然而，居民會議在城市社區(qū)自治制度中的性質(zhì)和地位并不明確。

《城市居民委員會組織法》第10條規(guī)定：“居民委員會向居民會議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。居民會議由居民委員會召集和主持。有1/5以上的18周歲以上的居民、1/5以上的戶或者1/3以上的居民小組提議，應(yīng)當(dāng)召集居民會議。涉及全體居民利益的重要問題，居民委員會必須提請居民會議討論決定。居民會議有權(quán)撤換和補(bǔ)選居民委員會成員?！边@一規(guī)定并不能回答和解決“居民會議只是一種開會議事的方式呢還是一種常設(shè)的機(jī)構(gòu)”；“居民會議如果是常設(shè)的機(jī)構(gòu)，其地位是否為本基層社區(qū)居民自治組織的獨(dú)立一級主體”；“居民會議的功能性質(zhì)是民主議事性監(jiān)督機(jī)構(gòu)還是權(quán)力機(jī)構(gòu)”；“其與居民委員會之間的關(guān)系如何”等問題。

根據(jù)《城市居民委員會組織法》第9條的規(guī)定，居民會議可以由居住在本社區(qū)內(nèi)的全體18周歲以上的居民或者每戶派代表參加，也可以由每個(gè)居民小組選舉代表2至3人參加。正是由于這種參會人員的組成方式不同，實(shí)踐中居民會議有的以“居民代表大會”命名，有的以“戶代表會議”命名，也有的以“居民代表會議”命名。不僅居民會議的具體表達(dá)名稱各異，對居民會議的性質(zhì)各地的理解和做法也各不相同。

有人主張：“社區(qū)居民代表大會是社區(qū)的居民自治權(quán)力機(jī)構(gòu)，其主要職責(zé)是選舉產(chǎn)生社區(qū)議事協(xié)商委員會成員和社區(qū)管理委員會成員，討論和決定社區(qū)事務(wù)。社區(qū)成員代表大會是社區(qū)成員表達(dá)自己意愿的渠道，它通過民主選舉、民主表決的形式，反映社區(qū)的公眾利益。它具有選舉權(quán)、聘用權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)和控制權(quán)，是居民自治組織中地位最高的機(jī)構(gòu)。”10有人認(rèn)為，《城市居民委員會組織法》“規(guī)定了居民會議制度，確立了居民會議在社區(qū)內(nèi)涉及全體居民利益的重要問題上的最高決策權(quán)”；長期以來，“居民會議制度執(zhí)行的情況卻不理想，不但老百姓對居民會議制度所知甚少，一些地方掌握著國家行政職權(quán)的官員對居民會議制度也相當(dāng)陌生。渾然之中，居民的知情權(quán)和居民會議的決策權(quán)受侵害的現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生，層出不窮”；“居民會議對社區(qū)事務(wù)的最高決策權(quán)要得到保障，主要依靠如下四個(gè)主體：1.居民委員會……2.社區(qū)黨支部……3.國家行政機(jī)關(guān)……4.社區(qū)居民……居民會議對社區(qū)事務(wù)的最高決策權(quán)能否得到保障，在很大程度上取決于以上四個(gè)主體的思想觀念中居民會議的分量究竟有多重”。11

在省級地方層面實(shí)施《城市居民委員會組織法》的規(guī)范性文件中，均沒有明確規(guī)定居民會議是常設(shè)性的居民自治組織，也沒有明確規(guī)定居民會議是本居民生活社區(qū)的居民自治組織的權(quán)力機(jī)構(gòu)還是民主議事性監(jiān)督機(jī)構(gòu)；不過在那些地方規(guī)范性文件中對居民會議的職權(quán)（有的地方稱“任務(wù)”，有的稱“權(quán)力”，有的稱“職責(zé)”）有具體的規(guī)定，在這些具體職權(quán)中，除了重復(fù)《城市居民委員會組織法》規(guī)定的“有權(quán)撤換和補(bǔ)選居民委員會成員”外，大多規(guī)定了居民會議具有“制定和修改居民公約、居民自治章程”和“撤銷、糾正居民委員會不適當(dāng)或者錯(cuò)誤決定”的職權(quán)，以及對“涉及全體居民利益的事項(xiàng)”、“居民委員會工作報(bào)告和收支報(bào)告”、“居民區(qū)建設(shè)規(guī)劃、居民委員會年度工作計(jì)劃”等重要事項(xiàng)的“審議”、“決定”職權(quán)，比《城市居民委員會組織法》第10條規(guī)定的“居民委員會向居民會議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”和“涉及全體居民利益的嚴(yán)重問題，居民委員會必須提請居民會議討論決定”中的“負(fù)責(zé)”、“報(bào)告”、“提請”、“討論決定”等更具有實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容。12從這些具體的居民會議職權(quán)可以看出，如果將城市居民生活的社區(qū)設(shè)定為一個(gè)居民自治組織體，那么，居民會議無疑對本居民社區(qū)內(nèi)的重要自治事項(xiàng)享有決策的權(quán)力，相應(yīng)地，居民委員會則享有本居民社區(qū)內(nèi)重要自治事項(xiàng)的執(zhí)行權(quán)力和本居民社區(qū)內(nèi)一般自治事項(xiàng)的決策權(quán)力。在城市居民社區(qū)內(nèi)對這種自治權(quán)力分配的客觀要求決定了我國城市居民社區(qū)自治組織的整體架構(gòu)。這是因?yàn)?，在民主和法治的國家，憲政分類性質(zhì)不同的權(quán)力的運(yùn)行和監(jiān)督以及權(quán)力的享有并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，需要在憲政性質(zhì)不同的獨(dú)立主體之間分立配置、相互制約，實(shí)現(xiàn)外部“權(quán)力制約權(quán)力”；13憲政性質(zhì)同類的權(quán)力需要在憲政性質(zhì)同類主體之間，或在同一個(gè)主體內(nèi)部分立配置、相互制約，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部的分工負(fù)責(zé)，防止“多數(shù)暴政”。14

為此，需要反思我國城市基層居民社區(qū)自治組織是以何名義代表該基層全體自治成員，對外和對內(nèi)統(tǒng)一行使自治權(quán)力和權(quán)利、承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任與義務(wù)。由于《城市居民委員會組織法》已經(jīng)將居民委員會定性為城市居民100戶至700戶范圍內(nèi)的“基層群眾性自治組織”，并且規(guī)定“居民委員會由主任、副主任和委員共5至9人組成”，“居民委員會主任、副主任和委員，由本居住地區(qū)全體有選舉權(quán)的居民或者由每戶派代表選舉產(chǎn)生”，因此，居民委員會只是一個(gè)代表性、代議性的組織或機(jī)構(gòu)。在基層群眾自治意義和要求上僅僅以這種代表性的、代議性的組織作為城市居民社區(qū)基層自治組織，來代表該基層全體自治成員，對外和對內(nèi)統(tǒng)一行使自治權(quán)力和權(quán)利、承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任與義務(wù)，其表達(dá)成員意思的直接性太弱，顯然失去了基層群眾自治的意義。因?yàn)?，第一，這種基層群眾自治的規(guī)模并不大，人數(shù)也不是很多，以代議方法和形式取代自治區(qū)域內(nèi)重要事項(xiàng)的全民議事和決策與基層群眾自治的“人民當(dāng)家作主的社會主義民主政治”宗旨不相吻合；第二，將這些不滿10個(gè)人組成的組織作為基層群眾自治組織對外、對內(nèi)的法律主體，統(tǒng)一行使本自治組織的對外、對內(nèi)自治權(quán)力和權(quán)利、承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)，雖然這些居民委員會成員可以被居民通過法定程序而撤換，但是其行使的自治權(quán)力和權(quán)利、承擔(dān)責(zé)任和義務(wù)的相互制約程度、及時(shí)性、有效性是缺乏保障的。所以，我國城市居民社區(qū)基層自治組織的獨(dú)立一級主體應(yīng)當(dāng)定位于基層社區(qū)全體居民組織實(shí)體——居民會議。

對此，2006年發(fā)布的《上海市居民會議制度實(shí)施辦法》已有所注意。該辦法第2條（關(guān)于居民會議的性質(zhì)）規(guī)定：“居民會議是居民群眾發(fā)揚(yáng)民主的組織制度和民主決策的組織形式?！边@一規(guī)定強(qiáng)調(diào)了居民會議的國家政治民主和基層社區(qū)自治事務(wù)民主決策的功能，以及組織制度與組織形式的性質(zhì)。然而，這一規(guī)定還是回避了居民會議的法律主體定位。

2010年四川省成都市金牛區(qū)正式啟動的城市社區(qū)居民自治試點(diǎn)工作也在一定程度上注意了這一問題。其試點(diǎn)指導(dǎo)文件明確“社區(qū)居民會議（或居民代表會議）將是社區(qū)依法民主自治的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)；居民議事會是居民會議（或居民代表會議）授權(quán)的社區(qū)自治事務(wù)的常設(shè)議事決策監(jiān)督機(jī)構(gòu)。而居民委員會，是居民會議閉會期間的常設(shè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，執(zhí)行居民會議的決議及居民議事會在授權(quán)范圍內(nèi)的決議，由居民會議、居民議事會負(fù)責(zé)對居民委員的工作狀況進(jìn)行監(jiān)督”。15該區(qū)的做法也強(qiáng)調(diào)居民會議的組織屬性和政治功能屬性是社區(qū)民主自治的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，同時(shí)還明確了居民會議與居民議事會、居民委員會之間的關(guān)系，明確了城市社區(qū)內(nèi)部群眾自治權(quán)力的決策、執(zhí)行、監(jiān)督組織機(jī)構(gòu)的常設(shè)分立及其權(quán)力運(yùn)行的相互制約。其積極意義是顯而易見的。然而，其設(shè)置的居民會議、居民議事會、居民委員會均是非獨(dú)立法律主體性質(zhì)的組織，僅僅是社區(qū)內(nèi)部常設(shè)的機(jī)構(gòu)，而基層社區(qū)又是一個(gè)松散的、相對抽象的居民結(jié)合體，因此，居民會議與居民議事會、居民委員會在對外意思表示、對外行使民事權(quán)利承擔(dān)民事責(zé)任的方面會發(fā)生困難，同時(shí)也沒有一個(gè)直接的能夠直接代表全體居民意思并承受其民事責(zé)任的獨(dú)立的法律主體。這樣，就會影響到基層社區(qū)居民自治宗旨的實(shí)現(xiàn)及其活動的正常運(yùn)行。

由此可見，定位于行使我國城市居民社區(qū)自治權(quán)力主體的居民會議，其意思表示所代表的成員的全體性，其財(cái)產(chǎn)和事業(yè)與全體成員直接的相關(guān)性，決定了其最合適成為我國城市居民基層社區(qū)自治組織的獨(dú)立一級主體。在將城市社區(qū)居民會議設(shè)定為獨(dú)立一級主體的基層社區(qū)群眾自治組織架構(gòu)下，居民會議不再是城市社區(qū)自治組織的內(nèi)部常設(shè)機(jī)構(gòu)或者開會的形式。相應(yīng)地，居民委員會是本社區(qū)居民會議的常設(shè)機(jī)構(gòu)，對居民會議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，享有執(zhí)行居民會議的決議及居民會議授權(quán)事項(xiàng)的職權(quán)；同時(shí)還可以在居民會議內(nèi)部設(shè)立常設(shè)性的對居民委員會監(jiān)督的機(jī)構(gòu)。

值得注意的是，為了保證居民會議的直接民主性和自治意思的全體性，除了要在憲法和法律中明確將居民會議作為城市社區(qū)群眾自治組織的獨(dú)立一級主體之外，其組成方式也要統(tǒng)一規(guī)范，必須體現(xiàn)其全體成員直接參與和直接意志表達(dá)的特性?！冻鞘芯用裎瘑T會組織法》第9條規(guī)定“居民會議可以由全體18周歲以上的居民或者每戶派代表參加，也可以由每個(gè)居民小組選舉代表2至3人參加”，因此，現(xiàn)行的居民會議在這三種方式內(nèi)組織均是合法的，在“老百姓文化素質(zhì)低，民主意識不強(qiáng)”，“缺乏時(shí)間和人力、物力”等理由下，以全體居民形式組織的居民會議一直召開不起來。有人指出：“居民代表不僅可以打著‘居民會議’的旗號，而且也可以行使全體居民的權(quán)利。現(xiàn)實(shí)中，一些地方長期不召開居民大會，卻對居民代表會議情有獨(dú)鐘，這也是其中的原因之一。但是，居民代表會議并不等于居民大會。修法時(shí)，必須破解的問題是，如何打破居民大會與居民代表會議之間的模糊界限，準(zhǔn)確厘清雙方的關(guān)系；明確各自的權(quán)利、職責(zé)，規(guī)定居民會議授權(quán)居民代表會議討論決定的范圍。”16筆者認(rèn)為，在將居民會議作為城市社區(qū)居民自治組織獨(dú)立一級主體的架構(gòu)下，居民會議的組成方式只能采取全體居民參加這一種，每戶代表、居民代表參加的方式與居民會議的性質(zhì)與功能都是不相符合的。

四、完善居民個(gè)體的自治權(quán)利與義務(wù)

我國正在興起的公眾參與、基層群眾自治是“民主在行動中的新的實(shí)踐和展開”。17社區(qū)自治作為社會自治的組成部分，體現(xiàn)的是國家政治參與的途徑和方式。因此，居民社區(qū)自治也是一種自治民主。18“政治民主以公民權(quán)利的自由和平等為核心原則，以多數(shù)決定為基本的規(guī)則，通過間接民主或直接民主的形式實(shí)現(xiàn)其價(jià)值和內(nèi)容”。19自治民主是具有廣泛性、縱深性的政治民主形態(tài)，“作為廣大人民群眾在基層社會生活中當(dāng)家作主的渠道，基層群眾自治既是直接民主的組織形式，也是人民群眾直接參與國家政治生活的重要形式”，20因此，居民社區(qū)自治民主是一種以直接民主制為主導(dǎo)的民主。在我國現(xiàn)行的憲政體制下，城市社區(qū)自治并不存在實(shí)施直接民主的障礙?，F(xiàn)在的問題是，“目前，作為社區(qū)居民自治基本法律的《城市居民委員會組織法》，對于社區(qū)居民個(gè)體的自治權(quán)利義務(wù)規(guī)定的過于粗糙，而明確社區(qū)成員的自治權(quán)利義務(wù)，不僅可以促進(jìn)社區(qū)自治組織更好地為社區(qū)成員服務(wù)，亦在一定程度上可以促進(jìn)社區(qū)自治的發(fā)展。提高和強(qiáng)化社區(qū)成員的權(quán)利意識、民主意識和參與意識，提高社區(qū)成員參與社區(qū)管理的積極性和創(chuàng)造性，使社區(qū)成員自覺地參與到社區(qū)的管理建設(shè)中去，關(guān)注自己權(quán)利的行使和利益的保護(hù)”。21因此，近年來各地陸續(xù)開展的居委會委員直選喚醒和強(qiáng)化了社區(qū)居民自治權(quán)利意識，也喚起了人們對我國憲法和法律所確認(rèn)的城市社區(qū)居民自治權(quán)利與義務(wù)是否完善，是否有效地保證居民參與基層民主、實(shí)現(xiàn)基層政治民主的思考。

當(dāng)前，在民主制度及其法律規(guī)范層面，居民自治權(quán)利與義務(wù)的完善，側(cè)重面在于居民自治權(quán)利的充實(shí)和具體化?！巴ㄟ^‘公眾充權(quán)’來落實(shí)公眾的表達(dá)權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，將是我們面臨的新公共運(yùn)動時(shí)代的核心使命”。22

居民自治權(quán)在本質(zhì)上是具體化的公民權(quán)利，也是每一個(gè)居民所擁有的個(gè)人權(quán)利，只是在居民個(gè)體行使自治的權(quán)利組織起相對結(jié)合的自治共同體以后，為了自治共同體的整體利益，必須把一部分居民個(gè)人的自治權(quán)利共同讓渡給能夠代表其整體利益的意思表達(dá)體——居民行使自治權(quán)利的代理人；該代理人行使的不再是具體單個(gè)居民的自治權(quán)利，而是單個(gè)居民自治權(quán)利的抽象和結(jié)合。這種自治權(quán)利的抽象和結(jié)合具有了公共性、公益性、不可放棄性和不可交換性等權(quán)力、職權(quán)的特性，因此就此意義上說，居民的自治權(quán)利轉(zhuǎn)化為了居民的自治權(quán)力或者職權(quán)，雖然該權(quán)力、職權(quán)的主體名稱上還冠以“居民”，但是該主體的實(shí)質(zhì)已經(jīng)不是具體的個(gè)人居民，而是居民的結(jié)合體（組織）。這種居民自治權(quán)力在前文已有所論述，以下專門論述個(gè)人居民自治權(quán)利。

我國《憲法》第35條規(guī)定公民有結(jié)社的自由，《城市居民委員會組織法》第8條規(guī)定居民委員會主任、副主任和委員由本居住地區(qū)有選舉權(quán)的居民選舉產(chǎn)生。這些就是現(xiàn)行法律對居民自治權(quán)利的直接規(guī)定?！冻鞘芯用裎瘑T會組織法》第2條規(guī)定的“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”，第10條第2款規(guī)定的“涉及全體居民利益的重要問題，居民委員會必須提請居民會議討論決定”，第10條第3款規(guī)定的“居民會議有權(quán)撤換和補(bǔ)選居民委員會成員”和第15條規(guī)定的“居民公約有居民會議討論決定”等應(yīng)該是與居民自治有關(guān)的間接的居民自治權(quán)利。這些直接的居民自治權(quán)利和間接的居民自治權(quán)利不僅數(shù)量少而且不夠具體，與目前正蓬勃開展的“完善基層自治制度、深入開展以居民會議、議事協(xié)商、民主聽證為主要形式的民主決策實(shí)踐，以自我管理、自我服務(wù)、自我教育為主要目的的民主管理實(shí)踐；以居務(wù)公開、民主評議為主要內(nèi)容的民主監(jiān)督實(shí)踐”23是不相適應(yīng)的。權(quán)利作為“為社會或法律所承認(rèn)和支持的自主行為和控制他人行為的能力”，24在居民的自我性自治主張日益發(fā)展并得到人們相互間承認(rèn)以后，法律就應(yīng)及時(shí)地確認(rèn)和保障這種自主行為和控制他人行為的能力，否則，就會出現(xiàn)像亨廷頓在《變動社會中的政治秩序》一書中認(rèn)為的那樣，“如果制度化的速度趕不上社會變遷的速度，政治參與劇增會產(chǎn)生政治動亂”。25

為此，理想的模式就是在我國憲法和有關(guān)城市社區(qū)居民自治法中對個(gè)人居民自治權(quán)利和義務(wù)既作出抽象的概括性規(guī)定，同時(shí)，對相對具體的個(gè)人居民自治權(quán)利作出列舉式規(guī)定。就抽象概括的個(gè)人居民自治權(quán)利而言，其主要是基層自治的參與權(quán)、選舉權(quán)、決定權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

在個(gè)人居民自治參與權(quán)利方面，其具體的權(quán)利內(nèi)容主要是組織基層居民自治體、參加基層居民自治體并成為其成員、參加基層居民自治組織內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)相關(guān)活動，等等。

在個(gè)人居民自治選舉權(quán)利方面，其具體的權(quán)利內(nèi)容主要是選舉本基層社區(qū)居民自治組織內(nèi)設(shè)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)、議事協(xié)商機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的組成人員，被選舉為本基層社區(qū)居民自治組織內(nèi)設(shè)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)、議事協(xié)商機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的組成人員，等等。

在個(gè)人居民自治決定權(quán)利方面，其具體的權(quán)利內(nèi)容主要是討論并表決本基層社區(qū)居民自治組織內(nèi)設(shè)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)、議事協(xié)商機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的工作報(bào)告，討論并表決居民公約、居民自治章程，討論并表決定居民區(qū)建設(shè)規(guī)劃、本居民自治組織年度工作計(jì)劃及實(shí)事項(xiàng)目，討論并表決涉及全體居民利益的重要事項(xiàng)，等等。

在個(gè)人居民自治知情權(quán)利方面，其具體的權(quán)利內(nèi)容主要是了解對本基層居民自治組織提供的公共服務(wù)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)和社區(qū)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的收支情況，享有本社區(qū)舉辦的各項(xiàng)公共事業(yè)和公益事業(yè)的服務(wù)，等等。

在個(gè)人居民自治監(jiān)督權(quán)利方面，其具體的權(quán)利內(nèi)容主要是建議召開居民會議，提出本基層社區(qū)居民自治組織內(nèi)設(shè)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)、議事協(xié)商機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)組成人員不稱職的動議，提出撤換本基層社區(qū)居民自治組織內(nèi)設(shè)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)、議事協(xié)商機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)組成人員的動議，等等。

五、完善我國城市社區(qū)居民自治的意義：代結(jié)語

完善我國城市社區(qū)居民自治的最終目標(biāo)就是落實(shí)人民當(dāng)家作主的憲法民主權(quán)利，居民自治的完善的關(guān)鍵乃是實(shí)現(xiàn)居民的自主決定和廣泛參與式自下而上民主。在“創(chuàng)新社會管理”的社會管理范式下，真正實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)、自我教育的城市社區(qū)居民自治制度和民主管理實(shí)踐，需要政府管理機(jī)關(guān)及其成員知行合一，在居民自身尚缺乏自治動力和熱情的情況下，黨和政府需要適時(shí)、適當(dāng)?shù)嘏嘤?、激發(fā)居民自治的動力和熱情；在居民的自治動力和熱情得以形成以后，黨和政府應(yīng)當(dāng)在憲法和法律的框架內(nèi)準(zhǔn)確處理與居民自治組織的關(guān)系，依法尊重居民自治組織的職權(quán)和保障居民自治的權(quán)利。這樣，政府、社會、公民三方共同參與的民主合作化的良性互動才會到來。

注：

1 程竹汝：《當(dāng)代中國政治的科學(xué)發(fā)展：尋求民主實(shí)現(xiàn)形式的最優(yōu)次序與發(fā)展重心》，《政治與法律》2011年第2期。

2、9 胡錦濤：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟為奪取全面建設(shè)小康社會新勝利而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會上的報(bào)告》，http://cpc.people.com.cn/GB/104019/104099/6429414.html，2012年9月8日訪問。

3 李立國：《創(chuàng)新基層社會管理》，《決策》2012年第2期。

4、6 參見孔祥參：《社區(qū)管理中的法律缺失及完善》，《沈陽干部學(xué)刊》2011年第1期。

5 魏娜：《我國城市社區(qū)治理模式：發(fā)展制度演變與制度創(chuàng)新》，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2003年第1期。

7 朱順輝、戴秀麗：《社區(qū)自治的現(xiàn)實(shí)困境與未來發(fā)展》，《劍南文學(xué)（經(jīng)典教苑）》2012年3期。

8 范進(jìn)學(xué)：《法學(xué)視野下的“創(chuàng)新社會管理”分析》，《政治與法律》2012年第4期。

10 盧孟君、呂劍平：《淺析社區(qū)自治存在問題及對策》，http://gtog.ningbo.gov.cn/ar t/2005/6/29/ar t_13236_653955.html，2012年9月27日訪問。

11 王軍：《居民會議的權(quán)力需得到應(yīng)有的尊重》，http://www.lnc-china.com/newsshow.asp?id=1028&big=5，2012年9月28日訪問。

12 如《上海市居民會議制度實(shí)施辦法》第4條、《北京市居民會議規(guī)則》第2條、《黑龍江省實(shí)施〈中華人民共和國城市居民委員會組織法〉辦法》第18條等規(guī)定。

13、14、18、19 參見孫關(guān)宏、胡雨春、任軍鋒主編：《政治學(xué)概論》，復(fù)旦大學(xué)出版社 2004年版，第 159頁，第 175頁，第304-307頁，第375頁。

15 陳靜思、張渝：《居民會議成社區(qū)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)》，《成都日報(bào)》2010年6月7日。

16 楊維立：《居民自治，有許多法律空白需要填補(bǔ)》，《檢察日報(bào)》2010年11月15日第6版。

17、22 王錫鋅：《公眾參與：參與式民主的理論想象及制度實(shí)踐》，《政治與法律》2008年第6期。

20 王邦佐、孫關(guān)宏、王滬寧、李慧康主編：《新政治學(xué)概要》，復(fù)旦大學(xué)出版社2004年版，第266頁。

21 孔祥參：《社區(qū)管理中的法律缺失及完善》，《沈陽干部學(xué)刊》2011年第1期。

23 李立國：《創(chuàng)新基層社會管理》，《決策》2012年第2期。

24 周永坤：《法理學(xué)——全球視野》，法律出版社2000年版，第236頁。

25 參見盧劍峰：《參與式民主的地方實(shí)踐及戰(zhàn)略意義——浙江溫嶺的“民主懇談”十年回顧》，《政治與法律》2009年第11期。