生態(tài)政治視角下的公眾參與問題研究*

徐煥

（中央編譯局比較政治與經濟研究中心 北京 100032）

生態(tài)政治的概念興起于20世紀70年代，最初由西方學者提出，目的是促使政府把因工業(yè)化進程加快帶來的生態(tài)環(huán)境問題納入到社會發(fā)展的總體框架內予以解決。生態(tài)政治是工業(yè)化國家和正處在工業(yè)化進程中國家的一種社會政治現(xiàn)象，這一現(xiàn)象可以理解為一種運動，即對無度生產和消費所造成的生態(tài)環(huán)境破壞的抗議和反對。［1］美國學者科爾曼的《生態(tài)政治：建設一個綠色社會》一書揭示了生態(tài)環(huán)境危機的根源在于資本主義崛起所導致的人類政治的失范。他認為，資本主義制度所具有的惟利是圖的狹隘價值觀所導致的土地和勞動的商品化所造成的參與型民主運動的失敗，與生態(tài)環(huán)境具有內在的聯(lián)系，擺脫生態(tài)環(huán)境危機的出路，是弘揚合作與社群精神，壯大基層民主力量。［2］生態(tài)問題日益嚴重的現(xiàn)狀，使我們認識到環(huán)境保護迫在眉睫，而“世界環(huán)保事業(yè)的最初推動力量來自于公眾，沒有公眾參與就沒有環(huán)境運動”。［3］

一、公眾參與取得的主要成就

近年來，無論是制度上還是組織上，公眾參與環(huán)境保護都取得了很大的成就，具體表現(xiàn)如下：

首先，一些法律法規(guī)相繼出臺，形成了公眾參與的制度保障?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護法》第6條規(guī)定：“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務，并有權對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢查和控告”。為保障這一權利，該法第11條規(guī)定：“國務院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府的環(huán)境保護行政主管部門，應當定期發(fā)布環(huán)境狀況公報。”自2003年9月1日起施行的《環(huán)境影響評價法》第21條規(guī)定：“除國家規(guī)定需要保密的情形外，對環(huán)境可能造成重大影響、應當編制環(huán)境影響報告書的建設項目，建設單位應當在報批建設項目環(huán)境影響報告書前，舉行論證會、聽證會、或者采取其他形式，征求有關單位、專家和公眾的意見。2006年2月，國家環(huán)保總局發(fā)布的《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》，進一步規(guī)定了參與環(huán)評的具體范圍、程序、方式和期限。2009年出臺的《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》將政府規(guī)劃也正式列為環(huán)境影響的評價對象，這促進了從源頭上預防環(huán)境污染和生態(tài)破壞。2011年10月國務院發(fā)布的《關于加強環(huán)境保護重點工作的意見》強調，環(huán)境影響評價過程要公開透明，充分征求社會公眾意見；建立健全環(huán)境保護舉報制度，廣泛實行信息公開，加強環(huán)境保護的社會監(jiān)督。

其次，公眾環(huán)境知識和環(huán)境意識有了大幅度提高。近年來，公眾的環(huán)境知識有了長足的進步，對環(huán)境保護的認知呈現(xiàn)高知曉率的特征，如一項覆蓋20多個省市城鄉(xiāng)居民的抽樣調查顯示，85％的被調查者聽說過至少一項有關環(huán)境保護的概念，盡管只有10％的人能明確指出他們所了解的環(huán)境保護概念的確切含義。同時，公眾的環(huán)境意識也大為提高，對環(huán)境問題十分關注。在包括環(huán)境污染在內的13項社會問題中，10.6％的被訪者將環(huán)境污染列為當前首要社會問題，9.3％的被訪者將其列為第二重要的問題。經加權計算，環(huán)境污染在13項社會問題中列為第四位，其嚴重程度僅次于醫(yī)療、就業(yè)、收入差距問題之后。［4］2010中國公眾環(huán)保指數(shù)調查顯示，73.2％的公眾在經濟發(fā)展和環(huán)境保護中會優(yōu)先選擇環(huán)境保護，環(huán)保選擇具有壓倒性優(yōu)勢，另外，認為我國環(huán)保已經緊迫的公眾比例將近九成（86.8％）。［5］

第三，環(huán)保非政府組織（簡稱環(huán)保NGO）加速發(fā)展。根據(jù)2010年中國環(huán)保聯(lián)合會發(fā)布的數(shù)據(jù)，我國環(huán)保NGO的數(shù)量幾年來有明顯增加。2003—2004年之前，中國環(huán)保NGO主要是處于環(huán)境啟蒙教育階段，即開展宣傳教育，提升公眾的環(huán)境意識，一般不介入環(huán)境問題背后隱含的直接利益沖突。2003—2004年以來，環(huán)保NGO參與了多起重大公共事件，大大提升了自身對環(huán)境事件的參與程度以及公眾關注度，推動了社會對環(huán)境問題背后的社會公正、決策機制等進行深度反思。部分組織轉向公共領域，將公平的發(fā)展理念和環(huán)境正義融合進自己的項目與活動，有意擔當公眾利益的代言人和維護者角色。此外，中國環(huán)境科學學會、中國可持續(xù)發(fā)展研究會等擁有較強的專家優(yōu)勢、政府認同以及體制內溝通渠道的準政府組織（Governmental Non-governmental Organization，簡稱GONGO）也逐步發(fā)展，在環(huán)境規(guī)劃、技術決策咨詢、環(huán)保、能源技術開發(fā)利用等方面也發(fā)揮著自己的優(yōu)勢。

二、公眾參與存在的主要問題

由于中國是個物質財富缺乏的發(fā)展中國家，長期以來關注于經濟發(fā)展和工業(yè)化水平的提高，環(huán)境保護工作起步較晚，因此在公眾參與過程中還存在一些需要解決的問題。

首先，公眾的專業(yè)環(huán)境知識相對缺乏。由于受教育程度的普遍提高，當前公眾的環(huán)境知識有了長足的進步，但專業(yè)環(huán)境知識相對來講還是比較缺乏。環(huán)保專業(yè)知識的缺乏導致公眾難以采取正確恰當?shù)男袨楸Ｗo自身的環(huán)境利益、充分行使其所有的環(huán)境權利。由中國環(huán)境文化促進會2009年公布的“中國公眾環(huán)保指數(shù)”調查顯示：公眾個人的環(huán)保素質依然是制約我國環(huán)保水平提高的最大障礙。調查發(fā)現(xiàn)，仍有高達72.2％的公眾不知道6月5日是“世界環(huán)境日”；58％的公眾不知道“12369”這個全國統(tǒng)一的環(huán)境熱線；能夠正確回答“對本轄區(qū)環(huán)境質量負責”的機構是地方人民政府的公眾僅為11.2％；而了解“十一五期間節(jié)能減排目標是全國單位GDP能耗下降20％”的公眾還不到10％。

其次，環(huán)保行動力有待提高。一是公眾參與環(huán)?；顒拥姆e極性依然不高。中國環(huán)境文化促進會2009年公布的“中國公眾環(huán)保指數(shù)”調查顯示：只有18％的公眾表示會去“主動了解環(huán)保知識”，比上年下降了9個百分點；只有24％“會引導別人進行綠色消費或選用綠色交通工具”，基本和上年持平；在“限塑令”正式頒布后，各超市開始停止提供免費塑料袋，但仍有26％的公眾表示會“經常購買超市塑料袋”；而且，只有26％的公眾表示“經常采取環(huán)保節(jié)能行為”，這比上年下降了12個百分點。［6］2010中國公眾環(huán)保指數(shù)調查顯示，在20項環(huán)保行為中，二分之一的環(huán)保行為采取率都在30％以下，尤其是社會參與方面，環(huán)保行動力明顯弱化。［7］二是運用法律武器不夠積極，環(huán)保行為多處于簡單的、低層次的日常環(huán)保行為。公眾參與的環(huán)保活動多數(shù)與自身利益密切相關，主要集中在家庭生活層面，如將生活垃圾分類、節(jié)約水電等，在辦公場所和社會參與層面的環(huán)保意識相對較低。調查發(fā)現(xiàn)，有47％的公眾在日常生活中“不會”向有關部門舉報環(huán)保違法行為，而“經?！迸e報者則只占到了6％。這說明公眾向有關部門舉報環(huán)保違法行為的參與度還不高，對社會性的環(huán)保參與不太積極。三是對政府的依賴性強。調查顯示，對于環(huán)保問題的責任歸屬，72.3％的公眾認為應該由政府負責，但對目前我國的環(huán)保狀況，表示滿意的比例不及四成（39.4％）。公眾表現(xiàn)出的這種矛盾認識體現(xiàn)出中國公眾的政府依賴習慣，而這種習慣是不以政府的環(huán)保力強弱為基礎的。［8］

第三，環(huán)境影響評價中的公眾參與程度有待提高。一是公眾參與評價的透明性有待提高。有些項目在履行環(huán)評程序時，并沒有真正做到讓公眾知情和廣泛參與，如建設項目的環(huán)評公示牌被掛在毫不顯眼的位置，有的甚至有意或無意隱瞞公示內容，縮短公示時間，選擇無直接利益關系的公眾進行調查。還有一些項目在公示方式上“做手腳”，如對一些跨流域、跨區(qū)域的建設項目只在某一個流域、區(qū)域進行環(huán)評公示，侵犯了河流下游、其他區(qū)域公眾的知情權。二是公眾參與的組織化程度不高。當前，公眾個體參與環(huán)評是一種普遍現(xiàn)象，但多表現(xiàn)為分散的個體。由于項目環(huán)境影響所涉及的公眾人數(shù)較多，如果沒有臨時性維護公眾利益的組織，并在此基礎上推舉代表人，而任由個體公眾零散地反映利益訴求，不僅很難為決策機關所采納和重視，還可能誘發(fā)非法性行動。三是公眾參與的制度層面缺失。如公眾參與介入時間較晚，對于建設項目，公眾只能在環(huán)境影響報告書報批前才有權介入；缺乏有效的救濟機制，當公眾的某些意見未被采納時，主管部門有權選擇核實，也可以置之不理，具有很大的任意性。

第四，我國的環(huán)保組織起步較晚。與國際環(huán)境NGO多年以來形成的成熟網絡聯(lián)盟相比，中國環(huán)保NGO的歷史很短，如成立最早的“自然之友”也僅15年，而美國塞拉俱樂部已有117年的歷史。近年來，中國的民間環(huán)保組織發(fā)展迅速，在提高公民的環(huán)保意識、進行環(huán)境監(jiān)督等方面發(fā)揮著不可替代的作用。但從總體上看，我國的環(huán)保組織起步晚、活動范圍窄，參與熱情高，但力量單薄，難以滿足環(huán)境保護事業(yè)和市場經濟發(fā)展的需要。民間環(huán)保團體需要進入一個環(huán)保立法決策過程的程序化的參與。

三、國外公眾參與的經驗

自20世紀60年代以來，西方國家就已經意識到生態(tài)環(huán)境惡化對人類社會帶來的嚴峻挑戰(zhàn)，一方面開始加大治理和保護環(huán)境的投入，另一方面加強立法，明確公眾環(huán)境保護的權利與義務，發(fā)揮公眾在環(huán)境保護與環(huán)境改善過程中的重要作用，其許多經驗值得我們重視。

首先，重視公眾參與環(huán)境保護的制度建設。如歐盟國家的《環(huán)境法》對公眾獲得信息、參與咨詢、評議政府政策等參與環(huán)境保護的權利作出了明確的規(guī)定。日本的《環(huán)境影響評價法》中也對公眾參與環(huán)境影響評價作出了具體的規(guī)定，使公眾能充分的參與國家的環(huán)境保護中。

其次，重視環(huán)境教育與環(huán)境宣傳。20世紀六七十年代，西方國家注重通過在各級學校設立環(huán)境教育課程來提高學生的環(huán)境意識、參與程度，到八九十年代以后，開始把正規(guī)教育和非正規(guī)教育結合起來，注重通過各種可能途徑宣傳、促進公眾參與可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境保護。如美國主要在學校進行環(huán)保的正式教育，在動物園、博物館、科技館、水族館、自然保護區(qū)等開展非正式教育。此外，通過廣泛使用大眾傳播開展環(huán)境教育，深入人心。［9］

第三，環(huán)保NGO的發(fā)展較為成熟，社會認可度高。西方國家的環(huán)境保護組織在開展公眾教育、參與環(huán)境保護和治理、協(xié)調跨部門、跨地區(qū)環(huán)境問題等方面發(fā)揮著重要作用，并獲得廣泛認可。如世界野生動物基金會（WWF），在全球幾十個國家有1 000萬會員，環(huán)境保護基金（EDF）擁有30萬會員，150個全職人員，其中一半是科學家、律師、經濟學家等專業(yè)人員。美國公眾參與環(huán)境保護的主要方式就包括捐錢給一定的組織以及參加各種環(huán)保組織。加拿大1982年建立了一個由許多專家、政府官員加入的獨立機構——環(huán)境網絡。環(huán)保NGO的種類也很多，深獲公眾與媒體的信任，并與政府有著很有價值的合作。加拿大NGO成立不需獲得政府批準，但若要加入環(huán)境網絡，則需要告知。如果不同的，NGO對某一個問題持相反意見，環(huán)境網絡會提供一個相互交流、辯論的平臺。加拿大政府已充分認識到環(huán)境網絡的價值，并被訓練成一個善于聽取各方意見的聆聽者。［10］

第四，形成了完備的參與機制。西方國家通過各種形式的參與活動，把所有利益相關方組織在一起，就某一個共同關心的環(huán)境問題展開討論，尋求解決問題的方案，從而有效地把公眾的合理意見、利益訴求納入到項目規(guī)劃中。西方許多國家的憲法、行政法、環(huán)境保護法中規(guī)定了很多的具體、操作性很強的參與方式，如聽證（重大的環(huán)境決策、環(huán)境立法、環(huán)境管理在美國、日本、等國都須舉行聽證會方能產生法律效力）、行政復議和訴訟參與、環(huán)境磋商等，這為西方國家的公眾參與環(huán)境保護提供了可靠的保證。

第五，公眾參與環(huán)境保護的范圍更加寬泛、深入。西方國家公眾參與環(huán)境保護的范圍不斷拓寬，從末端參與發(fā)展到預案參與、過程參與和行為參與，從環(huán)境侵權訴訟的參與到環(huán)境政策、方案和行動計劃、環(huán)境影響評價的制定的參與，只要牽涉到與環(huán)境保護有關的活動，都能聽到公眾的聲音。

四、推動公眾參與的舉措

公眾參與是可持續(xù)發(fā)展政策的需要，也是科學決策的重要推動力。我們需要在如下方面推動公眾參與環(huán)境保護。

首先，加大宣傳教育。政府應該加大環(huán)保教育和宣傳的力度，如在國家九年義務教育的階段，增設環(huán)境知識課程。此外，還應開展多渠道的大眾環(huán)保教育，可借助網絡、電視、環(huán)保博物館等傳媒加大專業(yè)環(huán)境知識的宣傳力度。宣傳教育的目的在于提高公眾的環(huán)保知識水平，提升他們對環(huán)保重要性的認可程度，政府在這方面有不可推卸的責任。近年來，政府已在這方面進行了有益的嘗試，如“2007年世界環(huán)境日”成立了中國大學生環(huán)境教育基地。

其次，不斷健全公眾參與機制。一是健全環(huán)境信息公開制度。公眾知情權是參與權的前提，因此必須保證公眾能夠獲取充分的信息。我國的《環(huán)境信息公開辦法（試行）》對于信息公開的主體、范圍、方式以及法律責任都有著明確規(guī)定，但在具體實施過程中，仍存在許多尚需進一步完善的技術性因素。我們可以通過電視、報紙、廣播、電臺，尤其是互聯(lián)網等媒體將環(huán)保信息向公眾公開。二是在強調公眾參與中“公眾本位”的同時，完善可靠的專家論證和咨詢制度。我們需要將公眾的善良意愿和切身感受與環(huán)保專家的專業(yè)知識和理智判斷結合起來，以造就良好的參與效果。對涉及公眾環(huán)境權益的發(fā)展規(guī)劃和建設項目，要通過聽證會、論證會或者社會公示等形式，聽取公眾意見，接受輿論監(jiān)督。環(huán)境保護往往涉及到專業(yè)性、技術性問題，如果沒有專家的知識支持，會導致公眾會對很多關鍵問題無所適從，出現(xiàn)“在場的缺席”之尷尬。從制度上而言，中國急需建立一種專家和大眾之間的溝通機制，塑造公益性專家。進而，依靠環(huán)保行政部門的力量，構建一種融合政府權力、民眾善意、專家知識的制度性溝通機制。［11］三是建立健全環(huán)境污染和環(huán)保問題投訴處理制度，廣泛依靠社會公眾排查環(huán)保問題和環(huán)保隱患，檢舉揭發(fā)破壞環(huán)境、貽害他人和后代的違法犯罪行為，增強“反面形象”的警示效應。以營造人人愛護環(huán)境的良好氛圍。

第三，積極發(fā)展環(huán)保NGO，提高其參與的能力與水平。環(huán)保NGO是個體公眾的代言機構，也是公眾個體參與行為落實的一種渠道。據(jù)“2010年中國公眾環(huán)保指數(shù)”顯示，公眾不參加環(huán)?；顒拥氖滓蛩厥恰皼]人組織我參加”。2003年以來，我國環(huán)保NGO在處理一些重大環(huán)境事件中發(fā)揮了不可忽視的作用，但由于其缺少人力、財力、技術資源以及相應權能，他們的意見和質疑往往被忽視。政府部門需轉換觀念，明確認識到公眾參與環(huán)保是國家法律賦予的權利，政府有義務來回應和保護，一方面，應不斷充實環(huán)保NGO的機構建設，壯大力量，可借助社區(qū)組織推進民間環(huán)保組織與社區(qū)組織的共建機制。另一方面，政府應該健全完善對環(huán)保NGO的管理與培訓機制，提高其政治參與的能力與水平，以推動其在宣傳教育、中介活動等方面發(fā)揮更大的作用。此外，增加環(huán)保NGO的信任度和透明度也相對較為迫切。

第四，推動公眾參與環(huán)境影響評價的深入發(fā)展。

一是提高環(huán)評透明性。作為保障政府執(zhí)政為民、以人為本的重要制度，環(huán)評公示是避免經濟和環(huán)境損失的最好方式。政府要公開環(huán)評過程，讓公眾了解項目目的、意義和潛在的環(huán)境風險，以及防范環(huán)境風險的措施和所能達到的預期目標。環(huán)保部主動公開的環(huán)評信息公開目錄應進一步增加內容和深度，如審批后的環(huán)評報告確定的項目選址和建設方式、審批意見全文、審批時間等，并將公開的內容通過環(huán)評法的修改加以確定。二是將分散的利益表達組織化，并通過組成臨時性的參與組織和規(guī)范性的非政府環(huán)保組織來實現(xiàn)，以減少群眾在環(huán)境問題上的盲目性。三是完善公眾參與的制度建設，如使公眾在項目啟動之初就能參與到環(huán)境評價中來，以使公眾的意見更容易被建設單位所采納；建立申訴機制，使公眾在其認為合理意見未被采納時可以進行申訴，以避免環(huán)境保護行政主管部門獨斷專行。

［1］吳海晶.生態(tài)政治、生態(tài)政治學、生態(tài)政治學研究［J］.廣播電視大學學報（哲學社會科學版），2002，（2）.

［2］丹尼爾·A.科爾曼.生態(tài)政治：建設一個綠色社會［M］.上海：上海譯文出版社，2002.

［3］潘岳.環(huán)境保護與公眾參與——在科學發(fā)展觀世界環(huán)境名人報告會上的演講［EB/OL］.http://www.zhb.gov.cn/info/ldjh/200406/t20040601_ 90354.htm.

［4］中國環(huán)境意識項目組.2007年全國公眾環(huán)境意識調查報告［EB/OL］.http://www.doc88.com/p-01843878668.html.

［5］新浪環(huán)保.2010中國公眾環(huán)保指數(shù)發(fā)布［EB/OL］.http://green.sina.com.cn/2010-10-12/144521259694.shtml.

［6］“中國公眾環(huán)保指數(shù)”出爐環(huán)保意識依然薄弱［N］.公益時報，2009-01-20.

［7］新浪環(huán)保.2010中國公眾環(huán)保指數(shù)發(fā)布，http://green.sina.com.cn/2010-10-12/144521259694.shtml.

［8］“中國公眾環(huán)保指數(shù)”出爐 環(huán)保意識依然薄弱［N］.公益時報，2009-01-20.

［9］向佐群.西方國家環(huán)境保護中的公眾參與［J］.林業(yè)經濟問題，2006，（2）.

［10］林梅.環(huán)境可持續(xù)發(fā)展中的公眾參與——以加拿大為例［J］.馬克思主義與現(xiàn)實，2010，（1）.

［11］王錫鋅.行政過程中公眾參與的制度實踐［M］.北京：中國法制出版社，2008.