論民主立法的媒介異化*

南連偉

（中國政法大學(xué)研究生院 北京 100088）

一、本質(zhì)與形式：民主立法的解讀

（一）民主立法的二元界定

從構(gòu)詞上來看，“民主立法”是由“民主”和“立法”構(gòu)成的一個(gè)偏正詞組。很多學(xué)者也將其稱為“立法民主”或“立法的民主化”，內(nèi)涵并無顯著差異。那么，“民主立法”的含義就要從“民主”和“立法”兩個(gè)角度來分析。對(duì)于立法，一般沒有太多的歧義。立法通常是指“由特定主體，依據(jù)一定的職權(quán)和程序，運(yùn)用一定技術(shù)，制定、認(rèn)可和變動(dòng)法這種特定的社會(huì)規(guī)范的活動(dòng)。”［1］但民主卻是一個(gè)人言人殊的概念。“在民主漫長的歷史中它有著非常不同的意思和內(nèi)涵，即使今天在不同的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)體制下對(duì)它的理解也存在著很大的差異?！保?］從詞源的角度，達(dá)爾指出：“正是希臘人——很可能是雅典人——?jiǎng)?chuàng)造了民主（democracy或demokratia）一詞，這一詞語來源于希臘語demos（人民）和希臘語kratos（統(tǒng)治）這兩個(gè)詞的組合。”［3］戴維·赫爾德也指出：“‘民主’一詞源于古希臘，16世紀(jì)由法語的demoeratie引入英語?！裰鳌╠emocracy）由democratia演變而來，其基本含義為demos（人民）和kratos（統(tǒng)治）。民主是一種既區(qū)別于君主制又區(qū)別于貴族制的政府形式，在這種政府形式中，人民實(shí)行統(tǒng)治?！保?］可見，民主可以從兩個(gè)層面進(jìn)行界定：民主的本質(zhì)在于“人民統(tǒng)治”或者“人民主權(quán)”，民主的形式則是某些保障和體現(xiàn)“人民統(tǒng)治”或者“人民主權(quán)”的法律、制度、原則、方式和程序。

“民主”與“立法”的含義相結(jié)合，便是“民主立法”。既然“民主”有本質(zhì)與形式之分，“民主立法”自然也存在二元性。很多學(xué)者都從本質(zhì)和形式兩個(gè)層面對(duì)“民主立法”進(jìn)行了界定。萬其剛認(rèn)為，立法民主化不僅指立法內(nèi)容要民主，即民主的法律化，也指立法程序要民主。郭道輝認(rèn)為，立法的民主表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是立法要實(shí)行民主化的方法，即立法實(shí)體的民主；二是要實(shí)行立法的民主化，即立法程序的民主。朱力宇認(rèn)為，立法的民主化，主要的和實(shí)質(zhì)性的意義是指立法主體的民主化、立法內(nèi)容的民主化以及立法過程的民主化。［5］也有學(xué)者認(rèn)為民主立法的外延不能過于寬泛，民主立法僅指立法程序的民主，比如陳伯禮認(rèn)為，民主是一種決策的程序和方式，則民主只能指涉規(guī)范性文件制定（行為）的程序、方式。［6］筆者贊同大多數(shù)學(xué)者的意見，民主立法應(yīng)當(dāng)從本質(zhì)與形式兩個(gè)層面解讀。

民主立法的本質(zhì)是什么？在“人民統(tǒng)治”或者“人民主權(quán)”的語境下，民主立法的本質(zhì)應(yīng)當(dāng)是——立法要保障人民的利益。然而，何謂人民的利益？這是復(fù)雜的價(jià)值判斷，不僅立法者難以確定，甚至連人民自己都難以確定。因此，盡管很多國家的立法者都宣稱“立法要保障人民的利益”，但這個(gè)追求在實(shí)踐層面其實(shí)是難以操作的。退而求其次，現(xiàn)代國家一般將民主立法的本質(zhì)界定為——立法要體現(xiàn)人民的意志（意愿），或者“立法要體現(xiàn)民意”，因?yàn)椤叭嗣褡盍私庾约旱囊庵驹竿?，最需要表達(dá)自己的利益訴求，因此人民制定的法律是最有利于實(shí)現(xiàn)自己利益與價(jià)值的制度安排和行為規(guī)范?！保?］民主立法的形式是什么？是諸多法律、制度、原則、方式和程序（比如立法公開、立法平等、立法公眾參與）。立法者費(fèi)盡心機(jī)地創(chuàng)設(shè)上述民主立法形式，目的只有一個(gè)，那就是盡可能確保民主立法本質(zhì)的實(shí)現(xiàn)——立法要體現(xiàn)民意?，F(xiàn)代國家對(duì)與民主立法的理解和規(guī)定基本上都是從上述兩個(gè)方面，我國《立法法》也規(guī)定：立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動(dòng)。

（二）民意的解構(gòu)

確定了民主立法的本質(zhì)與形式，一個(gè)至關(guān)重要的問題自然而然出現(xiàn)了：何謂民意？簡單地將其解釋為“人民的意志”或“人民的意愿”并沒有太大的學(xué)術(shù)價(jià)值，因?yàn)樗]有回答最根本的疑惑：這里的“人民”應(yīng)當(dāng)如何理解？只能作為不可分割的集合概念還是可以理解為群體甚至個(gè)體？盧梭將民意分為公意和眾意，公意是全體的共同意志，而眾意包括了個(gè)體的意志和團(tuán)體的意志?！耙庵疽词枪?，要么不是；它要么是人民共同體的意志，要末就只是一部分人的?！保?］同時(shí)，“每個(gè)個(gè)人作為人來說，可以具有個(gè)別的意志，而與他作為公民所具有的公意相反或者不同?！保?］

后世對(duì)民意的理解和使用基本上未超出盧梭的劃分，有時(shí)將其理解為“公意”，有時(shí)則將其理解為“眾意”，有時(shí)則將二者混用。“民意，又稱民心、公意，是社會(huì)上大多數(shù)成員對(duì)與其相關(guān)的公共對(duì)象或現(xiàn)象所持有的大體相近的意見、情感和行為傾向的總稱。”［10］“民意是人民意識(shí)、精神、愿望和意志的總和，作為社會(huì)真理的坐標(biāo)，是判定社會(huì)問題真理性的尺度?！保?1］“民意是人民意識(shí)、精神、愿望和意志的總合，是社會(huì)的主導(dǎo)意見?！保?2］“民意不單單是人民范疇中某個(gè)群體或某個(gè)個(gè)體的政治主張和思想愿望，而是人民這個(gè)集合體的意向趨勢(shì)，它所反映的總是社會(huì)上絕大多數(shù)人的共同意志?！保?3］“所謂‘民意’，通常指民眾對(duì)社會(huì)各種具體事務(wù)的情緒、意見、價(jià)值判斷和愿望等，是直接來自民眾的‘心聲’?！保?4］

按照盧梭的劃分邏輯，民意實(shí)質(zhì)上可以從四個(gè)層次進(jìn)行解構(gòu)：個(gè)人意愿→少數(shù)人意愿→多數(shù)人意愿→全體意愿。從最寬泛的意義上講，個(gè)人意愿、少數(shù)人意愿、多數(shù)人意愿和全體意愿都屬于“民意”。前兩個(gè)層次屬于盧梭所講的“眾意”，后兩個(gè)層次則屬于“公意”。其中，全體意愿無疑是最極致的“公意”，當(dāng)然，也是極難碰到的“公意”，多數(shù)人的意愿才是常態(tài)的“公意”，也就是盧梭所說的“除掉個(gè)別意志間正負(fù)相抵消的部分”所剩下的那種“公意”。因此，不同領(lǐng)域的學(xué)者基于不同的語境對(duì)民意進(jìn)行不同層次的理解和使用，這都是合理的。但筆者想要明確的是，我們所說的“立法要體現(xiàn)民意”中的“民意”應(yīng)當(dāng)如何理解？立足于“人民統(tǒng)治”或者“人民主權(quán)”的價(jià)值預(yù)設(shè)，立法要體現(xiàn)的民意顯然只能是全體意愿或者多數(shù)人意愿，也就是盧梭所說的公意。有人可能要質(zhì)疑了——難道立法不保護(hù)少數(shù)人的利益嗎？這正是筆者想要強(qiáng)調(diào)的：“意愿”和“利益”并非同一范疇，“意愿”的本質(zhì)在于“是否同意”。因此，保護(hù)少數(shù)人的利益也可能符合多數(shù)人意愿甚至全體意愿，比如立法對(duì)殘疾人、未成年人利益的傾斜保護(hù)就符合多數(shù)人甚至全體人民的意愿。反之，如果只是個(gè)人或少數(shù)人意愿，多數(shù)人并不同意，這種民意顯然無法得到立法支持?？傊F(xiàn)代國家普遍宣稱的“立法體現(xiàn)人民的意志”或者“立法體現(xiàn)民意”指的都是立法體現(xiàn)全體或者多數(shù)人意愿。

這里還需要將“民意”與“輿論”這兩個(gè)范疇進(jìn)行區(qū)分，因?yàn)槎呓?jīng)常被混用。何謂輿論？“輿論，是顯示社會(huì)整體知覺和集合意識(shí)、具有權(quán)威性的多數(shù)人的共同意見?！保?5］“輿論是公眾對(duì)其關(guān)切的人物、事件、現(xiàn)象、問題和觀念的信念、態(tài)度和意見的總和，具有一定的一致性、強(qiáng)烈程度和持續(xù)性，并對(duì)有關(guān)事態(tài)發(fā)展產(chǎn)生影響?！保?6］“輿論是社會(huì)或社會(huì)群體中對(duì)近期發(fā)生的、為人們所普遍關(guān)心的某一爭議的社會(huì)問題的共同意見?！保?7］“輿論是公眾關(guān)于現(xiàn)實(shí)社會(huì)以及社會(huì)中的各種現(xiàn)象、問題所表達(dá)的信念、態(tài)度、意見和情緒表現(xiàn)的總和，具有相對(duì)一致性、強(qiáng)烈程度和持續(xù)性，對(duì)社會(huì)發(fā)展及有關(guān)事態(tài)的進(jìn)程產(chǎn)生影響。其中混雜著理智和非理智的成分?！保?8］

可見，輿論實(shí)質(zhì)上指的是民意的顯在形態(tài)。“民意從根本上講，可以說是一種態(tài)度。”［19］這種態(tài)度可以表達(dá)出來，也可以隱藏心中，表達(dá)出來的是民意，隱藏心中的也是民意。輿論就是這種表達(dá)出來的民意?！皞鹘y(tǒng)上有‘腹誹’和‘民心所向’之說，但只有公開表達(dá)的意見才構(gòu)成輿論?！保?0］所以說，輿論當(dāng)然屬于寬泛的“民意”，但輿論并不必然屬于“公意”，或者說，輿論并不必然代表全體意愿或多數(shù)人意愿。尤其是隨著傳媒業(yè)的迅速發(fā)展，媒介已經(jīng)成為主導(dǎo)甚至控制輿論的強(qiáng)大力量，在媒介的參與下，輿論和公意的對(duì)應(yīng)關(guān)系已經(jīng)變得越來越模糊。輿論的眾口一詞并不必然意味著現(xiàn)實(shí)中民心所向，民意的暗流涌動(dòng)也并不必然反映為輿論的聲勢(shì)浩大。接下來，通過剖析媒介在民意形成和民意表達(dá)（也就是輿論形成）中的角色，我們對(duì)上述論斷可以有更明確的認(rèn)識(shí)。

二、聚焦與控制：媒介在民意形成和民意表達(dá)中的角色

（一）議程設(shè)置——民意形成階段的媒介聚焦

民意是如何形成的？換言之，人民的意愿是如何形成的？馬克思主義哲學(xué)認(rèn)為，人的意識(shí)是物質(zhì)世界的反映。問題是，何謂物質(zhì)世界？我們所看到的、聽到的和感受到的就是物質(zhì)世界嗎？它是客觀存在的嗎？假如我們所生活的物質(zhì)世界只是某種虛擬的、可控的、甚至人造的“幻境”，這會(huì)導(dǎo)致人類世界觀的徹底崩潰嗎？事實(shí)上，現(xiàn)代傳媒的爆炸式發(fā)展已經(jīng)讓這個(gè)假設(shè)逐步現(xiàn)實(shí)化。媒介對(duì)人類生活所產(chǎn)生的劇烈的、根本性的影響是很多人沒有充分意識(shí)到的。在現(xiàn)代傳媒產(chǎn)生之前，人類對(duì)世界的了解主要通過兩個(gè)渠道：一是自身的經(jīng)歷，二是他人的轉(zhuǎn)述，因而對(duì)世界的了解也十分有限。而隨著現(xiàn)代傳媒的出現(xiàn)，尤其是它爆炸式的普及，人類對(duì)這個(gè)世界的了解幾乎完全依賴于媒介——報(bào)紙、雜志、電視、廣播和網(wǎng)絡(luò)。換言之，人類眼中的世界已經(jīng)不是那個(gè)客觀的物質(zhì)世界，而是媒介為我們描繪出來的某種“幻境”。說得更直白些，人們眼中的世界是什么樣子，這在很大程度上取決于媒介的描繪，媒介通過它們的選擇性報(bào)道，可以讓我們看到一個(gè)國泰民安的世界，也可以讓我們看到一個(gè)水深火熱的世界?！按蟊妭髅教峁┙o公眾的輿論客體并不是世界的本來面目，而是新聞媒介的‘議程’——是對(duì)世界上發(fā)生的事件有選擇的報(bào)告。即媒介在再現(xiàn)客觀現(xiàn)實(shí)中所建構(gòu)的是媒介現(xiàn)實(shí)，李普曼將其稱為‘?dāng)M態(tài)環(huán)境’?！保?1］這就是文化和傳播學(xué)者所說的媒介的“議程設(shè)置”功能。

議程設(shè)置理論是20世紀(jì)60年代以后大眾傳播效果研究中最重要的內(nèi)容。媒介有可能框定中心議題，為人們提供一個(gè)特定的話題議程，讓人們作出反應(yīng)。簡而言之，媒介對(duì)輿論的影響機(jī)制主要不是通過影響人們的觀念，而是影響人們關(guān)注的話題，也就是說，大眾傳媒即使不能決定人們應(yīng)該怎么想，但至少可以決定人們想什么，這就是媒介的議程設(shè)置效果。議程設(shè)置包含兩個(gè)方面：一是突出的事件或話題從媒介議題向公眾議題的傳遞；二是新聞媒體對(duì)在公眾頭腦中構(gòu)筑這些話題和事件的角色。［22］“作為一種理論假說，議程設(shè)置最早見于美國傳播學(xué)家M·E·麥庫姆斯和D·L·肖于1972年在《輿論季刊》上發(fā)表的題為《大眾傳播的議程設(shè)置功能》一文。其中心思想是：公眾通過媒介了解事件或問題，依照媒體提示的角度思考事件或問題?！保?3］“媒體報(bào)道什么，不報(bào)道什么，何時(shí)報(bào)道，怎樣報(bào)道，無不圍繞著編輯預(yù)先設(shè)置的議程進(jìn)行，它決定著新聞從選題策劃到制作發(fā)布的整個(gè)流程。從表面上看，一張報(bào)紙或一本刊物，上面發(fā)表什么，不發(fā)表什么，發(fā)表在什么位置，用幾號(hào)標(biāo)題等，純屬編輯業(yè)務(wù)問題，但實(shí)際上決定這些問題的是編輯的編輯方針和策劃方案。媒體通過編輯方針對(duì)報(bào)道定調(diào)、設(shè)定自己的議程，并通過這種方式影響社會(huì)公眾輿論?！保?4］

通過議程設(shè)置，媒介可以將全民的注意力聚焦于某些話題，這些話題的選擇取決于媒體，當(dāng)然，也有可能取決于媒體幕后的某些控制力量。而這些話題就成為民意形成的基礎(chǔ)，也就是我們眼中的“物質(zhì)世界”。通過對(duì)話題的選擇，尤其是對(duì)話題的傾向性描繪，媒介可以讓人們感動(dòng)、喜悅、悲哀和憤怒，這就是樸素的民意。盡管我們強(qiáng)調(diào)新聞要忠于事實(shí)，但這恰恰說明新聞與事實(shí)間的差異——新聞并非事實(shí)，而是對(duì)事實(shí)的描述。同樣的事實(shí)可以從不同的視角進(jìn)行描述，所產(chǎn)生的新聞可能存在很大的差異?！靶侣勈窃谄湫旁此夭幕A(chǔ)上構(gòu)建出來的版本，它既是一種敘事，也是一種媒體再現(xiàn)，還是一種對(duì)原有事件、言辭和行為的選擇性描述。正如所有的公共性記錄一樣，新聞是一種被構(gòu)建出來的事實(shí)，其自身具有內(nèi)在的合理性?！保?5］

總而言之，在這個(gè)媒介爆炸的時(shí)代，對(duì)民意的產(chǎn)生和內(nèi)容起決定作用的“物質(zhì)世界”，從某種程度上來說是虛擬的、可控的、甚至是人造的。媒介通過議程設(shè)置，引導(dǎo)人們聚焦于某些特定的話題，并引導(dǎo)人們沿著媒介在字里行間預(yù)設(shè)的傾向去思考，進(jìn)而產(chǎn)生某種“民意”。但是，民意只有以輿論的形態(tài)表達(dá)出來才是可見的，才會(huì)具備實(shí)踐意義。因此，要真正主導(dǎo)民意，媒介必須在民意的表達(dá)階段發(fā)揮關(guān)鍵作用，也就是說，媒介必須在輿論的形成過程中發(fā)揮關(guān)鍵作用。事實(shí)是否如此呢？答案是肯定的。在民意的表達(dá)階段，或者說輿論的形成階段，媒介起著控制性作用。

（二）沉默的螺旋——民意表達(dá)階段的媒介控制

民意要以輿論的形式表達(dá)出來，而輿論的形態(tài)從不同的角度有不同的劃分。有學(xué)者將輿論分為潛輿論、顯輿論和行為輿論，有學(xué)者將輿論分為訊息形態(tài)的輿論、觀念形態(tài)的輿論、藝術(shù)形態(tài)的輿論和輿論的畸變形態(tài)，有學(xué)者將輿論分為社會(huì)傳聞、會(huì)議討論、理論爭鳴、藝術(shù)鼓動(dòng)和示威游行，有學(xué)者則根據(jù)輿論傳播是否以媒介為載體，將輿論分為媒介形態(tài)和現(xiàn)實(shí)形態(tài)。［26］本文所稱的輿論僅指媒介輿論，因?yàn)樗^現(xiàn)實(shí)形態(tài)的輿論已經(jīng)超出了“論”的外延，并且，現(xiàn)實(shí)形態(tài)的輿論基本上都是媒介輿論的衍生。新聞傳播媒介是社會(huì)的輿論機(jī)關(guān)和輿論工具，這就決定了媒介輿論的重要地位與作用，主要表現(xiàn)在三方面：其一，媒介輿論是社會(huì)輿論的中樞；其二，媒介輿論是社會(huì)輿論的領(lǐng)袖；其三，媒介輿論是社會(huì)輿論的組織者和管理者。［27］在輿論的形成過程中，媒介扮演著控制性的角色，這種控制性從兩個(gè)方面體現(xiàn)出來。

首先，媒介直接控制輿論的內(nèi)容。“新聞媒體不僅是社會(huì)事實(shí)的‘過濾器’，也是社會(huì)意見的‘過濾器’?！保?8］一方面，媒介通過發(fā)表“社論”直接制造輿論內(nèi)容；另一方面，媒介通過篩選和“閹割”來自民間的“言論”、“來信”間接控制輿論內(nèi)容。在言論自由的時(shí)代背景下，大量的報(bào)紙、雜志和網(wǎng)站都開辟了評(píng)論版塊，這是民意表達(dá)的主要平臺(tái)，所謂網(wǎng)絡(luò)輿論往往都發(fā)端于此。而事實(shí)上，這個(gè)平臺(tái)上所表達(dá)的民意是受到媒介嚴(yán)格控制的，作為評(píng)論寫手之一，筆者對(duì)此深有體會(huì)。國內(nèi)報(bào)刊和網(wǎng)站上的評(píng)論文章基本上出自幾百名相對(duì)固定的寫手，這個(gè)寫手群體進(jìn)行創(chuàng)作的基本動(dòng)機(jī)并非表達(dá)民意，而是賺稿費(fèi)養(yǎng)家糊口。一家報(bào)紙每天發(fā)表的民間評(píng)論一般不超5篇，評(píng)論編輯的工作就是每天從郵箱里幾百份投稿中選擇5篇，為了能夠讓文章發(fā)表，寫手已經(jīng)習(xí)慣于站在編輯的角度思考和寫作，發(fā)稿量最高的寫手往往是與編輯最有默契的寫手。因此，這幾百名寫手中，發(fā)稿量最高的其實(shí)是報(bào)刊和網(wǎng)站的評(píng)論編輯自己。所以，在很多時(shí)候，評(píng)論文章的觀點(diǎn)并非寫手的真實(shí)想法，甚至，為了迎合編輯的喜好，有的寫手會(huì)就同一話題“創(chuàng)作”兩篇觀點(diǎn)截然相反的文章?？梢姡^的評(píng)論文章很大程度上只是媒介在“借他人之口，說自己之話”。此外，媒介還會(huì)“借專家之口，說自己之話”?！案鱾€(gè)領(lǐng)域的專家作為重要的新聞來源愈來愈經(jīng)常出現(xiàn)在各類新聞報(bào)道中，對(duì)各種新聞現(xiàn)象提供闡釋，以增強(qiáng)新聞報(bào)道的權(quán)威性、科學(xué)性，并代表來自公眾輿論的聲音。但是專家在當(dāng)今傳媒中的這個(gè)角色卻被異化了，在傳媒上發(fā)表意見的專家，在很大程度上是被傳媒當(dāng)作一個(gè)空洞的符號(hào)在使用的。他們本身的意見并不重要，傳媒只是在要表達(dá)自己的意見時(shí)借用專家的名義。更有甚者，傳媒甚至不惜歪曲專家意見以迎合自己既定的報(bào)道方針?！保?9］

其次，媒介控制著輿論的強(qiáng)度。具體而言，“對(duì)于已經(jīng)形成的輿論，新聞可以通過‘熱處理’（一定時(shí)間內(nèi)集中連續(xù)報(bào)道）和‘冷處理’（對(duì)某一輿論問題視而不見或少作報(bào)道）的方式來實(shí)施輿論調(diào)控。”［30］因此，輿論中最強(qiáng)勢(shì)的聲音未必是多數(shù)人的聲音，輿論的強(qiáng)度與民意的強(qiáng)度已經(jīng)不存在對(duì)應(yīng)關(guān)系。尤其是隨著“網(wǎng)絡(luò)水軍”的出現(xiàn)，輿論的強(qiáng)度完全是可以由媒介進(jìn)行操縱的。

通過控制輿論的內(nèi)容和強(qiáng)度，媒介可以創(chuàng)造出某種“意見環(huán)境”，告訴人們什么樣的意見是“主流意見”，什么樣的意見是“可以發(fā)表的”。這種“意見環(huán)境”則會(huì)對(duì)潛在的民意產(chǎn)生深刻的影響?！敖?jīng)媒介提示的意見由于具有公開性和傳播的廣泛性，容易被當(dāng)成‘多數(shù)’或‘優(yōu)勢(shì)’意見，從而對(duì)個(gè)人意見的表達(dá)產(chǎn)生很大影響。”［31］也就是說，媒介控制了輿論這種顯在的民意，也就在很大程度上控制了潛在的民意，這就是所謂的“沉默的螺旋”原理。

“沉默的螺旋”理論是由德國女學(xué)者伊莉莎白·內(nèi)勒·諾依曼1974年提出的有關(guān)公眾輿論和媒介強(qiáng)效果的理論。她認(rèn)為大眾媒介對(duì)公眾輿論具有很強(qiáng)的影響力，但這種影響力被低估了或者因?yàn)檠芯康挠邢扌远鴽]有被發(fā)現(xiàn)?！俺聊穆菪被谌齻€(gè)基本假設(shè)。第一，就個(gè)人來說，從小群體的一致性理論基礎(chǔ)出發(fā)，人天生具有對(duì)社會(huì)孤立的恐懼。穿一件過時(shí)的衣服或者發(fā)表不被社會(huì)接受的觀點(diǎn)，就有陷于孤立或遭受社會(huì)懲罰的危險(xiǎn)。第二，公眾輿論的形成是一個(gè)螺旋式的社會(huì)傳播過程。人們?cè)陬A(yù)計(jì)受到鼓勵(lì)時(shí)會(huì)以一種方式說話或行動(dòng)，而預(yù)計(jì)受到敵意或忽視時(shí)則會(huì)保持沉默或另外采取行動(dòng)。和主導(dǎo)意見不一致的人會(huì)保持沉默，因?yàn)楹ε虏荒鼙恢車娜怂澩?。結(jié)果，一方的“沉默”造成另一方意見的增勢(shì)，使“優(yōu)勢(shì)”意見顯得更加強(qiáng)大，這種強(qiáng)大反過來又迫使更多持不同意見者轉(zhuǎn)向“沉默”。如此循環(huán)，便形成一個(gè)“一方越來越大聲疾呼，而另一方則越來越沉默下去的螺旋式的過程”。第三，大眾媒介通過營造“意見環(huán)境”來影響和制造輿論。輿論并不是社會(huì)公眾“理性討論”的結(jié)果，而是“意見環(huán)境”的壓力作用于人們害怕孤立的心理，強(qiáng)制人們對(duì)“優(yōu)勢(shì)意見”采取趨同行動(dòng)這一非理性過程的產(chǎn)物。［32］

在“沉默的螺旋”過程中，大眾傳媒以三種方式對(duì)公眾產(chǎn)生影響：一是對(duì)何為主導(dǎo)意見形成印象；二是對(duì)何種意見正在增長形成印象；三是對(duì)何種意見可以公開發(fā)表而不會(huì)遭受孤立形成印象。［33］該理論的一個(gè)重要觀點(diǎn)是，傳播媒介提示的“意見環(huán)境”未必是社會(huì)上意見分布狀況的如實(shí)反映，而一般社會(huì)成員對(duì)這種意見分布又處于“多元無知”狀態(tài)。因此，媒介中所暗示或強(qiáng)調(diào)的即便是少數(shù)人的意見也會(huì)被人們當(dāng)作“多數(shù)意見”來認(rèn)知，其結(jié)果也會(huì)引起社會(huì)傳播的螺旋化過程。［34］

（三）假民意與壞民意——媒介主導(dǎo)民意的憂慮

通過上文的分析，我們印證了之前的論斷：在媒介的參與下，輿論和公意的對(duì)應(yīng)關(guān)系已經(jīng)不存在了。媒介可以通過“議程設(shè)置”讓人們聚焦某些話題，進(jìn)而可以通過控制輿論創(chuàng)造某種“意見環(huán)境”，最終可以通過“沉默的螺旋”主導(dǎo)整個(gè)民意傾向。這種狀況是十分令人擔(dān)憂的，因?yàn)槊浇橹鲗?dǎo)下的民意可能會(huì)是“假民意”或者“壞民意”。所謂“假民意”，是指媒介基于故意或者過失而制造的內(nèi)容不真實(shí)的民意，或者是強(qiáng)度不真實(shí)的民意（以少數(shù)人意愿冒充多數(shù)人意愿）。所謂“壞民意”，則是指不利于保障人民利益的民意，或者對(duì)人民弊大于利的民意。無論是“假民意”還是“壞民意”都不屬于盧梭所說的公意，因?yàn)楣獠粌H是全體的共同意志，而且“公意永遠(yuǎn)是公正的，而且永遠(yuǎn)以公共利益為依歸”。［35］

“假民意”好理解，關(guān)鍵是“壞民意”如何理解，或者說：民意存在好壞之分嗎？當(dāng)然是存在的。判斷民意好壞的標(biāo)準(zhǔn)只有一個(gè)，那就是是否有利于保障人民利益?！叭嗣裰贫ǖ姆墒亲钣欣趯?shí)現(xiàn)自己利益與價(jià)值的制度安排和行為規(guī)范”，這種推理是有問題的——符合民意的立法就是對(duì)人民最有利的立法嗎？“立法體現(xiàn)民意”和“立法保障民益”能夠劃等號(hào)嗎？恐怕并非如此。暫且拋開“民意”的真假之虞，即使我們可以確定某項(xiàng)立法動(dòng)議是全體人民的真實(shí)意愿，它就一定是對(duì)人民最有利的嗎？決策失誤并非個(gè)人的專利，全民性的“集體失誤”和“集體自戕”是可能的。何況我們所說的“立法體現(xiàn)民意”往往指的是“多數(shù)人的意愿（意志）”，這種“集體失誤”和“集體自戕”發(fā)生的可能性就更大。況且，在媒介的主導(dǎo)下，所謂“民意”可能只是少數(shù)人的意愿，建立在“假民意”基礎(chǔ)上的“壞民意”就更加可能出現(xiàn)。

既然如此，問題出現(xiàn)了：如果在媒介的主導(dǎo)下，出現(xiàn)了“假民意”或者“壞民意”，并且被等同于立法要體現(xiàn)的“公意”，那么民主立法的本質(zhì)將完全被異化。民主立法的本質(zhì)如果異化了，所有旨在保障本質(zhì)實(shí)現(xiàn)的民主立法形式將變成徹底的負(fù)面因素——它們?cè)谂ΡＵ稀凹倜褚狻焙汀皦拿褚狻边M(jìn)入立法。有人會(huì)提出對(duì)策：我們只要判斷一下民意是否屬于公意，將“假民意”和“壞民意”剔除便可以了。然而，這個(gè)簡單的對(duì)策在民主立法的框架下其實(shí)是無法實(shí)施的，這是民主立法的痼疾。

三、理論與個(gè)案：民主立法的異化與痼疾

（一）民主立法的異化——以刑法修改為視角

戴維·赫爾德認(rèn)為，民主的不同模式可以被合理地劃分為兩大形式：直接的或參與的民主和自由的或代議的民主。［36］現(xiàn)代民主國家施行的都是間接民主（代議制民主）。在代議制之下，民主立法的本質(zhì)主要通過兩種形式來實(shí)現(xiàn)：首先，人民選舉出自己的代表，代表將人民的意愿傳達(dá)至立法機(jī)關(guān)，并通過行使自己的投票權(quán)將人民的意愿上升為法律；其次，人民可以通過多種形式直接參與民主立法過程，將自己的意愿直接傳達(dá)至立法機(jī)關(guān)，在歐洲國家，這種直接參與主要發(fā)生在政府起草法律草案階段，議會(huì)審議法律階段主要是保障公眾的知情權(quán)，議員認(rèn)為本身就是民意的代表，一般來說，無需在議會(huì)審議階段再吸納公眾參與。［37］在我國，人民直接參與立法主要發(fā)生在法律草案征求意見階段，也就是法律草案審議過程中，人民可以參加立法聽證，可以通過寫信等方式直接將自己的意愿傳達(dá)給立法機(jī)關(guān)。如果站在立法機(jī)關(guān)的角度，民主立法的過程可以分為：提出議案→審議議案→表決議案→公布法律四個(gè)階段。而如果站在人民的角度，民主立法的過程則可以分為：民意形成→民意傳達(dá)→民意生效→公布法律四個(gè)階段，提出議案、審議議案屬于民意傳達(dá)階段，表決議案則屬于民意生效階段。

隨著法律體系的逐步健全，現(xiàn)代民主國家的立法活動(dòng)主要表現(xiàn)為法律的修改，法律修改的程序與法律制定的程序基本一致，或者適當(dāng)簡略。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，全國人民代表大會(huì)制定和修改刑事、民事、國家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律。全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國人民代表大會(huì)制定的法律以外的其他法律；在全國人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，對(duì)全國人民代表大會(huì)制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸。實(shí)踐中，法律的修改基本上由全國人大常委會(huì)進(jìn)行，修法程序主要分為提出法律案、審議法律案、表決法律案三個(gè)階段。在此過程中，民意可以通過兩種方式進(jìn)入立法程序：其一，人民可以通過人大代表或者直接向全國人大法工委等有提案權(quán)的機(jī)關(guān)表達(dá)修法意愿，促使其提出法律案；其二，在法律案審議階段，人民可以利用立法機(jī)關(guān)舉辦的立法聽證會(huì)、座談會(huì)等表達(dá)意愿，或者通過寫信等方式直接向立法機(jī)關(guān)表達(dá)意愿。

在立法動(dòng)議提出和法律草案征求意見兩個(gè)階段，媒介主導(dǎo)下形成的“假民意”與“壞民意”能夠暢通無阻地進(jìn)入立法程序，并順利地上升為法律規(guī)范。這種現(xiàn)象在刑事立法領(lǐng)域是容易發(fā)生的。只要在一段時(shí)間內(nèi)，主流媒介連續(xù)報(bào)道某種反規(guī)范行為（不道德行為、不法行為或者犯罪行為），重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)其對(duì)社會(huì)造成的惡劣影響，尤其是被害人痛苦的淚水與呼號(hào)，其他媒介相繼跟風(fēng)報(bào)道，媒介的議程設(shè)置便已完成。接下來，基于自然的規(guī)范意識(shí)，民眾對(duì)于反規(guī)范的行為帶有樸素的排斥，再加上媒介的強(qiáng)調(diào)和暗含的傾向，他們的第一反應(yīng)往往就是——必須要制止這種行為！如何制止？所有人都會(huì)想到刑法。再然后，大量的民間評(píng)論便會(huì)涌入編輯的郵箱，編輯只需擇取幾篇呼吁將該行為入罪的稿件發(fā)表出來，“意見環(huán)境”便被營造出來了。無須懷疑，絕大多數(shù)的民間評(píng)論都會(huì)這樣呼吁，因?yàn)閷懯謧冎肋@是編輯需要的，為了讓稿件發(fā)表，他們不會(huì)不識(shí)時(shí)務(wù)地“替惡人說話”。這種“意見環(huán)境”會(huì)讓普通民眾知道社會(huì)對(duì)該行為的“主流態(tài)度”，在“沉默的螺旋”原理作用之下，整個(gè)社會(huì)的民意導(dǎo)向已經(jīng)出現(xiàn)——修改刑法，將這種反規(guī)范行為入罪，或者加重其刑罰。人大代表們會(huì)適時(shí)地吸收這種民意，并將其反映給立法機(jī)關(guān)，請(qǐng)求啟動(dòng)修法程序。在草案審議階段，媒介會(huì)站在當(dāng)初的立場(chǎng)繼續(xù)鼓噪，民意的洪流出現(xiàn)了——刑法修改勢(shì)在必行。

長期以來，學(xué)者們關(guān)注的往往都是媒介對(duì)于司法的影響，卻忽視了媒介對(duì)于立法的影響。我們天真地認(rèn)為媒介只是“民意”和“立法”之間的傳聲筒，卻不曾注意到媒介的強(qiáng)大力量，媒介絕不是簡單的傳聲筒，它可以過濾民意，主導(dǎo)民意，甚至可以制造民意。如果是這樣，民主立法的價(jià)值恐怕就值得商榷了。民主立法也是一把“雙刃劍”，如果民意是真的、好的，民主立法將有利于保障人民的利益，如果民意是假的、壞的，民主立法將異化為助紂為虐的“惡魔的面具”。而在媒介的參與下，“假民意”和“壞民意”出現(xiàn)的可能性大大增加了。那么，我們能否成功地鑒別民意真假與好壞，并將“假民意”與“壞民意”逐出立法程序呢？能否在媒介主導(dǎo)下的民意洪流中準(zhǔn)確地找到立法所要體現(xiàn)的“公意”呢？在民主立法的制度框架內(nèi)，這幾乎是不可能的，這就是下文將要論述的民主立法的痼疾。

（二）民主立法的痼疾——反對(duì)力量的缺失

面對(duì)洶涌的民意，有沒有足以制衡的反對(duì)力量呢？在“人民統(tǒng)治”或“人民主權(quán)”的語境下，這種力量恐怕只有人民自己。因此，一旦出現(xiàn)人民“集體失誤”或“集體自戕”的局面，根本沒有某種外在的力量可以力挽狂瀾，這就是民主制度的無奈。僅就民主立法而言，面對(duì)媒介主導(dǎo)下形成的民意洪流，誰可以阻止其進(jìn)入立法程序呢？人大代表可以拒絕轉(zhuǎn)達(dá)民意嗎？即使可以，人民也可以通過更直接的方式向立法機(jī)關(guān)陳情。民意進(jìn)入立法程序之后，誰可以鑒別真?zhèn)魏脡牟ⅰ凹倜褚狻焙汀皦拿褚狻敝鸪隽⒎?？立法者可以嗎？專家學(xué)者可以嗎？恐怕都是不行的。

一方面，他們都不具備鑒別民意的資格。人民的意愿是什么？人民的意愿是否對(duì)人民有利？只能由人民自己來回答。如果人民堅(jiān)信這是自己的真實(shí)意愿，堅(jiān)信這是對(duì)自己有利的選擇，立法者或者專家學(xué)者無權(quán)予以否定。當(dāng)然，他們可以大聲疾呼，然而，智者的呼吁從來不是扭轉(zhuǎn)民意洪流的強(qiáng)大力量，而往往只能用作青史遺訓(xùn)。足以讓人民“集體自醒”的只能是慘痛的現(xiàn)實(shí)，然而，這種糾錯(cuò)方式所要付出的代價(jià)也是巨大的。另一方面，他們也沒有判斷的恒定標(biāo)準(zhǔn)。如果說民意的真假可以通過不計(jì)成本的全民公決來檢驗(yàn)，民意的好壞則是無論如何也無法判斷的。判斷民意的好壞，只能根據(jù)“是否有利于保障人民的利益”，而“是否有利于保障人民的利益”又如何判斷？當(dāng)民意認(rèn)為某項(xiàng)決策“有利于保障民益”，有沒有某種超越人民自身感受的“至高標(biāo)準(zhǔn)”可以否定這一點(diǎn)？似乎是沒有的。

因此，一旦民意進(jìn)入立法程序，便會(huì)在諸多民主立法形式的保障下一路暢通，直至轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范。即使這種民意是“假民意”或者“壞民意”，我們也沒有能力進(jìn)行鑒別，更沒有能力將其逐出立法程序。反對(duì)力量的缺失，這是民主立法的痼疾。

（三）民主立法的異化個(gè)案——現(xiàn)實(shí)與假想

現(xiàn)實(shí)中最典型的民主立法異化個(gè)案，當(dāng)推危險(xiǎn)駕駛、惡意欠薪的入罪。以危險(xiǎn)駕駛為例，這種長期存在的反規(guī)范行為緣何至今才入罪？為何現(xiàn)在要入罪？很大程度上要?dú)w功于媒介。媒介對(duì)一系列醉駕、飆車事件的“熱處理”引發(fā)民眾聚焦，接下來便是一系列抨擊醉駕、飆車的評(píng)論文章集中發(fā)表，進(jìn)而引發(fā)網(wǎng)絡(luò)上的一致炮轟，洶涌的民意出現(xiàn)了。這種民意通過多種途徑被傳達(dá)至立法機(jī)關(guān)，全國人大法工委適時(shí)地將其列入刑法修正案（八）（草案），在草案征求意見階段，媒介再次聚焦危險(xiǎn)駕駛的入罪，繼續(xù)煽動(dòng)民意。最終，醉駕和飆車?yán)硭?dāng)然地入罪了，沒有任何力量足以抵擋民意的洪流。

然而，隨著刑法修正案（八）的生效實(shí)施，大量的醉駕行為被起訴至法院，大量的公民被貼上犯罪人的標(biāo)簽，我們似乎看到了沖動(dòng)的后果。2011年5月10日，最高人民法院黨組副書記、副院長張軍在全國法院刑事審判工作座談會(huì)上指出，要正確把握危險(xiǎn)駕駛罪構(gòu)成條件，不應(yīng)僅從文意理解刑法修正案（八）的規(guī)定，認(rèn)為只要達(dá)到醉酒標(biāo)準(zhǔn)駕駛機(jī)動(dòng)車的，就一律構(gòu)成刑事犯罪，要與修改后的道路交通安全法相銜接。當(dāng)然，對(duì)危險(xiǎn)駕駛罪的上述解讀在學(xué)界引發(fā)強(qiáng)烈質(zhì)疑。既然認(rèn)為如此規(guī)定過于嚴(yán)厲，為何當(dāng)初立法時(shí)執(zhí)迷不悟？既然立法已經(jīng)明確規(guī)定，為何現(xiàn)在又要打破原則？這恐怕就是“媒介立法”的惡果。

當(dāng)然，我們現(xiàn)在很難說危險(xiǎn)駕駛?cè)胱飳?duì)人民不利或者弊大于利，盡管放棄了一些自由，人民起碼得到了一些安全。筆者擔(dān)心的是，這種“媒介立法”的趨勢(shì)會(huì)持續(xù)下去，我們會(huì)在民主立法的夢(mèng)境中無知覺地進(jìn)行自由的自我剝奪，自由與安全的刑法天平遲早會(huì)失去平衡。這不是危言聳聽，如果能夠掌控某個(gè)核心媒體，我們完全能夠?qū)⒛承幾h很久的反規(guī)范行為入罪，它們與醉駕、飆車和惡意欠薪一樣，只不過欠缺了一點(diǎn)“民意”。比如刑法理論界長期存在爭議的婚內(nèi)強(qiáng)奸問題。媒介只需要擇取幾個(gè)典型的婚內(nèi)強(qiáng)奸案例（這種案例比比皆是），聲淚俱下地描述一下施暴者的道德淪喪和受害者的痛不欲生，再從幾百篇期待發(fā)表的犀利斥責(zé)和入罪呼吁中擇取幾篇集中發(fā)表，在很短的時(shí)間內(nèi)洶涌的民意便會(huì)如約而至，任何人都無法阻擋這股洪流，包括立法者和專家學(xué)者，接下來要做的就是靜待刑法修正案（九）的問世。除了婚內(nèi)強(qiáng)奸，類似的反規(guī)范行為還有很多，長期以來，我們基于對(duì)自由的尊崇和對(duì)刑法暴戾的恐懼而允許這些反規(guī)范行為“逍遙法外”。如今，只需媒介利劍遙指，民意浪潮涌動(dòng)，這種“逍遙法外”將再無可能。然而，筆者擔(dān)憂的是——在這種極不理性的“媒介立法”之下，我們的自由是否會(huì)越來越少呢？

四、結(jié)語

在某種意義上，民意猶如猛獸，擁有強(qiáng)大的力量，而且難以馴服?，F(xiàn)代傳媒的爆炸式發(fā)展使得媒介具有了馴服民意的能力，這種能力若使用得當(dāng)，可以造福社會(huì)，若使用不當(dāng)，則會(huì)貽害無窮。同時(shí)，媒介的這種馴服民意的能力使得建立在民意基礎(chǔ)上的民主立法變得令人擔(dān)憂——媒介主導(dǎo)下的“假民意”和“壞民意”會(huì)沿著民主立法鋪設(shè)的康莊大道直達(dá)立法機(jī)關(guān)，并且毫無阻力地上升為法律規(guī)范，沒有任何力量足以阻擋民意的沖擊。如果媒介的力量被惡意操縱，民主立法將淪為“惡魔的面具”，淪為剝奪自由的新型手段。

當(dāng)然，我們也努力相信媒介不會(huì)被某些控制力量惡意操縱，故意推動(dòng)“假民意”和“壞民意”介入立法?？稍诤芏鄷r(shí)候，媒介往往是“好心辦壞事”，它們只是在竭盡所能地履行自己的責(zé)任——揭露丑惡、抨擊丑惡、消滅丑惡，它們甚至很自豪自己主導(dǎo)了刑法的修改，認(rèn)為自己完成了為民請(qǐng)命的神圣職責(zé)。只是，它們不曾想到，自己的行為正在逐漸打破自由與秩序的平衡，讓刑法在這個(gè)崇尚民主的時(shí)代變得越發(fā)嚴(yán)厲。

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