我國青少年政策與事務(wù)

陸士楨 王劍英

(中國青年政治學(xué)院:青少年研究院;青少年工作系，北京100089)

近年來，由于一些西方國家的政治腐敗、貧富分化、社會不公以及高失業(yè)率等原因，許多民眾走上街頭進(jìn)行抗議，導(dǎo)致矛盾激化，爆發(fā)了社會騷亂和社會運(yùn)動，如“阿拉伯之春”，英國青少年騷亂，美國占領(lǐng)華爾街運(yùn)動等。盡管各國政治社會發(fā)展?fàn)顩r不同，街頭政治的性質(zhì)、目標(biāo)、民眾訴求也有很大差異，但青年是各國社會運(yùn)動的主力和街頭政治中最活躍的群體，已是不爭的事實。作為社會變革主要推動力量的青少年，如今卻成了社會的不安定因素，這不能不引起我們深刻的思考和廣泛的討論，也對各國的青少年工作提出了新的課題。當(dāng)前，我國青少年管理和服務(wù)工作中的諸多方面都面臨著轉(zhuǎn)型，以目前世界青年運(yùn)動為背景，認(rèn)識我國青少年工作的現(xiàn)狀，探討在新的時代背景下我國青少年工作發(fā)展和完善的方法及對策，無論對于社會的發(fā)展與穩(wěn)定，還是對于青少年自身的發(fā)展進(jìn)步，都具有重大的理論意義和實踐意義。

一、青年的弱勢地位與國家青少年政策

各國社會騷亂、世界街頭政治的興起，特別是青年群體的表達(dá)，帶給我們的一個重要啟示就是青少年福利政策的構(gòu)建問題。加強(qiáng)和改進(jìn)青少年福利政策，既是完善社會保障體系的重要環(huán)節(jié)，也是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要內(nèi)容，更是保障青少年權(quán)益、促進(jìn)青少年發(fā)展以及推動青年工作的重要措施。長期以來，在我國青年工作體系中，這一直是一個薄弱環(huán)節(jié)。

由于自然的成長過程和發(fā)展特點(diǎn)，青少年是社會的弱勢群體。弱勢群體是指由于種種原因，在經(jīng)濟(jì)收入、社會地位、權(quán)益保護(hù)、競爭能力等方面處于困難和不利境地的社會成員。社會弱勢群體是一個相對的概念，弱勢群體就是那些在社會權(quán)利與利益分配中處于最不利境況的一群人［1］。從社會排斥與社會整合理論來看，凡是被整合到社會運(yùn)行機(jī)制里的、處于社會運(yùn)行中重要位置的群體是強(qiáng)勢的;而沒有被整合至社會運(yùn)行機(jī)制中、遭到社會排斥的，如老年人、兒童、殘疾人、刑滿釋放人員等，則被視為社會弱勢群體。青少年處于被整合的過程中，在大多數(shù)情況下，處于被排斥的境遇里，在收入分配、住房、生活等多方面均處于不穩(wěn)定的狀態(tài)，他們是社會的未來，但他們自身卻沒有確定的未來。所以，從社會整體發(fā)展的視角，從青年現(xiàn)實的生存狀態(tài)看，把青年視為社會弱勢群體，是符合客觀現(xiàn)實的。

青年在社會中的弱勢地位決定了一個國家、一個社會的青年政策屬于社會福利政策，即以滿足青年的發(fā)展需求為目標(biāo)。事實上，對于青年的認(rèn)識，人類歷史經(jīng)歷了不斷變化的過程。在遠(yuǎn)古時代，并沒有“青年”這一概念，青年就是一個滲透了部落文化內(nèi)涵的儀式，“成人禮”中的隔絕、重生、圖騰等環(huán)節(jié)，蘊(yùn)含著部落特有的價值。直到進(jìn)入工業(yè)革命時期，青年才有可能作為一個獨(dú)立的社會群體得到承認(rèn)，并隨著社會的發(fā)展變遷日益成為社會最為關(guān)注的一個代群。人類歷史從沒有青年的“儀式時期”，到以培養(yǎng)有用的成人的“教育時期”，再到將其視為獨(dú)立主體的“現(xiàn)代青年時期”，對于青年社會本質(zhì)的認(rèn)識也在發(fā)生著根本的變化。以聯(lián)合國為例，在很長的時間里，聯(lián)合國關(guān)于青年的文件都會出現(xiàn)一個重要概念——“青年運(yùn)動”，20世紀(jì)90年代以后，相關(guān)的概念改為“青年事務(wù)”。這一稱謂的變化，蘊(yùn)含著對青年主體性認(rèn)識的變遷。稱其為“青年運(yùn)動”，是把青年視為社會變革或者社會動亂的被動的力量;而稱其為“青年事務(wù)”，則是把青年看作是能動的主體。在社會與青年的關(guān)系上，聯(lián)合國的主要思想也由單方面強(qiáng)調(diào)對青年的教育和規(guī)范的防范意識，轉(zhuǎn)為提倡社會為青年發(fā)展提供完善的條件和平臺;青年積極發(fā)展自我，服務(wù)社會，最終推動青年與社會共同發(fā)展的共贏意識。也正是在這種背景下，聯(lián)合國發(fā)布了一系列關(guān)于青年社會福利基本原則的文件，世界各國的青年事務(wù)也逐漸轉(zhuǎn)化為以構(gòu)建青年福利政策體系、搭建青少年均等的服務(wù)機(jī)制、整合服務(wù)青年的社會資源、管理青少年服務(wù)機(jī)構(gòu)等為主要內(nèi)容。

縱觀各國騷亂，教育不平等和青年失業(yè)等問題都是社會騷亂發(fā)生的重要動因，可以說，正是由于青少年的社會弱勢群體地位，由于政府的青少年政策無法滿足青少年的需求，青少年的合理利益訴求通過合法途徑得不到滿足，街頭抗議，乃至騷亂就成了一種必然。而政府在處理社會事務(wù)上的失能，特別是處理青年群體性社會事件的無效，導(dǎo)致矛盾激化，愈演愈烈。

二、我國青少年政策和青少年工作面臨轉(zhuǎn)型

在世界青年社會運(yùn)動背景下，理性地審視當(dāng)前我國的青年政策和青少年工作，我國傳統(tǒng)的青年政策與青年工作在某些方面明顯滯后，無論是從國際社會青年工作發(fā)展趨勢的角度，還是從國內(nèi)青年工作實際需求的角度，都需要改革創(chuàng)新、與時俱進(jìn)地進(jìn)行調(diào)整，從而實現(xiàn)轉(zhuǎn)型。

第一，調(diào)整青年政策的總體思路，以所有青少年的全面發(fā)展為中心，構(gòu)建發(fā)展取向的青少年福利政策體系。不可忽視的是，無論是從傳統(tǒng)文化的視角，還是從革命傳承的視角，在長期的青年工作中，我們習(xí)慣將青年看成是革命的接班人，是教育的對象。在青年政策范疇，政治取向高于福利取向;在青年工作范疇，教育取向高于服務(wù)取向。中國社會的青少年觀是一個功利觀與權(quán)利觀的二元結(jié)構(gòu)。所謂功利觀是指青少年的社會屬性，在中國人的觀念中，兒女從來都不是一個獨(dú)立的人，“不孝有三，無后為大”，父母所期望的絕不僅僅是生理的延續(xù)，而是家族名聲、利益的傳承，擴(kuò)展到社會，對青少年的期望一定是接班人，在社會實踐中實現(xiàn)自我價值，這無疑具有積極的意義，但也多少忽略了青年作為個體的能動性。而所謂權(quán)利觀則是承認(rèn)青少年的個體權(quán)利，尊重其能動性與獨(dú)特性，這是隨著社會發(fā)展逐漸壯大的社會意識，反映了社會的發(fā)展與進(jìn)步。但總體上，我們已經(jīng)習(xí)慣于把青年看成是社會主義事業(yè)的接班人，是政治范疇內(nèi)的一個重要的群體，關(guān)系到國家的發(fā)展和民族的命運(yùn);把青少年工作的重點(diǎn)放在對青少年進(jìn)行思想政治教育，強(qiáng)調(diào)其政治屬性，而忽視服務(wù)青年。近年來雖然有很大的進(jìn)步，但總體思路仍未發(fā)生根本變化。與此同時，我國的青少年社會福利一直沒有完善的體系，基本上處于社會救助為主、教養(yǎng)取向發(fā)展和狹義社會保護(hù)為輔的階段［2］。在青少年發(fā)展的一些基本問題上，如就業(yè)、住房等我國并沒有成型的、國家層面上的青少年福利政策?？梢哉f，構(gòu)建青少年社會福利政策體系，是我國社會保障體系建設(shè)的重要組成部分，更是青年工作的迫切需要。

第二，我國的國家行政體系中沒有青年部門，這既不符合世界各國慣例，也不符合實際工作需要。英國政府中沒有主管青年的部門，主要由警察和青年協(xié)會來管理青年事務(wù)，有學(xué)者分析，這是造成英國青年騷亂的主要原因之一。世界上大多數(shù)國家在政府中都設(shè)有專管青年事務(wù)的部門，由政府組織開展青少年事務(wù)的研究和部署，已成為各國的慣例。從根本職能上看，政府具有制定政策、調(diào)動資金、整合資源、管理社會組織等相應(yīng)的權(quán)力與能力，這是一個國家有效地管理青少年事務(wù)的基礎(chǔ)和保證。青少年事務(wù)和所有的社會事務(wù)一樣，屬于政府社會管理的范疇。我們國家較為習(xí)慣的思路是將青少年工作視為黨的工作、群眾工作，將其與政黨政治、革命傳承、思想工作等連接在一起，忽略了青少年工作作為政府社會管理職能的根本屬性，在實際工作中，必然會將青少年工作與政府事務(wù)分離開來。隨著社會建設(shè)，特別是社會管理的創(chuàng)新，青少年事務(wù)作為政府工作的趨勢必將日漸突出。

第三，在我國，共青團(tuán)組織被賦予了承擔(dān)政府青少年事務(wù)的重任，在青年教育、就業(yè)、健康、福利、閑暇生活指導(dǎo)、國際交流、青年反社會行為矯治等領(lǐng)域，無論是在統(tǒng)籌規(guī)劃上，還是在實際工作中，都擔(dān)負(fù)了相當(dāng)多的政府職能，是政府青年事務(wù)工作的具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)。但共青團(tuán)是青年的群眾性組織，是青年具體利益的代表和維護(hù)者，在一定意義上具有非政府社會組織的功能。這種在根本社會屬性上的悖論，嚴(yán)重影響了我國青少年事務(wù)的實施。實際上，主要是由共青團(tuán)組織來管理青年事務(wù)，導(dǎo)致了實際青少年事務(wù)及工作中的兩個不適應(yīng)。一是共青團(tuán)是青年的群眾組織，缺乏執(zhí)行行政事務(wù)的相關(guān)權(quán)力和相應(yīng)資源，如資金調(diào)配、調(diào)動資源、立法執(zhí)法等，共青團(tuán)并不具備相應(yīng)的權(quán)力;二是共青團(tuán)組織作為群團(tuán)組織，在各個社會層級和具體社會結(jié)構(gòu)中，隸屬于黨委系統(tǒng)，擅長群眾工作和社會運(yùn)動，在開展活動方面有相應(yīng)優(yōu)勢，但不具備行政資源與能力，更沒有全面履行政府青少年事務(wù)的相應(yīng)能力。

三、構(gòu)建青少年政策體系，完善青少年工作機(jī)制

從長遠(yuǎn)看，青少年的發(fā)展是一個國家最核心的競爭力，將決定著國家的興衰。各國社會騷亂給我們的一個重要啟示是必須圍繞青年的發(fā)展和青年的利益來制定青少年政策，開展青少年工作。必須加強(qiáng)我國青少年的政策體系構(gòu)建，完善我國的青少年工作體制。

第一，在國務(wù)院系統(tǒng)設(shè)立青年工作主管部門，行使管理青年事務(wù)的職能，改變以往將青年工作簡單視為黨的工作的習(xí)慣思維，把青年工作由黨的工作的視角轉(zhuǎn)移到黨和政府工作雙重的視角。可以借鑒世界各國的相關(guān)經(jīng)驗，采取與其他部門聯(lián)合設(shè)置的辦法，如法國的體育青年局、澳門的教青局等，條件成熟時，再單獨(dú)設(shè)置;或者在國務(wù)院設(shè)立專門的委員會，如日本設(shè)立的青年事務(wù)委員會，以行政手段綜合協(xié)調(diào)青年事務(wù)。

第二，著手研究和建立具有我國特色、切實有效的青少年法律體系和政策體系。我國青年政策由國家法律、各種文件通知等構(gòu)成，以工作指導(dǎo)思想、具體工作部署為多，缺乏系統(tǒng)性和層次性。以有關(guān)青少年的法律為例，被動的、預(yù)防性的、倡導(dǎo)性的較多，在具體執(zhí)行上較難。因此，堅持以青年為本，特別是以青年發(fā)展為根本理念，整體上構(gòu)建我國青少年法律體系和政策體系十分必要。要搭建以青少年福利法和國家青少年發(fā)展綱要為主體的，根本性的法律與政策相配套、原則性規(guī)定與執(zhí)行程序規(guī)定相結(jié)合、全國性法律與地方性法規(guī)相統(tǒng)一的青少年法律政策體系。在青少年就業(yè)、教育、住房等問題上提供可靠的法律保障和切實的制度安排。

第三，形成政府主導(dǎo)、社會參與的青年工作機(jī)制。青年工作是社會事務(wù)，需要充分調(diào)動各種行政的、社會的資源，構(gòu)建一套包括法律體系、政策體系、資源調(diào)動體系、運(yùn)行體系、評估體系等內(nèi)容的完整的青少年工作體系。在這一工作體系中，特別需要強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)作用，將青年事務(wù)納入到政府行政職能內(nèi)，同時要充分調(diào)動社會各方面的力量，建立起一個切實可行的運(yùn)行機(jī)制，讓社會方方面面都能夠參與到青年的管理和服務(wù)中來，從政府、社會、家庭等多個角度營造青少年健康成長的空間，形成卓有成效的青少年工作機(jī)制。

第四，隨著社會發(fā)展變遷，特別是社會管理體制的變革，逐漸削弱共青團(tuán)的行政屬性。同時，強(qiáng)化共青團(tuán)組織作為黨的青年組織的政治屬性，發(fā)揮其政黨的青年組織的政治作用。共青團(tuán)要肩負(fù)起在青年中擴(kuò)大黨的影響、為黨爭取青年群眾的責(zé)任，要始終圍繞黨在各個歷史時期的中心任務(wù)，團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)青年，按照黨的要求引領(lǐng)青年，把最廣大的青年緊密團(tuán)結(jié)在黨的周圍，鞏固中國共產(chǎn)黨在青年中的執(zhí)政基礎(chǔ);要強(qiáng)化共青團(tuán)作為青年群眾性組織的社會屬性，加大共青團(tuán)服務(wù)青年的力度，更有效地履行維護(hù)青年的具體利益、竭誠服務(wù)青年的社會職責(zé)。

四、加強(qiáng)青少年事務(wù)管理

各國騷亂中，青年成為街頭政治的主力和最活躍的群體，暴露出了各國政府長期以來在青少年事務(wù)管理中存在的諸多問題。借鑒西方社會運(yùn)動的管理經(jīng)驗，無論是維護(hù)社會穩(wěn)定，還是促進(jìn)青少年發(fā)展，我國都必須加強(qiáng)青少年事務(wù)管理，推動青少年事務(wù)管理的創(chuàng)新。

從青少年工作視角推動社會管理創(chuàng)新，是青少年工作必須思考和面對的問題。一是要管理好青少年事務(wù)，努力構(gòu)建完善的青少年社會福利體系和均等的社會服務(wù)體系，讓青少年在社會整體發(fā)展中能夠獲得自身的發(fā)展空間，全面增加青少年群體的活力。二是整合青少年的積極力量服務(wù)社會，努力搭建青少年參與社會的完善機(jī)制，發(fā)揮青年群體的作用，推動社會和諧，實現(xiàn)青少年和社會的共贏。這其中，做好青少年事務(wù)是青年工作加強(qiáng)對青少年群體社會管理的主要任務(wù)，也是共青團(tuán)組織完成政府委托任務(wù)、參與社會管理的根本途徑。從社會管理創(chuàng)新視角推動青少年事務(wù)管理創(chuàng)新，是加強(qiáng)青少年事務(wù)管理的重要途徑。所謂青少年事務(wù)是指圍繞青少年的生存與發(fā)展，運(yùn)用政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、法律等多種途徑與方法，推動青年發(fā)展，安全處置好青年問題的綜合性事項［3］。從其內(nèi)涵來看，青少年事務(wù)管理的性質(zhì)和目的是為青少年提供公共利益和公共服務(wù)。青少年事務(wù)具有三個特征:其主體主要是政府或社會組織，對象是所有青少年;其主要方式是運(yùn)用政治、經(jīng)濟(jì)、法律、社會指導(dǎo)、教化等多種手段;其目標(biāo)是需要政府的行政力量介入，通過控制、規(guī)范、強(qiáng)化、適應(yīng)，將青年納入社會發(fā)展總體規(guī)劃的目標(biāo)體系，調(diào)動其積極因素，減少負(fù)面影響，促進(jìn)青少年的健康成長和發(fā)展。

青少年事務(wù)本質(zhì)上屬于社會公共事務(wù)范疇。青年事務(wù)的主要內(nèi)容是教育、服務(wù)與管理。一般來說，青年事務(wù)包括七個方面的內(nèi)容。(1)青年政策與法律體系構(gòu)建。推動有關(guān)青年的立法進(jìn)程和青年政策的制定，為青年成長發(fā)展創(chuàng)造良好的法律政策環(huán)境，歷來是青年事務(wù)的核心任務(wù)之一。(2)制定青年發(fā)展規(guī)劃。宏觀上，在全社會范圍設(shè)計與分配用于青年的社會資源，這既包括對整個社會資源在青年問題上投入比率的設(shè)計、對用于青年事務(wù)的資源的具體劃分，也包括在社會建設(shè)規(guī)劃中設(shè)立具體的青年項目等。(3)青年服務(wù)體系建設(shè)與管理。青年事務(wù)機(jī)制的有效運(yùn)行是依靠一系列行之有效的青年工作服務(wù)體系來完成的，需要通過對青年事務(wù)的管理，建立科學(xué)合理的青年服務(wù)的組織結(jié)構(gòu)與工作分配機(jī)制，在全社會整合青年工作部門和機(jī)構(gòu)的力量，劃分職能范疇，實施管理和評估，促進(jìn)青年事務(wù)機(jī)制高速運(yùn)轉(zhuǎn)。(4)青年發(fā)展?fàn)顩r研究與公示。調(diào)查和研究國內(nèi)外青年發(fā)展現(xiàn)狀及問題，為國家制定政策提供決策參考，是各國青年事務(wù)的重要目標(biāo)之一。只有對青年發(fā)展?fàn)顩r諸如思想狀況、生存環(huán)境、婚姻狀況、就業(yè)問題、閑暇生活、犯罪問題等進(jìn)行準(zhǔn)確的分析和評估，才能做出有效的決策。(5)青年成長環(huán)境建設(shè)。青年群體作為社會上的一個特殊群體，自身是充滿矛盾的。這一群體既試圖努力融合于現(xiàn)存社會，又是變革社會的力量;既代表著社會的未來和最大希望，又是一個社會高危群體，沒有確定的未來。需要通過政策和法律法規(guī)以及各種途徑，對青年成長環(huán)境進(jìn)行監(jiān)督和管理，進(jìn)而為這一群體創(chuàng)造有利于其健康成長的大環(huán)境。(6)青年公民教育。任何國家的青少年事務(wù)都要從國家發(fā)展需要出發(fā)，注重教育引導(dǎo)青少年認(rèn)同政黨、國家的發(fā)展目標(biāo)，這體現(xiàn)了青少年事務(wù)的國家取向。青年事務(wù)的核心任務(wù)之一是對本國青年進(jìn)行公民教育，將公民教育活動滲透于青年事務(wù)工作中，將青年一代培養(yǎng)成符合社會需要的接班人。(7)青年對外交流。作為民間外交的重要組成部分，青年外交在加強(qiáng)與各國青年的對話與了解，溝通國家及政黨之間的聯(lián)系，增進(jìn)相互之間的理解與信任，減少雙邊及多邊領(lǐng)域中的分歧，維護(hù)國家利益和國家外交的整體形象，以及促進(jìn)國家國際地位不斷提升等方面都有著獨(dú)特的優(yōu)勢［4］。

青少年工作關(guān)乎未來，這是社會共識。但青少年工作也關(guān)乎社會穩(wěn)定，這是近期世界各國社會運(yùn)動給我們的新啟示。各國社會騷亂中凸顯的各種問題，給我國的青少年工作帶來了新的挑戰(zhàn)，青少年福利政策需要認(rèn)真研究制定，青少年工作體制需要完善，青少年事務(wù)管理需要加強(qiáng)。社會管理創(chuàng)新為我國的青少年工作提出了新的思路，從這樣的視角考慮我們的青年工作，還有不少問題需要研究。

［1］陸士楨 宣飛霞:《關(guān)于中國社會城市青少年弱勢群體問題的研究》，載《青年研究》，2002年第7期。

［2］陸士楨 宗 君:《論青年群體的先鋒作用》，載《中國青年政治學(xué)院學(xué)報》，2008年第4期。

［3］［4］陸士楨 沈 杰等:《社會管理創(chuàng)新與青年工作》，載《青年探索》，2011年第3期。