水土保持法省級實施辦法修訂中需要注意的幾個問題

閆淑娟，謝海濱，侯洪學，邱曉娜

(1．秦皇島市水務局，河北秦皇島066000;2．盧龍縣水務局，河北盧龍066400)

水土保持法自1991年6月29日頒布實施以來，國務院制定了實施條例，各地也制定了具體的水土保持法實施辦法，許多省還隨著水土保持工作形勢的發(fā)展、變化對實施辦法進行了多次修訂。修訂后的水土保持法已于2011年3月1日正式實施。通過充分理解新水土保持法，對各地現(xiàn)有的實施辦法進行比較分析，保留好的做法，避免不適當?shù)囊?guī)定，梳理出關鍵點，是新水土保持法省級實施辦法修訂方面極為緊迫的事情?，F(xiàn)提出幾個需要注意的問題，供修訂時參考。

1 關于一般規(guī)定方面的幾個問題

1．1 水土流失內(nèi)涵和水土保持工作原則

新水土保持法僅給出了水土保持的定義，沒有說明水土流失的內(nèi)涵。遼寧實施辦法第三條明確:水土流失是指自然因素和人為活動造成的水土資源的破壞和損失。實際上，水土流失的內(nèi)容和形式是隨著人們對水土保持的實踐和認識的不斷深入而不斷變化的，通常的土壤流失、土地生產(chǎn)力下降、河湖淤積與水旱風沙災害等，只是水土流失的幾個方面。因此，各地在修訂實施辦法時，同新法一樣不定義水土流失更為合適。

各省依據(jù)原水土保持法制定的實施辦法一般都明確了水土保持的工作原則。如山西實施辦法第三條:各級人民政府對水土保持工作應堅持誰管理的范圍誰組織防治，誰開發(fā)誰保護，誰造成水土流失誰治理的原則。工作原則的明確有利于生產(chǎn)建設者增強水土保持責任感，各地應該在修訂實施辦法時體現(xiàn)出來。任意破壞水土資源的行為不僅與直接占用水土資源的人有關，也與土地所有者、農(nóng)村土地承包家庭隨意轉(zhuǎn)包有關。強化土地權(quán)屬人的水土保持責任對樹立全社會的水土保持意識意義重大。因此，可將水土保持的工作原則表述為:水土保持工作實行按土地權(quán)屬落實水土保持責任制度;開發(fā)利用水土資源堅持先批準后開發(fā)利用(福建實施辦法第三條)，誰開發(fā)利用誰負責保護，誰造成水土流失誰負責治理。

1．2 政府職責

關于政府職責(包括以國家名義提出的職責)，新水土保持法在第四、六、七、九、十四、十六、十七、二十、二十三、三十、三十一、三十三、三十四、三十五條做了規(guī)定，其中第四條規(guī)定的“縣級以上人民政府應當加強對水土保持工作的統(tǒng)一領導”是政府職責的總綱。原水土保持法第五條規(guī)定“國務院和地方人民政府應當將水土保持工作列為重要職責”，較新法第四條對政府的約束力更大，各地應在修訂實施辦法時有所體現(xiàn)。

新水土保持法第四條規(guī)定:國家在水土流失重點預防區(qū)和重點治理區(qū)，實行地方各級人民政府水土保持目標責任制和考核獎懲制。原水土保持法沒有這方面的規(guī)定，但其實施條例第三條規(guī)定“水土流失防治區(qū)的地方人民政府應當實行水土保持目標責任制”。兩相比較，新法提高了責任制的地位，還規(guī)定了考核獎懲制，但在范圍上較原法實施條例縮小了，局限為兩類重點區(qū)。河北實施辦法第五條、北京實施辦法第四條，以及山西、重慶等許多省、市的實施辦法規(guī)定了各級人民政府實行水土流失防治目標責任制或考核制，沒有限于重點防治區(qū)。因此，新法雖然提出在兩類重點區(qū)實行，但是各省根據(jù)情況在修訂中可以擴大責任制的范圍，實施辦法已擴大范圍的宜保留。

另外，政府統(tǒng)一領導的具體內(nèi)容應該在實施辦法中有所規(guī)定，如成立水土保持委員會，建立水土保持工作定期會商制度和信息交流共享制度等。許多省的實施辦法還做出了本級政府向同級人大常委會和上級政府水行政主管部門報告水土保持工作，制定措施在資金、技術等方面向兩類重點區(qū)傾斜，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責其轄區(qū)水土保持工作的規(guī)定;村民委員會的水土保持職責在湖南實施辦法第十條中也有體現(xiàn)。這些在修訂時均可借鑒。

1．3 部門管理職責

新水土保持法第五條規(guī)定了各級水行政主管部門的水土保持職責，也規(guī)定了流域管理機構(gòu)的水土保持監(jiān)督管理職責，并明確林業(yè)、農(nóng)業(yè)、國土資源等有關部門按照各自職責做好水土流失預防和治理工作。各省的實施辦法規(guī)定了更多部門的水土保持職責，如安徽實施辦法第五條、湖北實施辦法第八條、新疆實施辦法第五條等，涉及部門包括林業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧、土地、地質(zhì)礦產(chǎn)、環(huán)境保護、計劃、規(guī)劃、財政、工商、氣象、醫(yī)藥、旅游、住房和城鄉(xiāng)建設、交通運輸、能源、建材、冶金、鐵路等，在修訂實施辦法時不能僅將這些部門按名稱列出，應按行政主管職能進行詳細劃分。

1．4 宣傳教育和科研工作

有些省的實施辦法做出了在大專院校設置水土保持專業(yè)或課程、培養(yǎng)水土保持科學技術人才的規(guī)定，如河北實施辦法第九條，值得參考借鑒。

1．5 水土保持經(jīng)費

許多省的實施辦法規(guī)定了在農(nóng)田水利經(jīng)費中列支10%～20%用作水土保持經(jīng)費，并要求有一定比例用于預防監(jiān)督。建議在修訂實施辦法時按新水土保持法第四條規(guī)定，要求安排專項資金，不宜再提從農(nóng)田水利經(jīng)費中安排水土保持資金，并明確將資金安排情況列為目標責任制和考核獎懲制的內(nèi)容。同時，可以要求從專項資金中專列一部分預防監(jiān)督經(jīng)費。

1．6 規(guī)劃的實施

根據(jù)新水土保持法第四條和第十四條的規(guī)定，在修訂實施辦法時可進一步明確為“水土保持規(guī)劃由本級人民政府組織有關部門、單位和個人實施，由水行政主管部門負責組織實施的具體管理工作”，同時要求縣級以上地方人民政府批準的水土保持規(guī)劃，須報上一級人民政府水行政主管部門備案。

1．7 水土流失嚴重、生態(tài)脆弱地區(qū)的進一步規(guī)定

新水土保持法第十八條規(guī)定:水土流失嚴重、生態(tài)脆弱的地區(qū)，應當限制或者禁止可能造成水土流失的生產(chǎn)建設活動，嚴格保護植物、沙殼、結(jié)皮、地衣等。該條是原則性的規(guī)定，各省在修訂實施辦法時要進一步做出具體規(guī)定，對于違反“限制”、“禁止”規(guī)定的，還應在法律責任中明確罰款等有關措施。

1．8 禁止開墾、挖砂、取土、采石的區(qū)域

新水土保持法第十七條規(guī)定:禁止在崩塌、滑坡危險區(qū)和泥石流易發(fā)區(qū)從事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的活動。福建實施辦法第十四條規(guī)定了以下禁止范圍:①水庫設計蓄水線以上至第一重山脊以下的山坡地;②主要河流和主干渠兩側(cè)外延100 m 內(nèi)的10°以上的山坡地;③鐵路、公路兩側(cè)外延50 m 內(nèi)的10°以上的山坡地;④崩塌滑坡危險區(qū)、泥石流易發(fā)區(qū)。相較新法，福建省的實施辦法嚴格了許多，在修訂時可以參考。

1．9 全墾規(guī)定

對于全坡面全墾方式整地造林，或者順坡耕種農(nóng)作物的，應制定禁止規(guī)定，并處以罰款。

2 關于水土保持審批方面的幾個問題

2．1 林木采伐水土保持

新水土保持法第二十二條做出了林木采伐的水土保持規(guī)定，為了更好、更主動地執(zhí)行這一規(guī)定，各地在修訂實施辦法時應明確水行政主管部門在林木采伐中的水土保持職權(quán)，實行采伐方案批準后報水行政主管部門備案制度，如吉林實施辦法第十九條就有類似規(guī)定。有些省的實施辦法還規(guī)定，采伐方案中要有水行政主管部門審查同意的水土保持措施，賦予了水行政主管部門更大的權(quán)限，如山東實施辦法第十七條?？傮w上，先批采伐方案后備案，既尊重了林業(yè)主管部門，也利于水行政執(zhí)法。同時，如果采伐方案水土保持措施不健全，則由水行政主管部門向林業(yè)主管部門通報。

2．2 容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域

新水土保持法第二十五條規(guī)定:在山區(qū)、丘陵區(qū)、風沙區(qū)以及水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域開辦可能造成水土流失的生產(chǎn)建設項目，生產(chǎn)建設單位應當編制水土保持方案，報縣級以上人民政府水行政主管部門審批。這里有一個問題就是對容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域的理解。

首先，容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域不應該局限于平原區(qū)，否則對填海造地的區(qū)域不好把握。其次，兩類重點區(qū)，水土流失嚴重、生態(tài)脆弱地區(qū)，崩塌、滑坡危險區(qū)和泥石流易發(fā)區(qū)，25°以上陡坡地范圍應理解為容易發(fā)生水土流失的區(qū)域，一般也包括在山區(qū)、丘陵區(qū)、風沙區(qū)之內(nèi)。最后，5～25°的區(qū)域應該劃入容易發(fā)生水土流失的區(qū)域，這里的農(nóng)業(yè)、林業(yè)活動按新法需要采取水土保持措施，其他動土活動更容易造成水土流失。

除了上述理解外，從生態(tài)角度出發(fā)，江河源頭區(qū)、飲用水水源保護區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)，以及河流兩岸、湖泊和水庫周邊、侵蝕溝道、溝坡和溝岸應該劃為容易發(fā)生水土流失的區(qū)域，因為占壓、擾動地表，損毀地貌的活動都破壞了既有的水土保持功能，這些區(qū)域又具有重要的生態(tài)意義，水土保持功能降低帶來的危害及后果嚴重，需要加強管理。城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)、礦區(qū)、基礎設施和公共服務設施規(guī)劃范圍也需要列為容易發(fā)生水土流失的區(qū)域，因為這些區(qū)域?qū)Φ乇?、地貌的擾動劇烈、頻繁，自然形成的表土層及其可涵養(yǎng)的水大量流失，生態(tài)系統(tǒng)變動很大。

綜上，水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的區(qū)域，要隨城鎮(zhèn)建設、基礎設施和公共服務設施建設、礦產(chǎn)資源開發(fā)等方面規(guī)劃的調(diào)整而變動，要與土地總體利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃、水資源規(guī)劃相銜接。許多省在新法修訂前，就把水土保持方案編報范圍擴大到了所有地區(qū)和各類動土項目，并未局限于1991年水土保持法的三區(qū)范圍，如廣東實施辦法第二條、第四條，重慶實施辦法第三條、第十七條。

2．3 水土保持方案審批

新水土保持法在第二十五條中明確了由國務院水行政主管部門制定生產(chǎn)建設項目水土保持方案的編制和審批辦法。

水利部第5 號令發(fā)布的《開發(fā)建設項目水土保持方案審批管理規(guī)定》第七條明確指出:水土保持方案必須先經(jīng)水行政主管部門審查批準，開發(fā)建設單位或者個人方可辦理土地使用、環(huán)境影響評價審批、項目立項審批或者核準(備案)等其他有關手續(xù)。這些規(guī)定應在審批辦法中保留，尤其是隨著備案制項目越來越多，有必要在備案時就審查項目是否涉及水土流失嚴重地區(qū)和生態(tài)敏感地區(qū)，是否符合水土保持規(guī)定。

新法第二十六條規(guī)定，依法應當編制水土保持方案的生產(chǎn)建設項目，生產(chǎn)建設單位未編制水土保持方案或者水土保持方案未經(jīng)水行政主管部門批準的，生產(chǎn)建設項目不得開工建設。該條也是對辦理開工手續(xù)的要求，不能指望生產(chǎn)建設單位自覺遵守規(guī)定，也不能單純依靠處罰來制止盲目開工問題。制定審批辦法時應對住房和城鄉(xiāng)建設等項目開工審批的管理部門提出要求。

對發(fā)改、國土、環(huán)保等開工審批部門的原則要求，既應包括在水利部制定的審批辦法中，也應在各省實施辦法中體現(xiàn)。同時，辦理采礦審批時審查水土保持方案的規(guī)定，也有必要在水利部制定的生產(chǎn)建設項目水土保持方案編制和審批辦法、各省實施水土保持法辦法中體現(xiàn)出來。

《開發(fā)建設項目水土保持方案審批管理規(guī)定》主要是按立項權(quán)限劃分水土保持方案審批職權(quán)。水土保持涉及流域和區(qū)域兩個方面，不宜僅按立項權(quán)限劃分審批權(quán)限。超過一定面積和動土量的項目由不同的上級水行政主管部門審批(遼寧實施辦法第十三條)，更有利于制止地方保護主義，體現(xiàn)條塊結(jié)合的原則。

2．4 水土保持方案限批規(guī)定

為更好地推進水土保持執(zhí)法工作，水利部制定審批辦法和各省修訂水土保持法實施辦法時可以作出限批規(guī)定，條款可以表述如下:對落實水土保持方案不力的地區(qū)和生產(chǎn)建設單位，縣級以上人民政府水行政主管部門有權(quán)暫緩批準其新上項目的水土保持方案。

3 關于治理和驗收方面的幾個問題

3．1 水土保持設施驗收

為保證水土保持“三同時”制度落到實處，切實把住投產(chǎn)使用關，在水土保持設施驗收辦法和實施辦法修訂中，應對住房和城鄉(xiāng)建設等管理部門明確提出審查驗收資料中的水土保持設施驗收情況的要求。

3．2 生態(tài)效益補償

水利工程建設、跨流域調(diào)水工程改變了區(qū)域或流域水循環(huán)，電力、石油、冶金等資源性行業(yè)連續(xù)消耗礦產(chǎn)等資源，將使一個地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)發(fā)生重大變化，產(chǎn)生持久影響。由此，全社會或者受益地區(qū)要對遭受損失地區(qū)的發(fā)展機會和成本給予補償，對其生態(tài)環(huán)境成本進行持續(xù)補償。有些省的實施辦法規(guī)定了從大中型水利水電工程中提取部分資金用于上游水土保持，是水土保持生態(tài)效益補償制度的有益探索，如河北實施辦法第二十一條、浙江實施辦法第二十三條、江蘇實施辦法第二十三條等。但是，這些補償一般多局限于水利工程，在修訂實施辦法時應體現(xiàn)全面的生態(tài)效益補償原則。

3．3 生產(chǎn)建設項目水土流失治理

山東實施辦法第二十七條有銀行配合監(jiān)督使用水土保持防治費用的規(guī)定，有的省的實施辦法還有財政部門配合監(jiān)督使用的規(guī)定，在修訂實施辦法時可以吸收采納?？删唧w規(guī)定為:開辦生產(chǎn)建設項目或者從事其他生產(chǎn)建設活動造成水土流失的，應當進行治理，并根據(jù)水行政主管部門批準的水土保持方案的預算，將防治費用專戶儲存，由銀行和水行政主管部門監(jiān)督使用。

臨時占地相對容易恢復原有的水土保持功能，而廢棄地的治理難度就要大得多，既要恢復廢棄地原有的水土保持功能，又要防止廢棄物產(chǎn)生新的危害。因此，建立相應的積累治理資金制度非常必要，以保證方案得到落實，并確保不產(chǎn)生新的危害。

3．4 水土保持補償費

新水土保持法第三十二條授權(quán)國務院財政、價格主管部門會同水行政主管部門制定水土保持補償費的收取使用管理辦法，各省不宜過早做規(guī)定，以免出現(xiàn)矛盾。

梯田、谷坊等水土保持設施，沙殼、地衣、結(jié)皮、壟溝等表土結(jié)構(gòu)作為一種水土保持措施，都具有利于水土有機結(jié)合的功能，即水土保持功能。占壓、擾動等地表活動會造成這些功能損失，因此要進行補償。這種補償不是對水土保持設施建設成本的補償，而是對生態(tài)價值的補償，是本地區(qū)為發(fā)展而犧牲生態(tài)的必要付費。

農(nóng)業(yè)、林業(yè)是依托水土資源，或者說是融入生態(tài)系統(tǒng)的一種活動，如果能夠以合理方式進行，則一般不會降低水土保持功能，有的還會增強水土保持功能，可以規(guī)定免收水土保持補償費。此外的占地動土生產(chǎn)建設活動以經(jīng)濟利益最大化為目的，難以主動承擔起恢復或者改善水土保持功能的職責，生態(tài)建設在這里處于從屬地位，這些活動還會因建筑物占壓地表造成部分水土功能的永久喪失。因此，對此類活動征繳水土保持補償費是必須明確的。

新水土保持法第三十二條還規(guī)定“損壞水土保持設施、地貌植被，不能恢復原有水土保持功能的，應當繳納水土保持補償費”，這就需要引入一種評價機制。如果在生產(chǎn)建設活動結(jié)束后，通過評價確定能否恢復水土保持功能，再決定征收與否，那么水土保持補償費將很難征收。因為生產(chǎn)項目已屬建成事實，事后去追問前期責任易產(chǎn)生矛盾和沖突，認同度低。為此，應該建立水土保持補償費預付制度。

大型生產(chǎn)建設項目建設時間往往需要幾年，甚至十幾年。這些項目通過治理即使恢復了項目區(qū)的水土保持功能，建設期間形成的生態(tài)價值消耗也應予以補償，在制定水土保持補償費征繳辦法時應該考慮這一點。

3．5 “四荒”治理和土地承包

水利部《治理開發(fā)農(nóng)村“四荒”資源管理辦法》(水保［1998］546 號)規(guī)定了水行政主管部門的管理職權(quán)，應在省級實施辦法中予以體現(xiàn)。新水土保持法第三十四條規(guī)定:承包治理荒山、荒溝、荒丘、荒灘和承包水土流失嚴重地區(qū)農(nóng)村土地的，在依法簽訂的土地承包合同中應當包括預防和治理水土流失責任的內(nèi)容。因此，在修訂實施辦法時應明確由水行政主管部門審批“四荒”轉(zhuǎn)讓協(xié)議，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)督土地承包合同中落實水土保持措施的職責規(guī)定。

3．6 固體廢棄物管理

各省在修訂實施辦法時需對廢棄物的安全防護責任、土地礦產(chǎn)管理責任和水土保持責任予以區(qū)分，并做出由安全監(jiān)督、國土資源和水利等部門分別承擔的規(guī)定。

4 關于監(jiān)督管理方面的幾個問題

4．1 監(jiān)督檢查

新水土保持法第四十四條規(guī)定了檢查措施，但是對進入現(xiàn)場進行調(diào)查取證的規(guī)定不明確?，F(xiàn)場不能局限于施工建設現(xiàn)場，還應包括被調(diào)查單位或者個人的辦公場所，辦法修訂時要進行明確。

查封、扣押實施違法行為的工具及施工機械、設備的前提，是被檢查單位或者個人拒不停止違法行為，造成嚴重水土流失。目前，尚無嚴重水土流失的準確界定，省級實施辦法或部頒規(guī)定中應盡快明確，以利于現(xiàn)實執(zhí)法中把握。

暴力抗法在現(xiàn)實中常常遇到，尤其是采取扣押設備等強制措施時，更易出現(xiàn)。這時，執(zhí)法人員沒有有效的應對手段。各省在修訂實施辦法時若能明確“被檢查單位或者個人拒不停止違法行為，情況緊急的，水行政監(jiān)督檢查人員可以報請公安機關協(xié)助執(zhí)行公務”，則是非常有必要的。

4．2 輔助監(jiān)管規(guī)定

各省在修訂實施辦法時，可以將《開發(fā)建設項目水土保持技術規(guī)范》(GB 50433—2008)等規(guī)范中的一些原則體現(xiàn)出來，如關于后續(xù)設計、合同管理、監(jiān)理監(jiān)測要求、施工隊伍進場計劃和水土保持方案實施情況報水行政主管部門備案的規(guī)定等。

5 關于法律責任方面的幾個問題

5．1 對不治理的處罰

新水土保持法第五十六條規(guī)定了指定治理，但是沒有制定不治理的處罰措施。各省實施辦法多數(shù)有對不治理進行處罰的規(guī)定。如拒不清理的予以罰款，拒不治理的除承擔治理費用外也應根據(jù)情節(jié)處以罰款，危害大的還應進行治安處罰，但不治理造成巨大危害的會構(gòu)成犯罪，應有刑事責任條款。

5．2 治理、清理費用強制規(guī)定

一般的治理、清理費用極其多，違法行為人很可能為逃避費用負擔而轉(zhuǎn)移存款和財產(chǎn)，不采取凍結(jié)存款和財產(chǎn)保全措施，支出的費用將由政府埋單。應規(guī)定:違法行為人無故拖延或者拒不支付清理費用或者治理費用的，由水行政主管部門申請當?shù)厝嗣胥y行查定違法行為人的開戶銀行，由開戶銀行凍結(jié)其存款，用其存款沖抵清理費用或者治理費用;銀行存款不足以沖抵的，申請人民法院采取財產(chǎn)保全措施，用財產(chǎn)拍賣所得沖抵清理費用或者治理費用。

5．3 損壞水土保持設施的責任

有些違法項目并不能要求其補報水土保持方案并給予批準，但是確實破壞了水土保持設施，損害了水土保持功能。新法都是要求補報方案，不補報方能予以處罰，不清理處罰也是以方案為前提，因此執(zhí)法中無法對此種行為進行處罰。應規(guī)定:不經(jīng)批準擅自開辦生產(chǎn)建設項目，利用水土資源，損壞水土保持設施、地貌植被的，由縣級以上人民政府水行政主管部門責令停止違法行為，限期繳納水土保持補償費，可以按照損壞的水土保持設施和地貌植被面積處以罰款，構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機關依法給予治安管理處罰;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。許多省的實施辦法都有類似規(guī)定，如江西實施辦法第三十二條、內(nèi)蒙古實施辦法第三十條、陜西實施辦法第三十七條，可以參考借鑒。