國外電信業(yè)公私合作的做法及啟示

岳宇君，吳 洪

(北京郵電大學經(jīng)濟管理學院，北京 100876)

國外電信業(yè)公私合作的做法及啟示

岳宇君，吳 洪

(北京郵電大學經(jīng)濟管理學院，北京 100876)

在建設信息化社會的過程中，國外一些國家或地區(qū)電信業(yè)出現(xiàn)了政府部門重掌其發(fā)展規(guī)劃、投資建議、并與私營部門合作經(jīng)營的新趨勢。本文介紹了荷蘭、意大利、澳大利亞和新西蘭電信業(yè)采用公私合作的做法，總結(jié)了國外電信業(yè)公私合作的特征，并結(jié)合中國電信業(yè)的現(xiàn)狀，分析了國外電信業(yè)公私合作做法對中國電信業(yè)的啟示，以期對中國的信息化建設提供借鑒。

電信業(yè);公私合作;寬帶建設

信息化繼工業(yè)化之后成為當今世界發(fā)展的大趨勢，是推動經(jīng)濟、社會變革的重要力量。寬帶網(wǎng)絡在數(shù)據(jù)傳輸和應用體驗方面的明顯優(yōu)勢使其成為信息化建設的基礎(chǔ)核心，不僅可以滿足人們?nèi)找嬖鲩L的信息化需求［1］，而且可以減小數(shù)字鴻溝和刺激地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展［2］。下一代接入 (Next Generation Access，簡稱NGA)的推出是由技術(shù)發(fā)展和日益增長的高速寬帶服務需求推動的。然而，“下一代網(wǎng)絡”部署的問題已經(jīng)提上議程很多年，但一些國家在NGA網(wǎng)絡上的投資非常有限。電信運營商們變得非常謹慎的原因是多方面的，其中的一個原因是，在許多區(qū)域NGA網(wǎng)絡的部署是不贏利的［3］。從20世紀80年代開始，電信自由化、私有化浪潮席卷全球。而今，面對資金需求巨大的高速寬帶網(wǎng)建設，已私有化、自由化的電信公司，既在客觀上無力出手，更在主觀上不愿行動。正是在此背景下，越來越多的政府參與到發(fā)展NGA寬帶網(wǎng)絡基礎(chǔ)設施的建設中，出現(xiàn)了政府主導，吸引私營公司加入的做法，大量的公私合作發(fā)生在地方政府與電信公司之間。作為公共部門和私營部門之間的一種長期合作伙伴關(guān)系，公私合作能夠充分利用私營部門的資源，完成公共基礎(chǔ)設施的投資建設和經(jīng)濟管理。公共部門根據(jù)寬帶建設的需要，選擇私營部門開展合作，建立公私合作關(guān)系;借助于雙方的合作契約，私營部門參與寬帶建設，公共部門激勵和約束私營部門不斷提高效率;公共部門借助私營部門提高寬帶的供給效率，私營部門在追求自身經(jīng)濟利益的過程中為社會提供高效的服務。在寬帶網(wǎng)絡基礎(chǔ)設施供給中引入公私合作，發(fā)揮公共部門和私營部門各自的資源稟賦優(yōu)勢［4］，采取適度的市場競爭和政府規(guī)制相結(jié)合，既實現(xiàn)了社會福利和企業(yè)贏利的雙重目標，又增強了區(qū)域電信基礎(chǔ)設施的可持續(xù)發(fā)展能力。

1 國外電信業(yè)“公私合作”的做法

寬帶建設包括寬帶的普及建設和建設高速寬帶網(wǎng)。通常所說的寬帶，多是接入網(wǎng)部分，即所謂的“最后一公里”。接入網(wǎng)部分的投資一般占網(wǎng)絡全部投資約50%～60%。各國政府將寬帶作為其經(jīng)濟刺激計劃的重要部分，加大政府投入和政策支持，促進寬帶的發(fā)展，截至2011年3月底，已有98個國家和地區(qū)提出了寬帶發(fā)展戰(zhàn)略。新一輪寬帶戰(zhàn)略的目標是提高寬帶普及率和促進下一代高速接入技術(shù)發(fā)展，具有以下特點:(1)在戰(zhàn)略角度上，寬帶網(wǎng)絡建設被納入到經(jīng)濟振興計劃，政府或直接進行寬帶投資，或出臺稅收、信貸等優(yōu)惠政策，鼓勵對寬帶的投資建設;(2)在普遍服務上，一些發(fā)達國家突出寬帶對經(jīng)濟、社會的影響，不僅要求普遍的寬帶接入，而且需要在終端和使用技能上對欠發(fā)達區(qū)域提供幫助;(3)在內(nèi)容與應用的建設方面，電子政務、企業(yè)信息化、遠程醫(yī)療和遠程教育等都在戰(zhàn)略中有所考慮。荷蘭、意大利、澳大利亞和新西蘭等國根據(jù)本國或一些區(qū)域的特點對電信業(yè)采取公私合作進行了有益的探索。在這些案例中，既有寬帶普及率高的國家，又有寬帶普及率較低的國家;既有城市的寬帶建設，又有邊遠地區(qū)的寬帶建設。

1.1 荷蘭電信業(yè)的做法

荷蘭的寬帶普及率高達38.1%，是世界寬帶市場最發(fā)達的國家之一 (EC，2009b)。促成荷蘭寬帶高普及率的因素有多種，其中，在電信基礎(chǔ)設施中引入競爭和政府促進需求是兩個最主要的因素。荷蘭皇家KPN電信集團是荷蘭最大的移動和固網(wǎng)運營商，擁有固定寬帶線路大約50%的市場份額。除此之外，有12家提供固定電話和寬帶業(yè)務的運營商、7家提供電視和寬帶業(yè)務的運營商和至少8家提供三網(wǎng)服務的運營商。荷蘭電信運營商正邁向基于光纖連接的NGA網(wǎng)絡鋪設，多采取和地方政府合作的方式提供寬帶服務，同時存在大量包括房地產(chǎn)商在內(nèi)的股東熱衷于投資電信基礎(chǔ)設施。比較典型的案例是阿姆斯特丹城市網(wǎng)建設，項目的愿景是實現(xiàn)48萬家庭和中小企業(yè)的光纖到戶，打造理想的創(chuàng)新環(huán)境，推動城市的經(jīng)濟發(fā)展，展現(xiàn)多元化城市風姿。歐盟于2007年12月批準該城市網(wǎng)項目由阿姆斯特丹市政府和其他私營公司股東共同承擔。最終的股權(quán)分配是:城市網(wǎng)的股權(quán)分配是市政府與聯(lián)合住房有限公司僅僅占有30%的股權(quán)，光纖通信公司Reggefiber的所有權(quán)高達70%。該項目通過成功的公私合作做法，有效地規(guī)避了寬帶網(wǎng)絡投資的風險，同時市政府不參與業(yè)務提供、企業(yè)運營和信息產(chǎn)品定價等，實現(xiàn)了政企分開和各個公司的公平競爭。

1.2 意大利電信業(yè)的做法

意大利的固定寬帶普及率為19%，低于歐盟27國的平均水平 (22.9%)(EC，2009b)。意大利政府于2009年1月發(fā)布E－GOV 2012計劃，旨在大力推廣電子政務，提高政府辦公效率。同時，實施了“跨越數(shù)字鴻溝”和“下一代接入網(wǎng)”兩個寬帶建設計劃，以提高用戶帶寬和寬帶普及率。為實現(xiàn)寬帶建設計劃，同時避免重復建設和實現(xiàn)寬帶領(lǐng)域的公平競爭，政府與數(shù)家運營商經(jīng)過長期協(xié)商達成共建協(xié)議。采用公私合作建設寬帶較為典型的案例是布雷西亞省。在實現(xiàn)了經(jīng)濟由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和制造業(yè)向第三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型之后，布雷西亞省政府希望向服務型政府轉(zhuǎn)變，縮小貧富區(qū)域間的數(shù)字鴻溝，促進私有化公司和各方經(jīng)濟力量協(xié)調(diào)發(fā)展。布雷西亞省采取公私合作的做法，政府擁有全部的網(wǎng)絡所有權(quán)，同時選擇無線廠商Megabeam公司和思科公司作為合作伙伴共擔風險和分享市場機會。Megabeam公司獲得15年業(yè)務提供商資格，負責寬帶網(wǎng)絡的維護和接入，按年度向政府上交稅費;思科的動態(tài)網(wǎng)架構(gòu)技術(shù)在項目的實施中分別為120個、210個城鎮(zhèn)提供寬帶解決方案。該項目不僅讓包括意大利最大的汽車和機械工程基地的一些地區(qū)受益，還惠及廣大山村和人口稀疏地區(qū)。

1.3 澳大利亞電信業(yè)的做法

與其他發(fā)達國家相比，澳大利亞寬帶網(wǎng)絡處于落后地位，速度較慢、收費較高，在一定程度上限制著經(jīng)濟、社會的發(fā)展。2009年2月，澳大利亞發(fā)布寬帶發(fā)展框架，旨在共同致力于寬帶發(fā)展的政策框架，加快發(fā)展寬帶網(wǎng)絡。該框架承諾，為農(nóng)村和邊遠地區(qū)提供寬帶服務;提升不同區(qū)域之間指導方針的一致性，確保寬帶網(wǎng)絡的有效部署;鼓勵開放標準和基礎(chǔ)設施的開放接入，促進寬帶業(yè)務的競爭。2009年4月，聯(lián)邦政府宣布啟動“光纖進家庭”寬帶計劃，將投資434億澳元在全國范圍內(nèi)建設新的寬帶網(wǎng)絡——國家寬帶網(wǎng) (NBN)。網(wǎng)絡投入運營后可使澳大利亞90%以上的家庭和工作單位獲得高達100Mbps的光纖連接，邊遠地區(qū)的國民也能通過無線和衛(wèi)星技術(shù)獲得至少12Mbps的寬帶連接。澳大利亞電信業(yè)公私合作的做法是反向BOT(建設—運營—移交)運作。聯(lián)邦政府計劃建立一個新的合資公司負責寬帶建設，政府在合資公司中持有不低于51%的股份，私營部門在合資公司中的股份控制在49%以下，每個參與的私營企業(yè)擁有不超過20%的股份。在建設期結(jié)束、運營期開始后，聯(lián)邦政府會在5年之內(nèi)將股份逐步賣給私人投資者，并將寬帶服務公司的運營權(quán)轉(zhuǎn)移給符合資格的企業(yè)。

1.4 新西蘭電信業(yè)的做法

新西蘭是農(nóng)業(yè)主導型經(jīng)濟占主體的國家，在地廣人稀的農(nóng)村地區(qū)，由于投資寬帶網(wǎng)絡基礎(chǔ)設施不能為電信運營商們帶來豐厚的利潤，寬帶接入相對缺乏。當電信企業(yè)缺乏投資熱情的時，需要政府力量來彌補靠市場調(diào)節(jié)手段所不能提供的寬帶覆蓋不足。2009年3月31日，新西蘭公布高速寬帶網(wǎng)計劃——讓全國3/4人口接入高速寬帶網(wǎng)。政府成立一家名為 Crown的國有投資公司(CFIC)，遵循公開、透明、可討論的程序在當?shù)剡x擇合作者。在選擇合作者時，重點考察合作者有無另外的光纖覆蓋計劃、公司的資本結(jié)構(gòu)、商用能力和公司發(fā)展戰(zhàn)略等。與私營公司合作投資15億新西蘭元，政府投資約占一半，在未來10年內(nèi)打造高速寬帶網(wǎng)絡。資金將被分別注入各地區(qū)的光纖公司，該計劃將會首先在25個城鎮(zhèn)部署光纖網(wǎng)絡接入基礎(chǔ)設施。同時，于1990年實現(xiàn)私營化的新西蘭主體運營商新西蘭電信正在考慮是否加入到政府的計劃之中。為了避免政府對電信業(yè)過度干預，新西蘭政府已經(jīng)率先表示在寬帶網(wǎng)絡建成之后將其出售給私營公司，CFIC不得兼營信息服務的零售。

2 電信業(yè)公私合作做法的特征

從荷蘭、意大利、澳大利亞和新西蘭電信業(yè)公私合作的做法中可以看出，這4個國家采用的做法各有特色。每個國家都是從本國寬帶建設的實際情況出發(fā)，探索電信業(yè)公私合作做法，這些做法在政府角色、合作伙伴選擇和合作程序等方面上有一些值得研究和借鑒的新特征。

2.1 政府主導實施公私合作

公私合作模式離不開政府的積極推動，政府的職能主要包括:選擇項目和確定項目開發(fā)主體，為項目提供信用擔保和承擔項目風險，提供法律保障和政策支持，對項目直接投資和監(jiān)管。與一般的公私合作模式所不同的是，電信業(yè)公私合作多是采取政府主導的做法。在寬帶網(wǎng)絡基礎(chǔ)設施建設中，政府同時擔當了發(fā)展者、使用者、規(guī)則制定者和資金支持者4個角色［5］。電信業(yè)公私合作項目具有公益性，不以利潤最大化為目的。在電信業(yè)公私合作設計過程中，需要在公益和盈利之間找到平衡點，帶動私營部門參與其中，充分利用私營資源進行設計、建設、經(jīng)營和維護寬帶網(wǎng)絡基礎(chǔ)設施。具體講，是公共部門和私營部門在各種政策制約下達成較為長期的合同，在合作的過程中，共同建設、運營與服務，并承擔其間的風險、成本和相關(guān)資源。需要指出的是，在韓國電信寬帶建設中，私營部門處于主導地位。

2.2 地方政府成為決策主體

國外電信業(yè)公私合作大多發(fā)生在地方政府和電信公司之間，地方政府成為決策主體的原因是多方面的，主要的原因有3個:①在技術(shù)角度上，隨著無線通信的普及、光纖網(wǎng)絡的部署和數(shù)據(jù)通信的興起，通信方式選擇多樣化，地方政府更熟悉本地用戶的需求，能更有針對性地根據(jù)本區(qū)域特點和優(yōu)勢選擇網(wǎng)絡發(fā)展模式;②在通信標準上，近十多年出現(xiàn)了多種通信技術(shù)，沒有一個普適的法則或統(tǒng)一規(guī)劃，而傳統(tǒng)的通信標準已過時，這使得中央政府對地方網(wǎng)絡和業(yè)務的掌控有所減弱;③在網(wǎng)絡部署上，缺少如何支持網(wǎng)絡建設和建成之后如何管理網(wǎng)絡的統(tǒng)一規(guī)則，寬帶網(wǎng)絡的部署需要視具體情況而定。

2.3 電信業(yè)公私合作程序清晰

公私合作模式的運作通?？梢苑譃?前期準備、項目論證、選擇項目合作公司、成立項目公司、招投標和項目融資、項目建設、項目運營管理和項目移交等多個階段。研究國外電信業(yè)公私合作的案例，可以了解電信業(yè)特有的公私合作做法具有清晰的程序:①確定社會、經(jīng)濟的信息化遠景目標。對寬帶網(wǎng)絡的需求和供給進行調(diào)查，設定遠景目標，如光纖到戶、電子政府和普通服務等。②匹配核心資源。通過招、投標或其他方式選擇私營公司合作，籌集、管理建設資金，設計風險分擔機制，分配所有權(quán)等。③網(wǎng)絡部署。根據(jù)寬帶網(wǎng)絡部署的遠景目標，借助已籌集到的資源，安排技術(shù)標準、連接方式及運轉(zhuǎn)維護等。④提供服務。電信運營商通過寬帶網(wǎng)絡提供各種服務——電子醫(yī)療、遠程教育等，同時對業(yè)務提供的情況進行檢驗、核算等。

2.4 法律政策必須配套和完善

電信業(yè)采取公私合作的國家或地區(qū)具有一個共同的特點:這些國家或地區(qū)具有比較完善的法律體系。完善和配套的法律體系是公私合作得以順利實施的先決條件，可以在寬帶項目設計、融資、運營、管理和維護等各個階段對公共部門和私營部門各自承擔的義務和風險進行明確界定。利用良好的審計、監(jiān)督體系和方法，對寬帶網(wǎng)絡項目建設過程中灰色地帶加以監(jiān)控，確保電信業(yè)公私合作模式能夠健康有效地應用實施。靈活的規(guī)制彌補投資不足的同時，公私合作合約需要嚴格規(guī)定公私雙方的責任和權(quán)利以及有效的紛爭解決途徑，即有效保護私營合作者的利益，緩解其對于與政府合作參與電信建設的顧慮。

3 對我國電信業(yè)的啟示

3.1 盡快建立國家寬帶戰(zhàn)略

我國的互聯(lián)網(wǎng)普及度在世界上尚處于落后地位，互聯(lián)網(wǎng)平均下行帶寬不超過3Mbps，僅為OECD平均水平 (17.4 Mbps)的1/6左右，而且統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示在過去的幾年里這種差距還在擴大。在世界各國大力進行寬帶建設的背景下，我國需要加大寬帶建設的投入，提高信息化水平和縮小不同區(qū)域之間的數(shù)字鴻溝。因此，應盡快建立國家寬帶戰(zhàn)略，制定寬帶發(fā)展的建設規(guī)范和技術(shù)標準，從國家層面上推進寬帶網(wǎng)絡的普及。國家寬帶戰(zhàn)略可以采取以政府為主導，以光纖接入為主要手段，以現(xiàn)有骨干寬帶網(wǎng)絡運營商為主體，社會各界力量支持的發(fā)展模式。與國家寬帶戰(zhàn)略相配套的政策，特別是對資源的協(xié)調(diào)與規(guī)劃、打造寬帶業(yè)務發(fā)展環(huán)境和推進信息化應用等方面的政策，需要深入研究。我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，對于欠發(fā)達地區(qū)，單靠運營商的力量是不夠的，需要社會各界的支持，尤其是地方政府的支持。面對旺盛的寬帶網(wǎng)絡投資需求，電信業(yè)融資渠道多元化是必要的，采取公私合作，吸引更多的私營部門加入其中不失為非常值得思考的做法。

3.2 完善電信業(yè)法律體系

公私合作合約需要嚴格規(guī)定公私雙方的責任和權(quán)利以及有效的紛爭解決途徑，即有效保護私營合作者的利益，緩解其對于與政府合作參與寬帶建設的顧慮。我國電信產(chǎn)業(yè)的行政壟斷依然強勢存在，雖經(jīng)歷多次拆分、重組，但都是國有資本內(nèi)部的分分合合，缺少民營化過程。2000年由國務院公布施行的《電信條例》確定了電信業(yè)務市場準入的許可制，基礎(chǔ)業(yè)務由國資控制，其他資本不易進入。我國電信業(yè)公私合作的過程將是打破壟斷和引入競爭、國有企業(yè)存量資本調(diào)整和民間資本進入、政府干預和市場調(diào)節(jié)相互結(jié)合、行政監(jiān)管和合同制約相互協(xié)調(diào)的過程。遵循立法先行的原則，放寬民營資本投資準入領(lǐng)域，制定切實可行的“公私合作”政策:①需要把鼓勵私營部門投資政策具體化，并具有可操作性;②對私營部門投資寬帶建設項目，只要符合條件，就應依法辦理，并公示項目審批，做到透明化和公開化;③制定比較完善的電信業(yè)公私合作法律條文和操作性較強的法律條款。

3.3 選擇合適的公私合作類型

并不是所有的寬帶建設項目都適合采用公私合作模式，可以從區(qū)域狀況、項目周期、投資規(guī)模、回報率等角度進行分析是否適合采用。同時，公私合作有多種形式，如建設—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓、購買—建設—經(jīng)營、服務協(xié)議等，它們的特點各不相同，需要根據(jù)具體的電信基礎(chǔ)設施選擇合適的公私合作類型。對于正外部性較弱的寬帶網(wǎng)絡基礎(chǔ)設施，可以按照誰投資誰受益的原則可選擇“特許經(jīng)營”模式的公私合作，由政府將壟斷經(jīng)營權(quán)授予某私營部門，私營部門在政府管制下負責建設、營運和提供服務。對于正外部性較強的寬帶網(wǎng)絡基礎(chǔ)設施可選用“合同承包”模式的公私合作，由政府出資將該項目中的一項或幾項承包給私營部門建設和管理。在選定具體項目和融資模式的情況下，進行選擇合作私人部門、項目融資、項目建設和項目移交等后續(xù)步驟。

3.4 建立合理的寬帶網(wǎng)絡基礎(chǔ)設施定價機制

從我國公共事業(yè)價格管制法規(guī)建設的現(xiàn)狀看，《電信法》的未出臺一定程度上影響著電信基礎(chǔ)設施的定價。我國電信業(yè)目前采用最高限價法，即企業(yè)在政府的最高限價空間內(nèi)，根據(jù)市場變化，適時調(diào)整產(chǎn)品價格，但價格的調(diào)整不能超過政府限價。寬帶網(wǎng)絡基礎(chǔ)設施的定價應體現(xiàn)國家、企業(yè)和消費者的利益，遵循合理經(jīng)營、公平負擔、調(diào)節(jié)需求和兼顧社會福利四個原則。在寬帶網(wǎng)絡基礎(chǔ)設施項目中，先進技術(shù)的使用非常普遍，而技術(shù)更新的速度比較快，項目后續(xù)的升級、擴容等會對利潤產(chǎn)生比較大的影響。項目的定價決定著私營部門能否收回投資和取得效益，應兼顧私營投資方利益和電信項目公益性的實際情況，力爭使消費者、私營部門和政府都滿意。

3.5 設計合理的風險分擔機制

寬帶網(wǎng)絡基礎(chǔ)設施項目具有投資大、周期長、內(nèi)部結(jié)構(gòu)復雜、所涉及因素眾多等特點，從而產(chǎn)生大量的風險。在寬帶網(wǎng)絡基礎(chǔ)設施建設過程中，可能遇到的風險有:政策風險、信用風險、生產(chǎn)風險和利潤風險等。采用公私合作，設計合理的風險分擔機制是關(guān)鍵。寬帶網(wǎng)絡基礎(chǔ)設施項目的風險分配需要根據(jù)每個參與者的具體情況，將不同類型的風險分配給最適合承擔的參與者，從而使項目的整體滿意度最高。寬帶網(wǎng)絡基礎(chǔ)設施項目存在的客觀風險，如政策、法律變化，服務價格調(diào)整等風險應主要由政府負擔;而主觀選擇帶來的風險，如設計建設風險、運營管理風險等，應由項目主體負擔;對于一些難以抗拒的風險，如自然災害、突發(fā)事件等，可以采取投保方式。

［1］Lewin，D.，Williamson，B.，Cave，M..Regulating next－generation fixed access to telecommunica－tions services［J］.Info，2009，11(4):3－18.

［2］Lehr，W.，Sirbu，M.，Gillett，S..Wireless is changing the policy calculus for municipal broadband［J］.Government Information Quarterly，2006，23(4):435 －453.

［3］Huigen，J.，Cave，M..Regulation and the promotion of investment in next generation networks－A European dilemma［J］.Telecommunications Policy，2008，32(11):713 －721.

［4］Nutavoot Pongsiri.Regulation and public－private partnership［J］.The International Journal of Public Sector Management，2002，15(3):487－495.

［5］Gillett，S.E.，Lehr，W.H.，Osorio，C..Local government broadband initiatives［J］.Telecommunications Policy，2004，28(7):537 －558.

(責任編輯 遲鳳玲)

Public-Private Partnerships of Foreign
Telecommunications Industry and Its Implications

Yue Yujun，Wu Hong
(School of Economics and Management，Beijing University of Posts and Telecommunications，Beijing 100876，China)

In the process of building the information society，some foreign countries or regions appeared a new trend of government regaining its development plan，investing in building，and cooperating with private sectors.The paper introduces the approaches that the telecommunications industry adopts the pattern of public－private partnership in Netherlands，Italy，Australia and New Zealand.The paper summarizes the characteristics of foreign telecommunications industry’public－private partnerships.Finally，combining with the status quo of China's telecommunications industry，it analyzes the revelation of the foreign telecommunications industry's public－private partnerships for our country's telecommunications industry in order to provide a reference to China’information construction.

Telecommunications industry;Public－private partnerships;Broadband construction

F631.0

A

教育部哲學社會科學后期資助 (09JHQ018)，北京市哲學社會科學規(guī)劃項目 (11JGB064)。

2012－03－13

岳宇君 (1980－)男，河南太康人，北京郵電大學經(jīng)濟管理學院博士研究生;研究方向:產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學、政府管制與政策、博弈論。