中國稀土出口措施爭端背后的利益博弈

□文/鐘志華

中國稀土出口措施爭端背后的利益博弈

Interests of the Game Behind the Chinese Rare Earth Export Dispute

□文/鐘志華

7月10日，世界貿(mào)易組織(WTO)爭端解決機(jī)構(gòu)召開會議，討論美國、歐盟和日本要求設(shè)立專家組、對中國限制稀土等原材料出口進(jìn)行調(diào)查的請求。根據(jù)WTO爭端解決機(jī)制的相關(guān)規(guī)則，中國拒絕了美國、歐盟和日本提出的要求世貿(mào)組織爭端解決機(jī)構(gòu)設(shè)立專家組、調(diào)查中國稀土等原材料出口限制措施的請求。

中國代表在發(fā)言時(shí)表示，自美歐日就中國稀土出口問題訴諸世貿(mào)組織之后，中國同有關(guān)各方進(jìn)行了坦誠的磋商，對相關(guān)問題做了積極回應(yīng)。中國一貫遵守世貿(mào)組織的相關(guān)規(guī)則、積極履行入世承諾，中國有關(guān)加強(qiáng)稀土等原材料管理的政策，完全是為了保護(hù)自然資源、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。中國無意籍此來保護(hù)本國工業(yè)，更無意影響國際市場。中國對美歐日提出成立世貿(mào)專家組的請求表示遺憾。美歐日代表在發(fā)言中指責(zé)中國限制稀土出口旨在保護(hù)本國相關(guān)產(chǎn)業(yè)，影響了國際市場上的稀土供應(yīng)量及價(jià)格，違反了世貿(mào)組織相關(guān)規(guī)則及中國入世議定書。

根據(jù)WTO爭端解決機(jī)制相關(guān)規(guī)則，美歐日在兩周之后有權(quán)再次提出成立專家組的請求，被訴方則無權(quán)再次反對。據(jù)WTO秘書說，專家組預(yù)計(jì)將在7月23號召開的貿(mào)易爭端解決機(jī)構(gòu)會議上設(shè)立。

對此，有專家表示：在稀土貿(mào)易糾紛磋商未果成立專家組，調(diào)查的關(guān)鍵很有可能圍繞外方指責(zé)國內(nèi)稀土未進(jìn)行相應(yīng)限產(chǎn)。這標(biāo)志著該案將正式進(jìn)入法律訴訟階段，中國貿(mào)易官司的風(fēng)險(xiǎn)依然存在。中國拒絕美歐日的請求，再次表明了中國政府推進(jìn)治理稀土行業(yè)改革的態(tài)度和決心，但這場圍繞中國稀土出口措施爭端的背后，將是多方利益的博弈。

美日歐聯(lián)手豈止簡單施壓

此前，美歐日于今年3月聯(lián)合向W TO提出訴訟，指責(zé)中國限制稀土出口違反了世貿(mào)規(guī)則。有關(guān)各方隨后舉行正式磋商但未能就相關(guān)問題達(dá)成一致。6月27日美歐日再次就訴中國稀土、鎢、鉬三種原材料出口限制爭端案正式向W TO爭端解決機(jī)構(gòu)提出成立專家組進(jìn)行調(diào)查的請求。

針對美歐日聯(lián)合向中國施壓的舉動(dòng)，6月29日，商務(wù)部新聞發(fā)言人沈丹陽強(qiáng)調(diào)：中方稀土政策目標(biāo)是為了保護(hù)資源和環(huán)境，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，無意通過扭曲貿(mào)易的方式保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)，這一措施符合WTO相關(guān)規(guī)定。

早前的6月20日，國務(wù)院新聞辦公室就對外發(fā)布了《中國的稀土狀況與政策》白皮書，全面介紹了我國稀土的現(xiàn)狀、發(fā)展原則、保護(hù)和利用等情況。中國稀土行業(yè)在快速發(fā)展的同時(shí)也存在不少問題，稀土作為一種不可再生的自然資源，必須采取措施有效保護(hù)、合理利用。中國對稀土資源實(shí)施更為嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和保護(hù)性開采政策并加快實(shí)施大企業(yè)集團(tuán)戰(zhàn)略、促進(jìn)稀土產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的同時(shí)，不忘兼顧國內(nèi)和國際兩個(gè)市場等。

白皮書的數(shù)字顯示：當(dāng)今，中國以23%的儲量承擔(dān)著世界90%以上的市場供應(yīng)；2011年，中國稀土出口配額為2.4萬噸稀土氧化物，折合實(shí)物量大約3萬噸，去年實(shí)際出口1.86萬噸實(shí)物量，稀土配額40%沒有使用。

稀土究竟是什么？為何中國向世界提供了大量的稀土產(chǎn)品，卻頻頻遭到某些從中國大量進(jìn)口稀國家的訴訟？為何指責(zé)中國壟斷稀土資源，卻又出現(xiàn)中國稀土出口配額大量剩余的情況？日美歐緊緊咬住中方稀土政策不放意圖何在？中國的稀土出口限制政策真的如美國所說的那樣“不公平”嗎？稀土問題真的僅僅是貿(mào)易爭端這么簡單嗎？在此次發(fā)布會上，工業(yè)和信息化部副部長蘇波和稀土辦公室主任賈銀松對稀土儲量、價(jià)格、出口政策等多個(gè)熱點(diǎn)話題進(jìn)行回應(yīng)和解析。

“戰(zhàn)略性金屬”不可再生

稀土，有工業(yè)“維生素”之稱，由于其具有優(yōu)良的光電磁等物理特性，能與其他材料組成性能各異、品種繁多的新型材料。其最顯著的功能就是大幅度提高其他產(chǎn)品的質(zhì)量和性能，如大幅度提高用于制造坦克、飛機(jī)、導(dǎo)彈的鋼材、鋁合金、鎂合金、鈦合金的戰(zhàn)術(shù)性能。稀土還是電子、激光、核工業(yè)、超導(dǎo)等諸多高科技的潤滑劑。稀土科技一旦用于軍事，必然使高技術(shù)兵器更方便、更靈敏、更準(zhǔn)確、更容易操縱。美軍在冷戰(zhàn)后幾次局部戰(zhàn)爭中壓倒性控制，以及能夠?qū)橙怂翢o忌憚地公開殺戮，正緣于稀土具有的特殊功能在軍事領(lǐng)域的科技應(yīng)用。

可以說，稀土是不可再生的重要自然資源，在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展用途日益廣泛的今天，“稀土”屬于關(guān)系到世界和平與國家安全的“戰(zhàn)略性金屬”。

為何提供大量稀土卻遭訴訟

中國一直是稀土資源較為豐富的國家之一，據(jù)白皮書顯示，目前中國的稀土儲量約占世界總儲量的23%。2011年，中國稀土冶煉產(chǎn)品產(chǎn)量為9.69萬噸，占世界總產(chǎn)量的90%以上，實(shí)際出口1.86萬噸；計(jì)劃出口稀土產(chǎn)品實(shí)物量3.02萬噸，實(shí)際出口1.86萬噸，僅完成計(jì)劃的61%。可以說，中國以23%的儲量承擔(dān)著世界90%以上的市場供應(yīng)。

同時(shí)，我國的稀土材料、器件以及節(jié)能燈、微特電機(jī)、鎳氫電池等終端產(chǎn)品，不同程度地滿足了世界各國特別是發(fā)達(dá)國家高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求。中國已成為世界上最大的稀土生產(chǎn)、應(yīng)用和出口國。

為何中國向世界提供了大量的稀土產(chǎn)品，卻頻頻遭到某些從中國大量進(jìn)口稀土國家的訴訟呢？

自2007年起，中國開始對稀土生產(chǎn)實(shí)行指令性規(guī)劃并開始減少稀土出口，這引起了歐盟、美國、日本等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的強(qiáng)烈反對，因?yàn)殚L期以來，他們在低價(jià)時(shí)大量購進(jìn)我國稀土產(chǎn)品，價(jià)格上漲時(shí)則停止采購、使用庫存，待再次降價(jià)時(shí)再行購進(jìn)。當(dāng)中國開始限制稀土出口時(shí)，這些長期以“泥土價(jià)格”買進(jìn)中國稀土的國家，因其利益空間被壓縮、低價(jià)掠奪稀土的圖謀將要破滅，故不肯就此善罷甘休，紛紛以中國擁有世界絕大部分稀土儲量為由，通過多種渠道向中國表達(dá)抗議，要求中國取消稀土出口限制。

指責(zé)中國操縱稀土價(jià)格意圖何在

近年來，我國不斷推進(jìn)稀土行業(yè)改革，推動(dòng)形成投資主體多元、企業(yè)自主決策、價(jià)格供求決定的稀土市場體系。但是，隨著國外稀土價(jià)格遠(yuǎn)高于中國國內(nèi)稀土價(jià)格，質(zhì)疑“中國操縱稀土價(jià)格”的聲音不斷。

有稀土專家指出：我國稀土產(chǎn)品價(jià)格長期以來一直受國外有實(shí)力的商家控制。美國最近推出的一份報(bào)告也表明，有關(guān)中國控制全球稀土的指責(zé)純屬子虛烏有。事實(shí)上美歐同樣儲藏有大量稀土，卻將它們雪藏起來。日也從中國進(jìn)口足夠使用20年的稀土并將它儲存在海底。

其實(shí)，中國稀土從1990年到2010年出口量一直在增長，為世界提供優(yōu)質(zhì)的稀土。但在世界高科技電子、激光、通訊、超導(dǎo)等材料呈幾何級需求的情況下，中國的稀土價(jià)格并沒有水漲船高。多年來，稀土價(jià)格嚴(yán)重背離價(jià)值，資源的稀缺性沒有得到合理體現(xiàn)。美國一家公司曾測算，2002年—2005年，美國生產(chǎn)一公斤稀土大概需要2.8美元的環(huán)境成本，我國則需要5.6美元，而當(dāng)時(shí)中國的稀土售價(jià)僅僅是每公斤5.5美元。

蘇波表示，中國政府從來沒有干預(yù)過稀土的市場價(jià)格。對于去年稀土價(jià)格開始上漲的原因，工信部副部長蘇波回應(yīng)：“首先是品質(zhì)上的差距形成了價(jià)格上的差距?！保傲硗庖粋€(gè)因素可能跟海關(guān)的進(jìn)出口規(guī)則有關(guān)，因?yàn)楹ｊP(guān)征收關(guān)稅時(shí)，要在雙方合同的基礎(chǔ)上，考慮運(yùn)輸和保險(xiǎn)的一些費(fèi)用，來確定征稅額。”但蘇波強(qiáng)調(diào)，海關(guān)的做法“有國際規(guī)則可循”。

白皮書指出，稀土產(chǎn)品價(jià)格漲幅遠(yuǎn)低于黃金、銅、鐵礦石等原材料產(chǎn)品。2000年～2010年，稀土價(jià)格上漲2.5倍，而黃金、銅、鐵礦石價(jià)格同期分別上漲4.4、4.1、4.8倍?！澳壳跋⊥羶r(jià)格的上漲符合全球原材料市場價(jià)格上漲的整體趨勢”，蘇波表示，“稀土價(jià)格開始上漲，完全是一種理性回歸，是市場機(jī)制的作用?！?/p>

因此，他國想從稀土以“白菜價(jià)”進(jìn)口中國稀土幻想的歷史將一去不復(fù)返。

中國絕無借環(huán)保之名提高稀土價(jià)格

雖然我國的稀土市場已經(jīng)“形成了完整的工業(yè)體系”、“科技水平進(jìn)一步提高”、“行業(yè)快速發(fā)展”，但在以23%的儲量供應(yīng)全球絕大多數(shù)稀土需求的同時(shí)，中國稀土行業(yè)卻也為此付出了巨大的代價(jià):稀土資源保有儲量及保障年限不斷下降；生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重。

白皮書指出，每生產(chǎn)1噸稀土氧化物要產(chǎn)生約2000噸尾砂，且不可避免地產(chǎn)生大量的氨氮、重金屬等污染物，破壞植被，嚴(yán)重污染地表水、地下水和農(nóng)田。蘇波介紹，像贛州的中重稀土開采，硫酸銨排到地下，沒有更好的解決辦法，沒有更新的技術(shù)開采離子型稀土。贛州地區(qū)稀土整體治污花費(fèi)的代價(jià)是380億元，但2011年，江西全省稀土行業(yè)全年利潤僅為65億元。

對于“中國借保護(hù)資源環(huán)境之名提高稀土價(jià)格”的質(zhì)疑，蘇波態(tài)度堅(jiān)決地表示：中國絕不以犧牲環(huán)境為代價(jià)換取稀土行業(yè)的發(fā)展。全球稀土的儲量國之所以關(guān)閉了許多工廠，不完全是因?yàn)閮r(jià)格，很重要的一個(gè)原因是稀土開采、生產(chǎn)嚴(yán)重污染環(huán)境。他說：“從中國政府的內(nèi)心和最重要的任務(wù)來說，關(guān)心老百姓的生命安全和健康是政府最主要的職責(zé)。沒有一個(gè)國家的政府在環(huán)境遭到重大污染、資源遭到重大破壞的情況下，仍然不計(jì)后果，不斷地開發(fā)一種產(chǎn)品。”

中國近年來對稀土行業(yè)實(shí)行嚴(yán)格管理，以保護(hù)資源環(huán)境。同時(shí)，還大力支持發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，積極開展稀土二次資源回收再利用。鼓勵(lì)開發(fā)稀土廢舊物收集、處理、分離、提純等方面的專用工藝、技術(shù)和設(shè)備，支持建立專業(yè)化稀土材料綜合回收基地。今后，環(huán)境治理“更嚴(yán)格”，這個(gè)原則堅(jiān)持不動(dòng)搖。

中國稀土出口管制“不公平”屬無稽之談

白皮書指出：2011年，中國稀土出口配額為2.4萬噸稀土氧化物，折合實(shí)物量大約3萬噸，去年實(shí)際出口1.86萬噸實(shí)物量，稀土配額40%沒有使用。而以美為代表的日歐卻來質(zhì)疑中國稀土出口管制違反貿(mào)易自由“不公平”。 對此多位專家強(qiáng)調(diào)，美日歐指責(zé)完全是無稽之談，如果中國壟斷稀土資源，為何出現(xiàn)中國稀土出口配額大量剩余的情況呢。

根據(jù)日本公布的有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，日本從2011年下半年開始急劇減少從中國進(jìn)口稀土，今年前4個(gè)月同比減少了69%。據(jù)悉，日本稀土產(chǎn)業(yè)界也正在積極研究稀土替代技術(shù)，利用供應(yīng)多樣化的戰(zhàn)略來擺脫對我國的稀土依賴。

稀土本不是中國獨(dú)有的資源，美國、加拿大、澳大利亞等國家均有大量的儲存。因?yàn)樗麄兎浅Ｇ宄⊥灵_采會嚴(yán)重破壞環(huán)境，加上由于的中國稀土出口價(jià)格一直低廉，美澳加發(fā)達(dá)國家紛紛限制或停止開發(fā)本國稀土礦，轉(zhuǎn)而從中國進(jìn)口，以滿足其國內(nèi)需求。

日美歐緊緊咬住中方稀土政策不放意圖何在？業(yè)內(nèi)人士分析：中國以23%的稀土資源承擔(dān)了世界90%以上的市場供應(yīng)，這本身已經(jīng)不能單拿貿(mào)易來說事。主要還是他們擔(dān)心中國增強(qiáng)稀土市場控制力，改變他們利益分配的格局，以及不能再像以往那樣肆意廉價(jià)獲取中國資源滿足他們戰(zhàn)略儲量的胃口。

中國的稀土行業(yè)存在資源過度開發(fā)、生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、價(jià)格嚴(yán)重背離價(jià)值、出口走私嚴(yán)重等五大問題， 2006年～2008年，國外海關(guān)統(tǒng)計(jì)的從中國進(jìn)口稀土量，比中國海關(guān)統(tǒng)計(jì)的出口量分別高35%、59%和36%，2011年更是高出1.2倍。近年來中國政府進(jìn)一步加大對稀土行業(yè)的監(jiān)管力度是完全符合形勢的要求。

蘇波稱：全球稀土的儲量國之所以關(guān)閉了許多工廠，不完全是因?yàn)閮r(jià)格，很重要的一個(gè)原因是稀土開采、生產(chǎn)嚴(yán)重污染環(huán)境。他說：“從中國政府的內(nèi)心和最重要的任務(wù)來說，關(guān)心老百姓的生命安全和健康是政府最主要的職責(zé)。沒有一個(gè)國家的政府在環(huán)境遭到重大污染、資源遭到重大破壞的情況下，仍然不計(jì)后果，不斷地開發(fā)一種產(chǎn)品?！彼€態(tài)度堅(jiān)決地表示：中國絕不以犧牲環(huán)境為代價(jià)換取稀土行業(yè)的發(fā)展。

高云虎強(qiáng)調(diào)：中國對國內(nèi)外的企業(yè)一視同仁，稀土的價(jià)格由市場調(diào)節(jié)；中國在稀土的開采、生產(chǎn)和出口各個(gè)環(huán)節(jié)的管理、措施是同步進(jìn)行的，這也是符合世界貿(mào)易組織規(guī)則的。他表示，中國將繼續(xù)向國際市場供應(yīng)稀土，反對將稀土問題政治化。希望通過加強(qiáng)與其他稀土生產(chǎn)國和消費(fèi)國的對話、合作，共同來研究解決稀土行業(yè)發(fā)展當(dāng)中的資源和環(huán)境問題，推進(jìn)世界稀土科技和產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

我國稀土收儲機(jī)制開始啟動(dòng)

“中國對稀土的控制不但受到來自國外的壓力，就是在國內(nèi)也遇到了巨大的阻力”。

很多地區(qū)的地方經(jīng)濟(jì)已經(jīng)形成了對稀土生產(chǎn)、特別是對稀土出口的依賴。國家對稀土產(chǎn)量和出口量的控制，將直接影響地方經(jīng)濟(jì)利益。地方政府監(jiān)控因此會大打折扣，監(jiān)管不力就成為一種正?，F(xiàn)象；還有來自稀土企業(yè)的阻力，這些企業(yè)的命運(yùn)大都集中在稀土原料型產(chǎn)品的生產(chǎn)和出口上，國家的稀土控制政策，必然引發(fā)企業(yè)的抵觸，而且政策的一刀切，會增大企業(yè)的不公平感，有些企業(yè)的抵觸情緒會很強(qiáng)烈。

江西理工大學(xué)的吳一丁、毛克貞兩位教授去年年底寫了一篇《“稀土問題”及稀土產(chǎn)業(yè)的政策取向》的論文。他們說“如果沒有來自地方和企業(yè)的配合，國家對稀土很難形成長期有效控制。不是稀土全面禁采那么簡單，如果不顧地方和企業(yè)的利益，強(qiáng)行出臺控制方案，出現(xiàn)的稀土問題會越來越難以解決，稀土目前的狀況還會延續(xù)?！?/p>

為此，繼今年4月成立稀土行業(yè)協(xié)會、發(fā)布指令性計(jì)劃管理辦法之后，稀土行業(yè)實(shí)施的新政還在深化。日前，國家稀土戰(zhàn)略收儲工作正式開始啟動(dòng)，國家財(cái)政資金將通過企業(yè)進(jìn)行收儲，這是我國首次啟動(dòng)國家稀土戰(zhàn)略收儲工作。

稀土戰(zhàn)略收儲將按照去年5月國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)稀土行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》建立稀土戰(zhàn)略儲備體系。收儲的原則為：按照國家儲備與企業(yè)(商業(yè))儲備、實(shí)物儲備和資源(地)儲備相結(jié)合的方式建立稀土戰(zhàn)略儲備，收儲原則為選擇未來有重要應(yīng)用但現(xiàn)在比較稀缺的產(chǎn)品，以及在市場價(jià)格低的時(shí)候進(jìn)行一些戰(zhàn)略性產(chǎn)品儲備。

稀土收儲機(jī)制建立后，有望抑制稀土價(jià)格的大幅波動(dòng)，從控制供求角度引領(lǐng)市場價(jià)格趨于穩(wěn)定，從而保護(hù)稀土資源和生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展。