檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)行政公益訴訟的法理基礎(chǔ)和訴訟地位

文劉 娟 胡 睿 劉 春

檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)行政公益訴訟的法理基礎(chǔ)和訴訟地位

文◎劉 娟*胡 睿*劉 春*

有著七百多年歷史的河南南陽知府衙門，是目前全國惟一保存完整、規(guī)制完備的府級(jí)官署衙門，它既是北京故宮的縮影，又是南陽歷史文化名城的象征，具有很高的文物價(jià)值，是國家級(jí)文物保護(hù)單位。如同很多國家級(jí)文物保護(hù)單位，南陽知府衙門在面對(duì)商業(yè)開發(fā)的沖擊時(shí)，陷入了尷尬和無奈――照壁被毀、控制區(qū)被占、保護(hù)范圍被蠶食。隨后一個(gè)被稱為南陽市“民心工程”和“德政工程”的南陽鴻德購物公園隨后就在這片土地上拔地而起。這一由南陽鴻德房地產(chǎn)開發(fā)有限公司于2005年開工建設(shè)的大型商業(yè)建筑群，如今已全部竣工并投入使用。令人吃驚的是，這項(xiàng)在文物保護(hù)范圍內(nèi)的開發(fā)建設(shè)，既沒有向省級(jí)人民政府匯報(bào)，也沒有得到國家文物主管部門的審批。而根據(jù)《中華人民共和國文物保護(hù)法》的規(guī)定，在文物保護(hù)范圍內(nèi)進(jìn)行其他建設(shè)的，需經(jīng)由省人民政府的批準(zhǔn)，并且還需征得國務(wù)院文物行政部門的同意。

類似的事件在全國各地都頻繁上演著，大量的公共利益在行政機(jī)關(guān)亂作為、不作為的情況下受到損害，但是由于利益直接受損的并非具體的公民個(gè)人，因此很難激起個(gè)人訴諸于法院的熱情?？v使有部分勇士敢于擔(dān)當(dāng)，但囿于法律對(duì)原告資格的限定而得不到法院的支持。據(jù)《南方周末》報(bào)道，2008年6月6日，北京市民朱福祥訴北京市海淀區(qū)環(huán)保局，要求公開環(huán)境影響評(píng)估報(bào)告等政府信息一案，最終卻被法院裁定不予受理。這樣的個(gè)案結(jié)果不能不引起我們的思考：在行政機(jī)關(guān)不作為、亂作為的情況下該如何保護(hù)公共利益？誰才有資格代表公共利益起訴行政機(jī)關(guān)？

一、公共利益保護(hù)面臨的困境

在我國現(xiàn)行憲法和法律中，都不遺余力地規(guī)定了公共利益神圣不可侵犯，但是現(xiàn)實(shí)生活中，公共利益遭受侵害的現(xiàn)象卻屢見不鮮，保護(hù)現(xiàn)狀不盡如人意，尤其值得注意的是負(fù)有保護(hù)公共利益職責(zé)的行政機(jī)關(guān)很多情況下不作為、亂作為，反而成了公共利益的破壞者。為何會(huì)產(chǎn)生這樣的悖論，筆者將嘗試從以下幾點(diǎn)進(jìn)行分析。

第一，公共利益界定的困難。什么是公共利益？對(duì)這一概念的界定并不是件容易的事情。關(guān)于公益保護(hù)的行政公益訴訟在上個(gè)世紀(jì)九十年代至本世紀(jì)之初涌現(xiàn)很多案例，現(xiàn)在卻逐漸消失。原因在于2005年最高人民法院的一紙批文叫停了公益訴訟。所有的問題都集中到了一點(diǎn)：公共利益的邊界在哪里？正如制訂《物權(quán)法》時(shí)民眾渴望對(duì)公共利益進(jìn)行確切定義而立法行為難以解決一樣，公益訴訟難以在實(shí)踐中界定似乎是一個(gè)真理。公共利益難以界定而導(dǎo)致公益訴訟難以確定范圍，往往成為了反對(duì)設(shè)立公益訴訟制度的主要理由之一。

第二，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制有待完善。我國憲法規(guī)定，人民代表大會(huì)制度是我國的根本制度，國家權(quán)力統(tǒng)一由人民代表大會(huì)行使，在國家權(quán)力機(jī)關(guān)人民代表大會(huì)制度下，設(shè)立四個(gè)機(jī)關(guān)，即行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、法律監(jiān)督機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)，分別執(zhí)行人民代表大會(huì)的決議，分別行使國家權(quán)力。［1］其中行政機(jī)關(guān)擁有龐大的權(quán)力，觸角伸向了社會(huì)生活的方方面面，同時(shí)也承受著最多的監(jiān)督。僅內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制就包括行政監(jiān)察監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督等，雖然隨著我國政府體制的不斷改革，內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制取得了良好成效，但是行政權(quán)不作為、濫用的情況并沒有得到徹底的制約。

第三，行政訴訟法關(guān)于原告資格的限制。對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督不僅應(yīng)當(dāng)包括行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督，較為有效的外部監(jiān)督機(jī)制也是不可或缺，司法監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是這種外部監(jiān)督機(jī)制中的重要一環(huán)。依據(jù)目前我國行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定，對(duì)行政訴訟中的原告界定已由具體行政行為相對(duì)人擴(kuò)展到“相關(guān)人”。但是行政訴訟“相關(guān)人”資格還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)實(shí)的需要，尤其突出的就是在保護(hù)國家利益或公共利益方面。由于公民個(gè)人或社會(huì)團(tuán)體對(duì)于公共利益，缺乏法律上規(guī)定的具體法定權(quán)利，公共利益僅僅是由公眾非排他性的共享，這造成在公眾或社團(tuán)的請(qǐng)求作為行政公益訴訟的原告時(shí)常常得不到認(rèn)可，法院則堅(jiān)守利益受影響的原告標(biāo)準(zhǔn)而否認(rèn)非“適格”原告的訴訟主體資格。部分地區(qū)的檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督主體，常欲主張正義、開啟探索之路，又往往遭到行政機(jī)關(guān)對(duì)其起訴權(quán)依據(jù)的詰難，致使檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政公益訴訟望而卻步。

筆者認(rèn)為，從立法上給與公共利益一個(gè)完美的界定似乎有點(diǎn)強(qiáng)人所難，也是不現(xiàn)實(shí)的。但是將像南陽知府衙門這類的文化名城納入到公共利益范圍是能夠得到大眾認(rèn)可的，因此，對(duì)于這類沒有爭議的公共利益受到行政行為侵害時(shí)，在行政機(jī)關(guān)缺位、越位時(shí)，應(yīng)當(dāng)有一個(gè)明確對(duì)其保護(hù)的主體。

二、檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)行政公益訴訟的憲法法律基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)

在我國公共利益受到損害情況下，應(yīng)當(dāng)由誰代表公共利益啟動(dòng)訴訟程序一直頗有爭議。有學(xué)者認(rèn)為，“為保證公益訴訟制度的有效性并最大程度地發(fā)揮其功能，公益代表人的設(shè)置應(yīng)當(dāng)是多元的，就我國而言，可包括個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體和檢察機(jī)關(guān)。”［2］持這種觀點(diǎn)的學(xué)者是為了力求最大限度地對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，賦予普通公民、社會(huì)團(tuán)體行政公益訴訟的啟動(dòng)資格，其最大的優(yōu)點(diǎn)在于能在最大的范圍內(nèi)迅速、及時(shí)地發(fā)現(xiàn)侵害公共利益的違法行政行為，并啟動(dòng)訴訟程序予以監(jiān)督。而現(xiàn)代訴權(quán)理論的擴(kuò)張也使得公民、法人或其他組織得以享有公益訴訟的啟動(dòng)資格。但是理想的理論探討在實(shí)踐應(yīng)用上卻也有失偏頗，筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段行政公益訴訟的啟動(dòng)主體最合適、最需要的應(yīng)當(dāng)是各級(jí)檢察機(jī)關(guān)。

（一）檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟符合現(xiàn)實(shí)的需要

誠然，賦予更廣范圍的行政公益訴訟主體資格，有利于公共利益的保護(hù)。但是，涉及公益訴訟的行政案件往往比較復(fù)雜、龐大，個(gè)人在專業(yè)知識(shí)、技能以及人力、物力、財(cái)力方面難以與被訴行政機(jī)關(guān)相抗衡。而就社會(huì)團(tuán)體一方來講，可以彌補(bǔ)個(gè)人力量的不足，但是由于我國的特殊歷史背景，社會(huì)團(tuán)體的獨(dú)立性一般比較較差，在多方面都依賴于行政機(jī)關(guān)，恐怕在行政公益訴訟方面難以施展開拳腳。而且一旦放開公民個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體的起訴資格，濫訴的情況恐怕也不能避免，嚴(yán)重的影響訴訟效率。波斯納曾提出，“效率既正義”，法律對(duì)正義的訴求不應(yīng)以損害效率最大化和財(cái)富最大化為代價(jià)?！盁o論審判能夠怎樣完善地實(shí)現(xiàn)正義，如果付出的代價(jià)過于昂貴，則人們往往只能放棄通過審判來實(shí)現(xiàn)正義的希望。”

賦予公民、社會(huì)團(tuán)體在行政訴訟中獨(dú)立的起訴權(quán)在目前情況下顯然是不可行的，但是完全忽視它們的作用也是行不通的，更何況控告、檢舉、揭發(fā)的權(quán)利是憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利。這就要求我們?cè)O(shè)計(jì)一種制度，既可以避免濫訴，又可以保證公民的基本權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)。那么建立以檢察機(jī)關(guān)為主導(dǎo)的行政公益訴訟啟動(dòng)模式，同時(shí)重視公民、法人或其他組織的監(jiān)督權(quán)利、自身救濟(jì)權(quán)利，不失為一種有益的嘗試，也與憲法對(duì)公民權(quán)利范圍的規(guī)定相符合。在中國政法大學(xué)馬懷德教授主持制定的行政訴訟法修改建議稿中首次提出了設(shè)定公益訴訟類型，并且在公益訴訟中賦予檢察機(jī)關(guān)起訴權(quán)，并規(guī)定在檢察機(jī)關(guān)不起訴情況下，公民、法人或其他組織可以自行提起訴訟。

這種起訴權(quán)模式的設(shè)計(jì)是考慮到采用單獨(dú)賦予檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)行政公益訴訟的權(quán)利后，我們?nèi)匀灰鎸?duì)很多的不足與缺陷。第一，由于檢察機(jī)關(guān)本身已經(jīng)承擔(dān)偵查監(jiān)督、刑事公訴等職責(zé)，再額外附加行政公訴責(zé)任，會(huì)使得各級(jí)檢察機(jī)關(guān)力不從心。第二，法國啟蒙思想家孟德斯鳩在他著名的《論法的精神》中曾提出：一切有權(quán)力的人都有濫用權(quán)力為自己謀求私利的趨勢(shì)，這是一條亙古不變的真理。賦予檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)行政公益訴訟的單一模式忽略了檢察機(jī)關(guān)也可能因怠于行使權(quán)力而使公益得不到救濟(jì)的情況。最后，將廣大公民、法人或其他組織排出到行政公益訴訟之外，會(huì)嚴(yán)重打擊他們參與保護(hù)公共利益的積極性和熱情，對(duì)公共利益的維護(hù)帶來不利的影響。

總之，我們既要確定檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的主體地位，使得檢察機(jī)關(guān)能夠主動(dòng)追查侵犯公共利益的行政機(jī)關(guān)，同時(shí)也要強(qiáng)調(diào)公民、法人、其他組織享有向檢察機(jī)關(guān)控告、檢舉、揭發(fā)的權(quán)利，從而彌補(bǔ)檢察機(jī)關(guān)自身力量的不足。如果該控告、檢舉、揭發(fā)未得到檢察機(jī)關(guān)的回應(yīng)，那么公民、法人、其他組織可以選擇向上一級(jí)人民檢察院申訴，要求檢察機(jī)關(guān)給予書面答復(fù)。在對(duì)該書面答復(fù)仍不滿意的情況下，公民、法人、其他組織可以依據(jù)檢察機(jī)關(guān)的書面回復(fù)選擇直接向法院起訴，由法院進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。這樣一方面可以擴(kuò)大行政公益訴訟的線索，另一方面也減少了濫訴的可能性。

（二）檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟符合憲政體制的需要

賦予檢察機(jī)關(guān)作為啟動(dòng)行政公益訴訟的主導(dǎo)地位，也許會(huì)有人質(zhì)疑檢察機(jī)關(guān)代表公共利益的合憲性，但是分析檢察機(jī)關(guān)在我國憲政體制中的地位，我們不難從中找出根據(jù)。

首先，我國《憲法》第129條規(guī)定：“中華人民共和國檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！薄度嗣駲z察院組織法》第1條也做出了相同的規(guī)定。既然是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)于行政機(jī)關(guān)違法侵犯國家和社會(huì)公共利益的行政行為（作為或不作為），當(dāng)然就有權(quán)實(shí)施監(jiān)督。至于監(jiān)督的方式，則取決于監(jiān)督目的，哪一種監(jiān)督方式能有效地實(shí)現(xiàn)監(jiān)督目的，法律就應(yīng)確立哪種方式。而根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟中的直接監(jiān)督形式是，對(duì)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)的，有權(quán)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴。應(yīng)當(dāng)說，這種單一的缺乏操作性的事后監(jiān)督形式，與檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)是不相稱的。檢察機(jī)關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在行政程序意義上的監(jiān)督應(yīng)該是全面的、完整的,現(xiàn)階段的行政訴訟監(jiān)督實(shí)際上是一種嘗試性監(jiān)督,具有不完整性［3］。

其次，從人民主權(quán)的憲法原則看，行政公益訴訟的目的是保障公共利益。由于公共利益作為一種利益形態(tài)，其主體是國家或者是人民，個(gè)人卻并非公共利益的代表。所以，就需要憲法授權(quán)的公權(quán)力機(jī)構(gòu)來代表人民承擔(dān)實(shí)現(xiàn)公共利益的重任。而在《人民檢察院組織法》第4條中規(guī)定，人民檢察院行使檢察權(quán)，保護(hù)社會(huì)主義全民所有的財(cái)產(chǎn)。因此檢察院完全具有行政公益訴訟提起一方“抽象相關(guān)聯(lián)、具體無利害”的主體特征。因此，應(yīng)當(dāng)賦予檢察院行政公益訴訟告訴權(quán)，這與檢察院依據(jù)《憲法》行使檢察權(quán)、履行法律監(jiān)督職責(zé)的目標(biāo)是一致的。

綜上，檢察機(jī)關(guān)的特殊憲政地位能夠突破行政訴訟法關(guān)于訴訟一方資格規(guī)定的樊籠。有學(xué)者就提出了，行政公訴是為了保障公共利益不受損害，由檢察機(jī)關(guān)針對(duì)行政機(jī)關(guān)侵害公共利益的違法行為提起訴訟的制度。

三、檢察機(jī)關(guān)參與行政公益訴訟的地位

檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的地位即檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中所處的訴訟地位。對(duì)于這個(gè)問題,目前理論界存在公益代表人學(xué)說、原告人學(xué)說、公訴人學(xué)說三種觀點(diǎn)。一是原告人觀點(diǎn)該學(xué)說的主要理由與蘇俄學(xué)說中有關(guān)形式當(dāng)事人理論有很大關(guān)聯(lián)。即作為啟動(dòng)訴訟程序的形式當(dāng)事人，不一定要求與案件有實(shí)體上的利害關(guān)系，檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的角色即是形式當(dāng)事人。二是檢察機(jī)關(guān)作為公益代表人的學(xué)說，源自于大陸法系。檢察機(jī)關(guān)的公益性質(zhì)使得檢察機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)以公益代表的身份啟動(dòng)行政公益訴訟或參與有公民啟動(dòng)的行政公益訴訟。三是持公訴人觀點(diǎn)的人認(rèn)為公訴權(quán)逾越刑事訴訟領(lǐng)域，是對(duì)自身價(jià)值的一次重新定位和升華，是法治理念的重大革新，更顯示了公權(quán)力對(duì)社會(huì)公益及私權(quán)利的關(guān)懷。檢察機(jī)關(guān)是國家法律的監(jiān)督者，既然能夠代表國家，對(duì)破壞刑事法律秩序、違背社會(huì)公共利益的犯罪嫌疑人提起公訴，自然也能對(duì)破壞民事、行政法律秩序，危害公共利益的事人提起公訴，即民事、行政公益訴訟。而非局限于司法監(jiān)督。

筆者個(gè)人傾向于公訴人學(xué)說，首先，檢察機(jī)關(guān)所訴行政違法行為并未直接侵犯其利益，因此，它不是傳統(tǒng)意義上的直接利害關(guān)系人，而是處于一種超然的地位，其首要目的是啟動(dòng)司法程序，維護(hù)公共利益。這比較符合檢察機(jī)關(guān)作為國家機(jī)關(guān)的身份與地位。其次，將檢察機(jī)關(guān)定性為行政公益訴訟中的公訴人，類似于刑事訴訟中的公訴人地位。因此設(shè)定檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的公訴人地位有利于明確其參訴的目的在于維護(hù)公共利益。最后，檢察機(jī)關(guān)也將因公訴人的職權(quán)而在訴訟中發(fā)揮其作為法律監(jiān)督者的權(quán)力，符合檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍。諸如：未經(jīng)檢察院同意撤訴，法院必須受理案件進(jìn)行審判，而不能裁定駁回等等。而檢察機(jī)關(guān)只有處于公訴人的地位，才能與上述權(quán)力相適應(yīng)，才能盡量避免訴訟程序上如反訴、訴訟費(fèi)用的承擔(dān)等一系列問題的發(fā)生。

注釋：

［1］孫謙：《中國的檢察改革》，載《法學(xué)研究》2003年第6期。

［2］王振慶：《行政訴訟前言實(shí)務(wù)問題研究》，中國方正出版社2004年版，第344頁。

［3］胡衛(wèi)列：《行政訴訟檢察監(jiān)督論要》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2000年第3期。

*河南省鄭州市金水區(qū)人民檢察院［450002］