無直接利益沖突事件公安機(jī)關(guān)介入機(jī)制研究

潘榮坤

(廣東警官學(xué)院 公共管理系，廣東 廣州 510232)

當(dāng)前，我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌、利益調(diào)整的特殊時(shí)期。利益格局的調(diào)整與社會(huì)控制模式的變更，社會(huì)分化與社會(huì)流動(dòng)的加速，使社會(huì)矛盾和沖突日漸增多。而在這些群體性事件中，有一類事件被稱為無直接利益沖突事件，其“社會(huì)沖突的眾多參與者與沖突事件本身并沒有直接的利益訴求”，［1］近年來此類事件時(shí)有發(fā)生，其數(shù)量雖然并沒有普通的群體性事件多，但是其影響十分惡劣，一旦暴發(fā)，就會(huì)導(dǎo)致群體性事件迅速演化升級(jí)成大規(guī)模的社會(huì)沖突事件。而且無直接利益沖突的暴發(fā)一般都和干群關(guān)系有關(guān)，往往造成沖擊國家機(jī)關(guān)，圍攻政府工作人員，導(dǎo)致人員傷亡或者堵塞交通甚至引起社會(huì)局部騷亂等嚴(yán)重后果。無直接利益沖突已成為影響我國社會(huì)穩(wěn)定的重大隱患和病灶，也是我們構(gòu)建和諧社會(huì)所必須突破的障礙。而這一類事件其預(yù)警的困難及后期處置的要求對(duì)公安機(jī)關(guān)提出了較大的挑戰(zhàn)，過往的群體性事件處理方法往往無法處理這類事件，甚至?xí)U(kuò)大和激化矛盾。

一、無直接利益沖突事件及其特征

對(duì)于群體性事件，學(xué)界對(duì)其的界定并不統(tǒng)一，實(shí)踐操作方面也有一套界定的標(biāo)準(zhǔn)，但是無論是法律的角度、政治學(xué)的角度、社會(huì)學(xué)的角度抑或是公安管理的角度，其界定都離不開群體、事件以及違法性與否等幾個(gè)要素，本文廣義地認(rèn)為群體性事件即是一定數(shù)量的集群成員在一定的條件下采取的特定時(shí)空?qǐng)鼍跋碌募w行為。該類集體行為可能是違法的，也可能是合法的。

作為群體性事件的一種類型，無直接利益沖突事件，早在2006年，記者鐘玉明與郭奔勝發(fā)現(xiàn)“一些地方的社會(huì)矛盾呈現(xiàn)出‘無直接利益沖突’的特殊現(xiàn)象:社會(huì)沖突的眾多參與者與事件本身無關(guān)，只是表達(dá)、發(fā)泄一種情緒。”［1］學(xué)者于建嶸則認(rèn)為群體性事件可分為“維權(quán)行為、社會(huì)泄憤事件、社會(huì)騷亂、社會(huì)糾紛和有組織犯罪五類”，“其中最需要關(guān)注的就是事件的參與者，他們與誘發(fā)事件并‘無直接利益關(guān)系’，主要是一種‘泄憤性沖突’”［2］。一般意義上，可以這樣界定無直接利益沖突事件，是一種特殊的群體性事件，具備群體性事件的所有要素，同時(shí)其參與者體現(xiàn)了一種與事件的發(fā)生無直接利益性，事件的發(fā)生具有強(qiáng)烈的突發(fā)性以及事件的解決的綜合性的特點(diǎn)。

首先，參與者的無直接利益性。所謂參與者的無直接利益性，即參與群體性事件的主要成員并不是與事件的初始發(fā)生緣由有直接的利益關(guān)系，呈現(xiàn)出一種無直接利益關(guān)系特征，并且往往是即興參與。比如重慶萬州事件，起因只是兩個(gè)普通民眾之間的糾紛，卻引起了上萬人的參與;甕安事件同樣是一起學(xué)生溺水事件，卻造成了萬人參與的大型公共危機(jī)。

其次，事件發(fā)生的強(qiáng)烈突發(fā)性。常規(guī)的群體性事件，從有苗頭開始至活動(dòng)的正式形成，往往有較長時(shí)間的醞釀，社會(huì)矛盾一般已經(jīng)通過各種途徑如訴訟、信訪、上訪等尋求解決，在無法解決并且群眾的情緒積蓄到一定程度后才發(fā)生群體性事件。但是無直接利益沖突事件，萬州事件、池州事件、大竹事件、瑞安事件、甕安事件等無直接利益沖突的事件都具有一個(gè)非常明顯的特征:事件的發(fā)生、發(fā)展以及處理結(jié)束時(shí)間都不長，短則幾天，長則月余。

最后，事件解決的綜合性。拆遷矛盾也好，征地矛盾也好，就業(yè)問題等有明確緣由的直接利益沖突事件，其處理模式是針對(duì)拆遷、征地、就業(yè)等具體的問題協(xié)商解決，群體性事件的處理相對(duì)簡單，周期也相對(duì)較短。但是無直接利益沖突事件，本質(zhì)上并不是無任何瓜葛和利益糾纏的事件，正如“事不關(guān)己高高掛起”所表述的，無任何關(guān)聯(lián)的事件與緣由一般形不成群體性事件，馬克思也指出“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切，都是同他們的利益有關(guān)?！?。［3］82無直接利益沖突事件的參與者是紛繁復(fù)雜的，具有各種不同的利益訴求或者說是具有相同或相似的當(dāng)前的或者歷史的利益受損經(jīng)歷尋求一個(gè)平臺(tái)一并爆發(fā)，最終匯聚而成嚴(yán)重的往往是暴力性、破壞性很強(qiáng)的群體性事件。其解決，正如于建嶸所說，甚至“找不到磋商對(duì)象”。［4］不同的利益、多樣的訴求往往與當(dāng)?shù)氐拈L期社會(huì)生活環(huán)境尤其是政府密切相關(guān)，如甕安事件，貴州省委常委、政法委書記，公安廳廳長崔亞東就解析其深層次原因?yàn)椤吧鐣?huì)矛盾積累過多，群眾怨氣大;社會(huì)治安狀況不好，群眾意見大;執(zhí)政 (法)為民思想不牢，黨群、干群、警民關(guān)系緊張，公信力、滿意率低”。［5］故無直接利益沖突事件的解決并不是單方面單一部門能做到的，要采取以地方黨委政府為主體的多部門聯(lián)合的綜合性解決措施才能真正處理好這一類事件。

二、公安機(jī)關(guān)傳統(tǒng)處置的問題

以往公安機(jī)關(guān)處理無直接利益沖突事件往往存在一些問題，未能及時(shí)處理化解問題，甚至有時(shí)激化了矛盾，主要體現(xiàn)為:

第一，事件處理的前期，存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)、情報(bào)盲區(qū)。認(rèn)識(shí)上存在“過硬”或“過軟”誤區(qū)。目前中國處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型時(shí)期，而且人均GDP是處于1000至3000美元之間，社會(huì)矛盾和問題必然較之前多，導(dǎo)致群體性事件的頻發(fā)。一些地方領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為群體性事件是一些“刁民”所為，認(rèn)為他們有意與黨委、政府過不去，才會(huì)采取聚眾上訪、非法集會(huì)、游行、沖擊黨政機(jī)關(guān)、阻塞交通等過激行為，因此對(duì)他們不能遷就和手軟，必須“硬”起來。正是在這種心理支配下，一些地方在處置群體性事件的過程中，不問青紅皂白，動(dòng)輒把公安機(jī)關(guān)推到最前面，要求公安機(jī)關(guān)出動(dòng)警力和采取強(qiáng)硬措施解決問題。在相當(dāng)多的情況下，公安機(jī)關(guān)出面不但解決不了問題，反而容易被群體看成是“鎮(zhèn)壓”，導(dǎo)致激化矛盾，產(chǎn)生暴力沖突，甚至導(dǎo)致人身傷亡、財(cái)產(chǎn)損失，擴(kuò)大事態(tài)，嚴(yán)重?fù)p害了黨和政府的形象。另有一些地方在處置群體性事件中，認(rèn)為群眾的要求有合理成分，一味采取“息事寧人”的態(tài)度，工作中不講原則的退讓，甚至對(duì)極少數(shù)煽動(dòng)群體鬧事、打砸搶的為首分子，也不及時(shí)依法查究，直接導(dǎo)致的群體性事件的法律懲處不到位，客觀上助長了一些人“法不責(zé)眾”的心理。還有的地方領(lǐng)導(dǎo)片面理解“穩(wěn)定壓倒一切”的方針，為了粉飾太平和掩蓋矛盾，往往只注重眼前暫時(shí)解決問題，采取“花錢買平安”的作法，表面上看似阻止和緩解了事態(tài)的發(fā)展，其實(shí)并未從根本上解決矛盾，并給一些人造成“不鬧白不鬧、鬧了不白鬧”的心理錯(cuò)覺，在社會(huì)上產(chǎn)生負(fù)面效仿效應(yīng)，造成群體性事件頻頻發(fā)生。

情報(bào)信息工作往往存在盲區(qū)。有關(guān)部門沒有在一些容易引發(fā)事端的重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)部位，建立起靈敏高效的情報(bào)信息渠道，導(dǎo)致情報(bào)信息和陣地控制的基礎(chǔ)工作十分薄弱。發(fā)生群體性事件后，難以及時(shí)獲取深層次、內(nèi)幕性、高質(zhì)量的情報(bào)信息，在情報(bào)信息的來源上缺失了。即使現(xiàn)有的部分信息，由于在信息的傳遞和處理上的不合理，也導(dǎo)致現(xiàn)有的情報(bào)信息未發(fā)揮其功用，遑論情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)了。

第二，在事件的處理過程中，存在反應(yīng)遲滯、配合不當(dāng)、處置不穩(wěn)以及執(zhí)法不公的問題。決策體系上的層層匯報(bào)以及指令的層層下達(dá)消耗過多的時(shí)間，處置隊(duì)伍的臨時(shí)抽調(diào)調(diào)整的整合時(shí)間較長等導(dǎo)致了在信息掌握之后，處置的速度往往跟不上事態(tài)的發(fā)展;事件處置力量是臨時(shí)抽調(diào)組成，相互陌生的關(guān)系狀態(tài)，其處置行動(dòng)的展開多是各自為戰(zhàn)，協(xié)同支持配合很少，難以形成整體合力。所以會(huì)在一些事件個(gè)案的處置現(xiàn)場(chǎng)看到個(gè)別正在受到鬧事者攻擊的警員或小組常常孤軍奮戰(zhàn)，未能及時(shí)得到有力的警務(wù)支持與協(xié)助，周邊其他小組的警員多處于觀望狀態(tài)。這種散亂的處置情形容易助長鬧事者的哄鬧氣焰，削弱警隊(duì)在處置現(xiàn)場(chǎng)的威懾氣勢(shì)，不利于事件的平息。［6］一些傳統(tǒng)思維導(dǎo)致部分公安機(jī)關(guān)在處置一些民事糾紛或刑事案件時(shí)，出于種種“考慮”，沒有秉公處置，引發(fā)民眾對(duì)公權(quán)力不信任，導(dǎo)致社會(huì)怨氣積聚，某些突發(fā)事件成為“導(dǎo)火索”，最終引發(fā)沖突。［7］

第三，事件后期缺乏有效的追蹤處理，未能及時(shí)化解暫時(shí)“壓制”的一些問題，是壓服而不是理服，治標(biāo)而不治本，往往導(dǎo)致下一次且可能是更嚴(yán)重的沖突事件。

三、公安機(jī)關(guān)新型介入機(jī)制的構(gòu)建

著眼于社會(huì)發(fā)展的歷史進(jìn)步的標(biāo)準(zhǔn)，可以發(fā)現(xiàn)群體性事件對(duì)社會(huì)的影響是雙重的，其中一些群體性事件導(dǎo)致了社會(huì)功能的失調(diào)，而另外一些群體性事件對(duì)社會(huì)的發(fā)展起到了推動(dòng)作用，群體性事件對(duì)社會(huì)的負(fù)面影響最明顯的是造成社會(huì)功能的失調(diào)。［8］23－25正如甕安事件發(fā)生后，貴州省公安部門成立了“打黑除惡”工作領(lǐng)導(dǎo)小組，通過一年多的嚴(yán)打整治，打黑除惡、打擊吸毒販毒、整頓作風(fēng)等措施取得了良好效果，甕安縣社會(huì)治安大為好轉(zhuǎn)，據(jù)貴州省統(tǒng)計(jì)局2009年度安全感調(diào)查顯示，群眾安全感從2007年的59.09%上升至2009年的95.57%。［9］故對(duì)于無直接利益沖突事件，認(rèn)識(shí)上一方面是既要控制其危害，也要引導(dǎo)其產(chǎn)生有益的影響;另一方面是意識(shí)清楚在現(xiàn)代化的過程中必然會(huì)存在不穩(wěn)定，不可能消除群體性事件，只能著眼于減少與控制。正如美國政治學(xué)家亨廷頓所指出，“一個(gè)高度傳統(tǒng)化的社會(huì)和一個(gè)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化的社會(huì)，其社會(huì)運(yùn)行是穩(wěn)定而有序的，而一個(gè)處在社會(huì)急劇變動(dòng)、社會(huì)體制轉(zhuǎn)軌的現(xiàn)代化之中的社會(huì) (或曰過渡性的社會(huì))，往往充滿著各種社會(huì)沖突和動(dòng)蕩”。［10］40－41

針對(duì)無直接利益沖突事件這一不同于傳統(tǒng)群體性事件的新情況，公安機(jī)關(guān)不能一成不變，應(yīng)構(gòu)建新型的介入處理機(jī)制:時(shí)間介入機(jī)制、空間介入機(jī)制以及人員介入機(jī)制三個(gè)方面的機(jī)制。

(一)時(shí)間介入機(jī)制

公安機(jī)關(guān)對(duì)無直接利益沖突事件應(yīng)避免以往的“被動(dòng)響應(yīng)式”處理，時(shí)間上必須在事件發(fā)生之前著手介入。這一時(shí)間介入機(jī)制主要從以下兩個(gè)方面入手:

1.情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)機(jī)制。情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)產(chǎn)生于20世紀(jì)90年代的歐美各國，是主動(dòng)先發(fā)警務(wù)模式的一種延續(xù)，主要基于情報(bào)信息的收集、處理以及以情報(bào)信息主導(dǎo)行動(dòng)的一種模式。信息的收集利用方面應(yīng)建立全方位、立體化的信息收集、存儲(chǔ)、分析與利用的體系。信息應(yīng)對(duì)上既要健全上下相通、左右相聯(lián)、公秘結(jié)合的信息網(wǎng)絡(luò)，又要建立人聯(lián)絡(luò)，機(jī)聯(lián)網(wǎng)，人機(jī)相結(jié)合的信息平臺(tái)。黨委、政府、公安、安全、地震、氣象、軍分區(qū)等重點(diǎn)單位實(shí)施聯(lián)網(wǎng);政情、敵情、社情、民情進(jìn)行綜合收集研判;重點(diǎn)人員、重點(diǎn)群體，重點(diǎn)單位、重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)時(shí)期實(shí)施監(jiān)控。廣泛收集重點(diǎn)時(shí)期的各種信息，爭(zhēng)取時(shí)間和空間上的超前性。成立危機(jī)研判中心，加強(qiáng)敵情、社情、氣象、地質(zhì)等情況調(diào)研，分析各種危機(jī)的規(guī)律和特點(diǎn)，綜合設(shè)計(jì)應(yīng)對(duì)策略。定期和不定期召開聯(lián)席會(huì)，分析研判預(yù)警信息，同時(shí)進(jìn)行網(wǎng)上分析和比對(duì)，為預(yù)防和處置危機(jī)提供支持。總的來講，這一層面上應(yīng)力求:一是信息的準(zhǔn)確、及時(shí)、全面、持續(xù)的收集;二是信息的充分、共通、比較、有效地分析研判，為行動(dòng)提供指南。

2.預(yù)防、化解機(jī)制。群體性事件都是由各種消極因素、各種社會(huì)矛盾、沖突極化所引發(fā)的，產(chǎn)生原因多、參與人員復(fù)雜、表現(xiàn)形式多、事態(tài)變化快，預(yù)防和解決起來工作量大、政策性強(qiáng)、難度大，僅靠公安機(jī)關(guān)一家很難預(yù)防和妥善解決，且無論哪個(gè)部門也無法包攬。［11］206而無直接利益沖突事件這一特征尤為明顯，其無直接利益性與強(qiáng)烈的突發(fā)性事實(shí)上是一種長期積累的問題與矛盾在一個(gè)特定的時(shí)機(jī)與條件下的突然爆發(fā)，其根源和問題并不是一時(shí)一事，觸發(fā)其發(fā)生的當(dāng)時(shí)事件充其量也就是一定意義上的導(dǎo)火索。因此，基于充分分析研判的有效信息，公安機(jī)關(guān)作出一定的“預(yù)處理”顯得十分迫切。而這一“預(yù)處理”，根據(jù)前文已分析的無直接利益沖突事件處理的綜合性特點(diǎn)，應(yīng)立足于兩點(diǎn):一是體系內(nèi)綜合包括公安機(jī)關(guān)在內(nèi)的政府力量，公安機(jī)關(guān)應(yīng)提出并建議相應(yīng)的政府職能部門重視并主動(dòng)糾正不當(dāng)?shù)?、引起問題的行政作為或不作為，并與相應(yīng)的政府職能部門一并共同協(xié)商化解導(dǎo)致群眾利益受損的矛盾與問題;二是在社會(huì)管理創(chuàng)新背景下，公安機(jī)關(guān)應(yīng)引入新型的渠道和力量共同應(yīng)對(duì)無直接利益沖突事件，因?yàn)楣矙C(jī)關(guān)社會(huì)管理創(chuàng)新，應(yīng)該跳出公安機(jī)關(guān)，在公安機(jī)關(guān)外的立場(chǎng)上看并引入社會(huì)組織力量，培育社會(huì)自治能力?！肮裆鐣?huì)組織將有助于形成社會(huì)力量與政府力量互補(bǔ)的社會(huì)矛盾化解機(jī)制。公民社會(huì)組織對(duì)和諧社會(huì)的矛盾化解作用具體說來，可以形成利益表達(dá)機(jī)制、社會(huì)公正維護(hù)機(jī)制、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制。”［12］治理理論認(rèn)為對(duì)社會(huì)的治理應(yīng)充分發(fā)揮政府、企業(yè)、社會(huì)組織等多中心的功能，拋開單一的政府統(tǒng)治模式，而這也正是社會(huì)管理創(chuàng)新的題中之意。

(二)空間介入機(jī)制

公安機(jī)關(guān)在處理無直接利益沖突事件時(shí)，在空間介入機(jī)制上，應(yīng)摒棄過去的“主動(dòng)越位”與“被動(dòng)越位”誤區(qū)，準(zhǔn)確定位，精確介入。

無直接利益沖突事件的產(chǎn)生和發(fā)展有很深的當(dāng)?shù)匕l(fā)展過程的長期問題烙印，公安機(jī)關(guān)作為政府的一個(gè)職能部門，既要防止“主動(dòng)越位”，又要注意“被動(dòng)越位”，依法、依權(quán)、依職處理，做到合法、合理、合規(guī)。所謂“主動(dòng)越位”，就是說公安機(jī)關(guān)大包大攬，在事件現(xiàn)場(chǎng)一個(gè)部門代表了整個(gè)政府機(jī)關(guān)，處理不屬于其職能范圍的問題，尤其是無直接利益沖突事件一類，涉及的政府部門和問題必然較復(fù)雜，甚至有些是多部門、歷史遺留的問題，公安機(jī)關(guān)承攬下來，必定是處理不好，吃力不討好;所謂“被動(dòng)越位”，就是說地方領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為公安機(jī)關(guān)出動(dòng)見效快，事事把公安機(jī)關(guān)擺在一線，造成公安機(jī)關(guān)與人民群眾矛盾尖銳，而且只是短期內(nèi)壓制了矛盾和問題，正如趙鼎新所說“一個(gè)允許沖突表達(dá)的社會(huì)更加具有彈性，因而更加持續(xù)穩(wěn)定，一個(gè)不允許沖突表達(dá)的社會(huì)只會(huì)積累沖突的能量，而沖突一旦表達(dá)出來，對(duì)原來的社會(huì)體制將是毀滅性的”。［13］302短期壓制的結(jié)果可能會(huì)是毀滅性的。

公安機(jī)關(guān)的職能限于“公安機(jī)關(guān)是黨委、政府的參謀和助手，現(xiàn)場(chǎng)秩序的維護(hù)者，查處違法犯罪的執(zhí)法者，宣傳法律的疏導(dǎo)教育者?！保?4］在處理體系上，應(yīng)當(dāng)是地方黨委政府為主體的、公安機(jī)關(guān)及其他相關(guān)職能部門協(xié)助的共同處理體系。因此，在空間介入機(jī)制上，公安機(jī)關(guān)應(yīng)恪守職責(zé)，準(zhǔn)確定位，維護(hù)秩序，控制場(chǎng)面，既不“越位”，也不“缺位”，處置“到位”即可。

(三)人員介入機(jī)制

在無直接利益沖突事件的人員介入機(jī)制層面上，主要體現(xiàn)為三個(gè)方面的內(nèi)容:內(nèi)部力量的整合機(jī)制，其他國家與政府力量的合作機(jī)制以及社會(huì)組織與公民力量的引入機(jī)制。內(nèi)部力量的整合機(jī)制主要指的是公安機(jī)關(guān)內(nèi)部力量在應(yīng)對(duì)無直接利益沖突事件時(shí)，各個(gè)派出所、不同警種之間的整合，形成一股力量而不是散沙狀，似“個(gè)別正在受到鬧事者攻擊的警員或小組常常孤軍奮戰(zhàn)，未能及時(shí)得到有力的警務(wù)支持與協(xié)助，周邊其他小組的警員多處于觀望狀態(tài)。”［15］

其他國家與政府力量的合作機(jī)制主要指的是應(yīng)制定一套預(yù)案，并有一定的演練，明確在何種狀況下，從何處調(diào)集何種力量，調(diào)集的路線、合作的方式等應(yīng)有明確的規(guī)范。通過預(yù)案與一定程度的實(shí)戰(zhàn)演習(xí)，必要時(shí)最大限度地、高效發(fā)揮武警力量乃至軍隊(duì)力量的功能。

社會(huì)組織與公民力量的引入機(jī)制。社會(huì)組織與公民往往能在政府大船不易進(jìn)入的領(lǐng)域發(fā)揮其靈活機(jī)動(dòng)的高效功能。如在輿論引導(dǎo)上，過往的無直接利益沖突事件往往存在一個(gè)“誤輿論”的發(fā)酵與形成時(shí)段，在這一時(shí)段內(nèi)，政府機(jī)關(guān)及公安機(jī)關(guān)往往未能及時(shí)正確引導(dǎo)輿論，到時(shí)群眾“不明真相”，此時(shí)如有有責(zé)任心的媒體記者、公民個(gè)人、社會(huì)組織等參與正確信息的發(fā)布與傳播，其輿論導(dǎo)向作用較之于當(dāng)時(shí)“政府不被信任”情境下的信息發(fā)布存在巨大的差別，甚至能直接扭轉(zhuǎn)輿論的風(fēng)向標(biāo)。

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