杭州創(chuàng)新型城市建設政策演變分析

李靖華，呂艷薇，常曉然

(浙江工商大學技術與服務管理研究中心，浙江 杭州 310018)

杭州創(chuàng)新型城市建設政策演變分析

李靖華，呂艷薇，常曉然

(浙江工商大學技術與服務管理研究中心，浙江 杭州 310018)

創(chuàng)新型城市的建設是杭州21世紀最重要歷史使命，為此國家、浙江和杭州各級政府制定和頒布了很多相關政策。本文搜集2000—2010年166條相關政策，在精讀具體內容基礎上量化編碼，分別從政策力度、政策目標、政策措施三方面進行政策演變分析。分析結果表明，第一，政策力度提高速度快于政策數量，政策更趨規(guī)范化。第二，不同時期對政策目標三方面的重視程度不同，目前越來越重視創(chuàng)新主體培育。第三，政策措施主要通過激勵性政策刺激城市創(chuàng)新動力，鼓勵創(chuàng)新者開展創(chuàng)造性活動。杭州“花園城市”和“服務型”城市特色的創(chuàng)新型城市建設，為其他富有旅游資源和服務資源的我國創(chuàng)新型城市帶來啟示。

創(chuàng)新型城市;政策;演變;杭州

21世紀以來，杭州獲得很多國際榮譽稱號——“聯(lián)合國人居獎” (Union Nations，2001年)，“國際花園城市”(IFPRA，2002年)，“中國城市總體投資環(huán)境最佳城市”(World Bank，2003年)，“中國最佳旅游城市”(WTO，2006年)和“東方休閑組織” (WLO，2006年)。2010年杭州更獲“創(chuàng)新型城市試點城市”。本文對近10年杭州創(chuàng)新型城市建設政策概覽，量化分析政策演變特點與趨勢，對政策如何更合理、更有效為杭州創(chuàng)新型城市建設提供制度保障進行研究。

1 文獻綜述

1.1 創(chuàng)新型城市

自從2004年11月，科技部正式批準合肥為國家科技創(chuàng)新型試點市以來，對創(chuàng)新型城市的研究則引國內學者的廣泛重視，主要集中于對創(chuàng)新型城市的內涵、構成要素、評價指標等方面的理論探討。

創(chuàng)新型城市以其持續(xù)不斷的創(chuàng)新，促進整個城市在新技術突破及其產業(yè)化基礎上實現(xiàn)經濟社會更大發(fā)展，從根本上改變原有經濟增長方式［1］。以及，它是以科技進步為動力，以自主創(chuàng)新為主導，以創(chuàng)新文化為基礎的城市形態(tài)［2］，是以創(chuàng)新為本質特征的城市發(fā)展理論和模式［3］，是以產業(yè)創(chuàng)新為基礎，基礎設施創(chuàng)新為支撐，制度創(chuàng)新為條件，環(huán)境和文化創(chuàng)新為內涵，人才創(chuàng)新為保證的城市［4］。在對創(chuàng)新型城市內部創(chuàng)新構成要素的研究上，認為包括創(chuàng)新主體、創(chuàng)新資源、創(chuàng)新制度、創(chuàng)新文化［5］。關于創(chuàng)新型城市的評價指標體系的構建，則從技術創(chuàng)新、知識創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、服務創(chuàng)新、文化創(chuàng)新、創(chuàng)新環(huán)境等6方面總結創(chuàng)新型城市指標，并運用于上海、北京和深圳三城市的比較分析［6］。此外，魏江等認為杭州創(chuàng)新型城市應建立在創(chuàng)新環(huán)境與創(chuàng)新文化基礎上，促進各類創(chuàng)新要素集聚［7］。

1.2 政策演變與量化研究

近年來政策的研究主要集中于政策演變與量化研究。Libecap是政策研究的主要代表人，他分析和總結了西方礦產權法的完整發(fā)展歷程和相應的變化，指出法律制度的發(fā)展與經濟發(fā)展需求密切相關［8］。同時，他開創(chuàng)了對政策進行量化以研究具體政策演變的先河，后來很多政策研究者都采用這種思路。如我國政策研究的代表人物彭紀生等，將中國與技術相關的政策從政策力度、政策目標和政策措施角度進行量化，運用科學的計量方法深入分析中國的技術政策的核心目標及政策措施的演變，表明我國科技政策頒布的速度逐漸加強，政策力度也迅速提高［9］。

對中國創(chuàng)新政策的研究，我國創(chuàng)新政策的演變可劃分為20世紀80年代、1991—1994、1995—2000年三個階段［10］。此外，我國科技政策呈現(xiàn)出從“科技政策”單向推進向“科技政策”和“經濟政策”協(xié)同、從“政府導向型”向“政府導向”和“市場調節(jié)”協(xié)同、從單項政策向政策組合轉變的發(fā)展趨勢［11］。

2 政策資料收集與量化

本文研究的對象主要是杭州2000—2010年與創(chuàng)新型城市建設相關的法律法規(guī)、條例、辦法、指導意見、通知等政策，涉及國家 (23條)、浙江省 (53條)和杭州市 (90條)三方面。主要來源有:浙江省科學技術廳2010年12月組織匯編的《科技管理工作文件匯編》第十四輯、杭州市經濟委員會2009年3月組織匯編的《杭州發(fā)展工業(yè)經濟政策匯編》、杭州人大 (www.hard.gov.cn)和杭州各政府網站 (hangzhou.gov.cn各下屬網頁)。同時，我們還適當補充其它網站上符合研究對象要求的政策。相關背景資料和數據則主要來自有關年鑒［12-14］和研究報告［15］。

借鑒彭紀生等開發(fā)出的對我國技術政策力度、政策目標、政策措施量化的辦法，研制出本文的量化標準。本文采用政策力度、政策目標和政策措施三個維度對政策進行量化分析。政策力度反映政策對創(chuàng)新主體的影響程度，也是法律效度的指標，直接由政策頒布的行政權力機構和政策類型所打的分值來表示。政策目標是政策制定的目的，分為“創(chuàng)新資源的投入”、“創(chuàng)新主體的培育”，以及“創(chuàng)新環(huán)境的優(yōu)化”。政策措施是為保證政策執(zhí)行而采取了什么樣的手段，分為財稅措施、金融措施、人才措施、行政措施、懲罰性措施和其他措施六大類。

政策力度賦值方面，根據政策制定的行政權力結構與政策類型，進行五分制的賦值。區(qū)分為國家級、省市級，后者如表1所示。對政策目標的賦值根據目標的詳細程度。其中創(chuàng)新資源投入的賦值標準如表1所示。對政策措施的賦值，如果某項政策中并未提及六個方面中的某方面，則該方面賦值為0。其中財稅措施賦值標準如表1所示。

在進行政策演變分析中，使用政策力度、政策目標和政策措施的年度加總得分，每年對應一組數據，形成時間序列數據。計算公式如 (1)所示:

表1 杭州創(chuàng)新型城市政策賦值標準 (部分)

其中，i表示從2000—2010年的年份;N表示i年頒布的政策數量，j表示i年頒布的第j項政策，從1到N;PGij表示第j項政策的政策目標、政策措施的得分，Pij表示第j項政策的政策力度，當計算i年的政策力度的時候，PGij=1。因此TPGi表示第i年政策力度、政策目標和政策措施的年度數值。

3 杭州市創(chuàng)新型政策演變的總體分析

3.1 政策力度演變分析

每一年政策頒布的數量和政策力度年度分值如圖1所示。可知，政策力度增長速度快于政策數量，即每條政策的平均力度增強。此外，2006年是明顯的分界點。從2006年開始，無論是政策的數量還是政策力度，都有了明顯增強。這主要是跟我國宏觀經濟發(fā)展的要求與國家政策導向有直接關系。注意到，2006年胡錦濤在全國科技大會上提出到2020年要把我國建設成創(chuàng)新型國家。之后，我國各省市響應國家建設創(chuàng)新型國家的號召，結合自身特點頒布相關政策為創(chuàng)新型城市的建設提供良好的制度環(huán)境。

2000—2010年杭州創(chuàng)新型城市政策都保持了高速增長，逐步構成了城市創(chuàng)新建設的政策體系。從政策數量來看，2006—2010年間每年新增的政策數量是2000—2005年間3倍多，可見國家與省市級政府對創(chuàng)新型城市建設的高度重視，對政策手段的高度關注;從政策力度來看，2006—2010年間政策力度的平均值、最低值、最高值都約為2000—2005年的4倍，差距比政策數量更甚。創(chuàng)新型城市建設越來越得到政府高層的關注，因此在政策制定時，后一階段比前一階段的政策更加具有統(tǒng)帥性，是更為基礎性的法律法規(guī)。

3.2 政策目標演變分析

政策目標的演化從創(chuàng)新資源的投入、創(chuàng)新主體的培育、創(chuàng)新環(huán)境的優(yōu)化三個方面著手。利用政策目標量化標準處理結果如圖2所示?？芍?，在過去的10年中，與杭州創(chuàng)新型城市建設相關的政策核心目標在不同時期呈現(xiàn)出不一樣的規(guī)律，大致分為三個階段。第一階段是2000—2003年，政策的核心目標都處于低水平的穩(wěn)定狀態(tài)，并沒有很明顯的厚此薄彼，但相對來說創(chuàng)新環(huán)境的優(yōu)化在政策目標中體現(xiàn)的較為核心，原因在于創(chuàng)新環(huán)境的建設和優(yōu)化是創(chuàng)新主體培育和創(chuàng)新資源投入的基礎。

圖1 杭州創(chuàng)新型城市政策頒布數量及力度

圖2 杭州創(chuàng)新型城市政策目標的演變

第二階段是2004—2007年。國家在籌備提出某一項具有重大意義的規(guī)劃或戰(zhàn)略目標前，總會提前做出相應的制度安排，這是2004、2005年在創(chuàng)新資源目標、創(chuàng)新主體目標和創(chuàng)新環(huán)境目標上較顯著提升的原因。國家提出創(chuàng)新型國家建設20年目標后，2006、2007年各級政府紛紛制定與國家政策相對應的配套政策及特色政策，使這一階段政策核心目標同步增長。

第三階段是2008—2010年。2008年國家、浙江省和杭州市各級政府為響應國家號召和重塑金融危機后的信心、穩(wěn)定經濟不斷增加各方面的投入;而2009、2010年，政策的核心目標轉移到創(chuàng)新主體的培育上，其次是創(chuàng)新資源的投入。因為后金融危機時代杭州在加快轉變經濟發(fā)展方式的同時，恢復因金融危機引起的就業(yè)難問題，不斷增加財政支出，支持企業(yè)的創(chuàng)新和發(fā)展。

3.3 政策措施演變分析

由政策措施的演變分析 (見圖3)可知，財稅措施一直備受關注?？陀^上，政府部門是國家財富的支配者，擁有強大的財政實力，有能力運用這一優(yōu)勢資源進行宏觀調控;主觀上，政府部門是國家的管理者，對省市的經濟發(fā)展方向、發(fā)展實力等富有直接責任，因此有必要運用優(yōu)勢資源對創(chuàng)新活動進行有目的的引導。此外，2006年后特別是2008年金融危機后，金融措施已經越來越受到政府部門的重視。但即使增速喜人，到目前為止金融措施在政策的使用中，應用范圍還是最狹窄，遠落后于其他4種措施的水平。

至于行政措施的廣泛應用，是因為其他政策的應用都會牽涉到政府職能部門，政府需要提供一定的行政便利，或者指定特定的政府部門對某一項計劃或工程進行協(xié)調管理，這些都與行政息息相關。換言之，行政措施與財稅措施帶有很強的相關性。同時發(fā)現(xiàn)，懲罰性措施與其他措施對比，在2000年它處于最上方，而2010年則處于6種政策措施之末，增長速度也很平緩。這主要由于政府更多通過政策刺激城市創(chuàng)新動力，鼓勵創(chuàng)新者的創(chuàng)造性活動，而不是懲罰。

圖3 杭州創(chuàng)新型城市政策措施的演變

4 杭州市創(chuàng)新型城市政策演變的階段分析

4.1 政策演變的初創(chuàng)階段:2000—2005年

綜上分析，2010年以來杭州市創(chuàng)新型城市政策演變可分為兩個階段:初始階段和完善階段。2000-2005年為初創(chuàng)階段。2001年，加入WTO對我國各地區(qū)的經濟發(fā)展帶來了機遇同時也提出了挑戰(zhàn)，面對全球化的競爭，杭州基于自身條件創(chuàng)新思路發(fā)展經濟。這一階段，雖然出臺的相關政策較少、政策力度不高，但卻是杭州市創(chuàng)新型城市政策體系形成的關鍵時期。這一時期的核心政策目標主要是創(chuàng)新環(huán)境的優(yōu)化。

具體地說，2000年杭州提出“十五”計劃綱要主要指標——“構筑大都市，建設新天堂”?！毒V要》提出杭州要堅持以發(fā)展為主題，率先實現(xiàn)現(xiàn)代化。為此，杭州市推進城市化進程，提出《杭州市歷史文化名城保護條例》、《杭州市清河坊歷史街區(qū)保護辦法》等條文，規(guī)范原有城市基礎設施的保護與利用，以現(xiàn)代化基礎設施構建杭州大都市。2001年，杭州頒布《杭州市城市規(guī)劃管理條例》優(yōu)化城市基礎設施，頒布《浙江省住房公積金條例》改善居住條件。因“大幅度投入住房和城市基礎設施建設從根本上改善城市居住環(huán)境”，獲聯(lián)合國人居獎。

同時，杭州出臺《關于進一步鼓勵科技人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)促進高新技術成果轉化的若干意見》。2003年通過《杭州市產學研合作項目專項資金資助管理辦法》，修訂《杭州市科研院所技術開發(fā)研究專項資金管理暫行辦法》，被國家科技部認定為“科技企業(yè)孵化器體系建設試點城市”。2004年9月1日起實施的新《杭州市科技進步條例》，要求人均科普經費增加2倍。

在此基礎上，杭州重新定位為:對省會城市而言是浙江的政治、經濟、科技和文化中心;對中國而言是歷史文化名城、長江三角洲南翼中心城市。2004年，杭州市被評為“中國十大協(xié)調發(fā)展城市”之一。2005年，杭州市提出建設“一名城五強市”，即文化名城、科技強市、教育強市、衛(wèi)生強市、體育強市、人才強市。在2006年11月11日世界銀行在第四屆中國投資環(huán)境論壇上發(fā)布的《中國120個城市競爭力調查報告》中，杭州是六個“金牌城市”之一。

4.2 政策演變的完善階段:2006—2010年

我國宏觀經濟形勢對創(chuàng)新型國家和創(chuàng)新型城市建設的迫切要求，是完善階段杭州市創(chuàng)新型政策不斷完善的根本原因。這一階段，有關杭州市創(chuàng)新型城市建設政策的出臺速度明顯加快，政策力度也大大提高。這一時期的政策核心目標主要是創(chuàng)新資源的投入和創(chuàng)新主體的培育。2006年1月1日實施的《杭州市專利管理條例》對政府采購活動的規(guī)范、企事業(yè)單位專利管理及專利權人的保護都有明確規(guī)定，是杭州市專利工作進一步走向規(guī)范化、法制化的重要標志。同年，杭州致力于投資環(huán)境的建設，頒布多個法律條文加強信用建設，如《關于加強企業(yè)信用體系建設的實施意見》、《關于印發(fā)杭州市信用體系建設“十一五”專項規(guī)劃的通知》等。

為了響應國家建設創(chuàng)新型國家和加快轉變經濟發(fā)展方式的號召，2007年以后，相關杭州市創(chuàng)新型城市建設的政策更主要圍繞循環(huán)經濟、轉型升級、自主創(chuàng)新、節(jié)能減排和高新技術等相關問題展開。如:2008年，浙江省頒發(fā)的《關于加快工業(yè)轉型升級的實施意見》和《浙江省工業(yè)自主創(chuàng)新能力提升行動計劃》、2009年《浙江省高新技術促進條例》和《浙江省企業(yè)家人才創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新能力素質提升行動計劃》、2010年國家發(fā)布的《關于進一步推進創(chuàng)新型城市試點工作的指導意見》等70多項政策。2011年，杭州市更是制定《杭州市創(chuàng)新型城市建設實施方案》及《杭州市“十二五”科技發(fā)展、知識產權、科技服務業(yè)規(guī)劃》。

5 結論與建議

杭州是全國知名的“花園城市”和“服務型城市”，符合創(chuàng)新型城市建設“宜居性”和“服務型”的發(fā)展要求。21世紀前幾年，杭州重視城市基礎設施的建設，政策主要涉及道路交通、老城區(qū)的規(guī)劃、綠化規(guī)定等環(huán)境、社會政策，使杭州成為“最適宜居住的城市”。同時，杭州還利用西湖美景，重點發(fā)展以旅游業(yè)為主的服務業(yè)，制定相關“無污染”行業(yè)發(fā)展政策，力圖優(yōu)化產業(yè)結構，實現(xiàn)服務產業(yè)結構的升級。本研究的結論和建議是:

第一，在政策力度的演變中，目前杭州市政策更多的是以意見、辦法和通知等力度較低的形式存在。因此要把握好正式政策類型和非正式政策類型之間的比例，使政策形成合理梯度。同時為了減少不同部門或城市分區(qū)之間可能存在的政策矛盾，建議各區(qū)政府或部門建立長期的溝通橋梁，尤其在制定相關政策過程中，通過較為正式的溝通渠道，甚至更多的政策采用聯(lián)合發(fā)文形式，避免不必要的政策矛盾。同時，政策執(zhí)行力直接關系政策的實施效果，要對政策執(zhí)行進行有效的跟蹤和監(jiān)控，保證政策能有效為杭州創(chuàng)新型城市經濟和社會建設服務。

第二，在政策目標的演變中，杭州具有時段性和系統(tǒng)協(xié)調性的特點。前期以創(chuàng)新資源的投入為主要政策目標，近年來則是創(chuàng)新主體的培育;而創(chuàng)新環(huán)境的優(yōu)化2004年以來持續(xù)平穩(wěn)上升。杭州有豐富的旅游資源，利用這一先天優(yōu)勢，政府注重旅游資源的保護與開發(fā)，改善城市基礎設施，優(yōu)化城市環(huán)境，建設“花園城市”吸引國內外的旅游者。在此基礎上，政府注重旅游相關產業(yè)發(fā)展，制定相應政策，突出城市“服務性”，從而使杭州成為名副其實的“休閑之都”。

第三，政策措施的演變中，財稅措施是最常用政策手段;金融措施長期以來未受到應有的重視。杭州的財稅措施是財政補貼和補助、稅收優(yōu)惠、政府采購三種方式，政府采購政策是薄弱環(huán)節(jié)。而政府采購政策的重要性在學術界和政府部門都得到了肯定，因此杭州應該在政府采購政策上力求創(chuàng)新。行政措施上，杭州政府仍停留在提供行政便利層面，尚未充分體現(xiàn)政府的服務性。此外，國外創(chuàng)新型城市建設的成功經驗表明，城市的金融體系建設對城市發(fā)展至關重要。因此未來的政策建設中，應該注重金融政策制定，建設健全的金融體系。

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［15］杭州市創(chuàng)新型城市發(fā)展評估與分析［EB/OL］.http://www.china.com.cn/economic/zhuanti/cxsj/2007-06/06/content_8360697.htm

(責任編輯 劉傳忠)

Policy Evolution of Innovative City in Hangzhou

Li Jinghua，Lu Yanwei，Chang Xiaoran
(Research Centre for Technology Innovation and Service Management，Zhejiang Gongshang University，Hangzhou 310018，China)

Innovative city is one of the goals of Hangzhou City in the 21stcentury.This paper，collectes 166 policies(2000—2010)to make coding，summarizes the policy strength，policy goal，and policy approach as the evolution analysis.The conclusion is that:First，policy strength grows rapidly;Second，the policy-makers pay more attention to innouation subject;Third，Hangzhou employs more incentive policy than punish policy.The experiences of Hangzhou will benefit for other garden city and sightseeing city in China.

Innovative city;Policy;Evolution;Hangzhou

F290

A

同濟大學中國科技管理研究院課題“創(chuàng)新型城市研究基礎資料數據庫建設”(23/2010)，2010—2011。

2012－01－30

李靖華 (1970－)，男，山西五寨人，管理學博士，教授;研究方向:服務創(chuàng)新。