委托代理視角下我國(guó)社會(huì)保障基金監(jiān)管問(wèn)題分析

俞九巳

委托代理視角下我國(guó)社會(huì)保障基金監(jiān)管問(wèn)題分析

俞九巳

社會(huì)保障基金構(gòu)成了我國(guó)社會(huì)保障制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)的財(cái)力基礎(chǔ)，是現(xiàn)代服務(wù)型政府踐行公共財(cái)政理念、實(shí)現(xiàn)公民基本權(quán)利的重要物質(zhì)保障。其中，社會(huì)保障基金運(yùn)營(yíng)的安全性、效益性與公正性是社會(huì)保障制度運(yùn)作的焦點(diǎn)，社?；鹪诨I措、投資、管理與給付等各層面的運(yùn)行績(jī)效直接影響社會(huì)保障制度機(jī)體的內(nèi)部構(gòu)成，進(jìn)而深刻影響民生財(cái)政政策實(shí)施的質(zhì)效。全面剖析社?；疬\(yùn)營(yíng)的委托代理鏈條，厘清社?；鸨O(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)源起，強(qiáng)化社?；鸬谋O(jiān)管實(shí)效，對(duì)于完善社會(huì)保障制度的“安全網(wǎng)”體系與“穩(wěn)定器”平臺(tái)，具有重要的理論意義與實(shí)踐價(jià)值。

一、我國(guó)社會(huì)保障基金運(yùn)營(yíng)委托—代理關(guān)系的鏈?zhǔn)浇Y(jié)構(gòu)

我國(guó)社會(huì)保障基金權(quán)屬本質(zhì)上歸勞動(dòng)者所有，由基金管理機(jī)構(gòu)代表勞動(dòng)者進(jìn)行理財(cái)，基金管理者一般委托專業(yè)經(jīng)理人或投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行分散化投資，社?；鹚袡?quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)與使用權(quán)的厘分催生出繁雜冗長(zhǎng)的委托代理鏈條，呈現(xiàn)為多主體、多層次、多級(jí)別的委托代理鏈?zhǔn)浇Y(jié)構(gòu)（如圖1）。

（一）第一級(jí)委托代理關(guān)系

社會(huì)保障基金的征繳是社會(huì)保障制度的邏輯起點(diǎn)，參保主體即社保基金的繳費(fèi)者與受益者是初始的委托人，構(gòu)成整體委托代理鏈條縱向延展的原初基點(diǎn)。其作為社會(huì)保障基金的繳費(fèi)主體將基金資產(chǎn)委托給政府公共機(jī)構(gòu)管理，從而形成初始的委托代理關(guān)系。在實(shí)踐中，社會(huì)保障基金有相當(dāng)一部分來(lái)自于財(cái)政補(bǔ)貼等公共資金，這部分資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不明晰，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)所有人實(shí)質(zhì)缺位問(wèn)題，國(guó)家社會(huì)保障職能部門（如全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)）成為實(shí)際上的第一基金受托人。繳納社保基金的受益權(quán)者與管理基金的全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)之間便形成了第一級(jí)的委托代理關(guān)系——所有權(quán)委托代理關(guān)系。

（二）第二級(jí)委托代理關(guān)系

政府租金壟斷所引致的管理低效以及社?；鹄硎聲?huì)的非專業(yè)稟賦，使得社會(huì)保障基金運(yùn)營(yíng)需要憑借市場(chǎng)化與專業(yè)化的通道提升管理效率與投資收益。社?；鸸芾頇C(jī)構(gòu)作為委托人，通常將基金資產(chǎn)委托給具備特定專業(yè)資質(zhì)與相當(dāng)管理能力的法人機(jī)構(gòu)具體管理，在保障基金安全性的基礎(chǔ)上依競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)。由于社?；鸬墓脖裕珖?guó)社?；鹄硎聲?huì)并非脫手性地將基金委托給法人機(jī)構(gòu)全權(quán)管理，而會(huì)保留對(duì)基金的終端管理權(quán)與監(jiān)督權(quán)。由此形成社?；饘?shí)踐運(yùn)作的第二層委托代理關(guān)系。

（三）第三級(jí)委托代理關(guān)系

為保證社?；鹱畲蟪潭壬系陌踩绫；鹗芡腥藢⒒鸬馁~戶管理委托于社?；鹳~戶管理機(jī)構(gòu)，將資金的投資決策托付于專業(yè)管理人，將資金保管委托于資產(chǎn)托管人，并分別與之簽訂契約。賬戶管理人是指受托管理社?；鹳~戶的專業(yè)機(jī)構(gòu)，投資管理人是指接受委托為社會(huì)保障基金財(cái)產(chǎn)進(jìn)行投資管理的專業(yè)機(jī)構(gòu)；托管人是指受托保管社?；鹭?cái)產(chǎn)的商業(yè)銀行或?qū)I(yè)金融機(jī)構(gòu)。由此形成社?；鹗芡腥伺c投資管理人、托管人以及賬戶管理人之間相互獨(dú)立的第三層委托代理關(guān)系。

圖1 社會(huì)保障委托代理關(guān)系

二、我國(guó)社會(huì)保障基金委托代理的公共風(fēng)險(xiǎn)分析

根據(jù)委托代理格局的一般運(yùn)作機(jī)理，委托人與代理人間的利益分野將不可避免地導(dǎo)致信息不對(duì)稱、道德風(fēng)險(xiǎn)與逆向選擇，而委托代理鏈條越冗長(zhǎng)，其間的交易成本就越高昂，伴隨著委托代理鏈的縱向拓展，終端代理人與初始委托人間的利益共融性將趨向式微，代理人對(duì)委托人的信用忠誠(chéng)度將嚴(yán)重弱化，從而引致諸多委托授權(quán)風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)社?；疬\(yùn)營(yíng)內(nèi)置的三層委托代理關(guān)系包括多元利益主體、多層利益導(dǎo)向與多級(jí)權(quán)力制約關(guān)系，繁復(fù)冗長(zhǎng)的委托代理鏈條將對(duì)公共性的社會(huì)保障基金產(chǎn)生如下公共風(fēng)險(xiǎn)：

（一）信息不對(duì)稱引致逆向選擇風(fēng)險(xiǎn)

逆向選擇是在達(dá)成契約以前，代理人利用信息優(yōu)勢(shì)誘使委托人簽訂不利于己方的契約，代理人擁有的信息資源越豐富，在委托代理契約簽訂與執(zhí)行過(guò)程中擁有的潛在交易優(yōu)勢(shì)就會(huì)越明顯，而委托方損失的既得利益就會(huì)越大。

在社會(huì)保障基金籌集階段，參保主體相對(duì)于社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)處于信息源的地位，是信息優(yōu)勢(shì)方，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)只是信息的被動(dòng)接受方，其采集的信息可能是不完整、不準(zhǔn)確甚至是失真的。信息的天然不對(duì)稱可能導(dǎo)致一部分參保人虛報(bào)或者偽造信息，以低于規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)繳納社會(huì)保障費(fèi)用，社會(huì)保障基金出現(xiàn)收不抵支、受益結(jié)構(gòu)“倒掛”現(xiàn)象。社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)為破解收支“吃緊”難題，會(huì)采取提高統(tǒng)籌費(fèi)率的辦法，結(jié)果是不法參保人將其社會(huì)保障成本轉(zhuǎn)嫁于守法參保人，迫使守法單位退出市場(chǎng)；而統(tǒng)籌費(fèi)率的提高，又將進(jìn)一步催化不法單位避繳手段的花樣翻新、操作升級(jí)。如此將導(dǎo)致社會(huì)保障基金陷入統(tǒng)籌費(fèi)率不斷提高、實(shí)際繳費(fèi)率卻不斷下降的惡性循環(huán)中，最終市場(chǎng)上只剩下逃避社會(huì)保障費(fèi)用征繳能力最強(qiáng)的不法參保人。

在社會(huì)保障基金的運(yùn)營(yíng)階段，由于信息不對(duì)稱的廣泛存在，社會(huì)保障基金管理部門難以全面、充分地掌握受托機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)能力、資本實(shí)力、市場(chǎng)信用與人力資源等核心信息，而為獲得穩(wěn)定的收益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障基金的保值增值，在選擇委托代理機(jī)構(gòu)時(shí)，通常會(huì)要求一個(gè)較高的收益率，以確保社會(huì)保險(xiǎn)基金的盈利和規(guī)避投資風(fēng)險(xiǎn)。結(jié)果是一些經(jīng)營(yíng)穩(wěn)健的受托機(jī)構(gòu)，雖能有效降低投資風(fēng)險(xiǎn)，但卻因不能達(dá)到合同規(guī)定的收益率而退出游戲，而較高的收益率卻迎合了那部分高風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)受托機(jī)構(gòu)的“胃口”。最終，整個(gè)社?；鹗芡写硇袠I(yè)由高風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)的受托機(jī)構(gòu)主控，惡性循環(huán)的結(jié)果是社?；疬\(yùn)營(yíng)面臨的整體風(fēng)險(xiǎn)上升，參保人的受益權(quán)面臨著投資失利的巨大隱性風(fēng)險(xiǎn)。

（二）利益不相容導(dǎo)致道德風(fēng)險(xiǎn)

道德風(fēng)險(xiǎn)是指在契約達(dá)成后，代理人可能會(huì)故意采取有利于己而損害委托人利益的行為。委托人的目標(biāo)是利潤(rùn)最大化與資本保值增值，而代理人追求的目標(biāo)則是企業(yè)家效用的最大化，兩者往往存在著利益上的不相容與目標(biāo)定位上的對(duì)立。

在社會(huì)保障基金運(yùn)行中，基于經(jīng)濟(jì)人理性，作為第一受托人的社會(huì)保障基金理事會(huì)與具有社?；鸸芾碣Y質(zhì)的受托代理機(jī)構(gòu)都有追求自身利益最大化的動(dòng)機(jī)，在激勵(lì)不相容與約束機(jī)制缺失的條件下，受托人便可能利用委托人授予的資源決策權(quán)謀求自身利益，而背離委托代理契約確立之時(shí)所設(shè)定的原初代理目標(biāo)，這在我國(guó)社會(huì)保障基金運(yùn)行過(guò)程中主要表現(xiàn)在：

1、受托代理機(jī)構(gòu)及其經(jīng)理人存在懈怠行為。為提高投資效益，受托機(jī)構(gòu)在獲得社會(huì)保障基金的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)后，需要尋求專業(yè)的投資管理人或者賬戶管理人，從而增加搜尋成本，而行政權(quán)掌控的委托代理格局可能會(huì)滋生尋租現(xiàn)象，引致租金耗散與逆向選擇風(fēng)險(xiǎn)，最后導(dǎo)致“劣質(zhì)”的經(jīng)理人來(lái)操盤運(yùn)作社會(huì)保障基金。同樣，在受托機(jī)構(gòu)內(nèi)部的委托代理關(guān)系中，主體間利益也存在分立性差異，受托機(jī)構(gòu)追求自身利益的最大化，期待經(jīng)理人能夠恪盡職責(zé)，為機(jī)構(gòu)創(chuàng)造更高的效益，而經(jīng)理人則希望獲得較高的薪資與更多的閑暇，當(dāng)缺乏有效的激勵(lì)約束機(jī)制時(shí)，理性經(jīng)理人會(huì)選擇維持某個(gè)合理的收益水平而盡可能地少作為或不作為。

2、社會(huì)保障基金被擠占、挪用與侵蝕。由于社會(huì)保障基金具有經(jīng)典的“公共”屬性，產(chǎn)權(quán)的不明晰使得代理人面臨諸多“自利”導(dǎo)向的誘惑。一旦參保人和代理人追求的利益沖突，代理人為追求短期業(yè)績(jī)就會(huì)做出法律所不允許的行為，比如挪用或擠占。伴隨著近年來(lái)我國(guó)社會(huì)保障基金規(guī)模的不斷擴(kuò)大，社會(huì)保障基金被擠占、挪用的趨勢(shì)亦愈演愈烈，造成基金大量流失，受益者權(quán)利受損。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，從1998年至2005年以來(lái)全國(guó)已清理回收擠占挪用社?；?60多億元，2001年以來(lái)追繳養(yǎng)老保險(xiǎn)基金95億元，追回冒領(lǐng)養(yǎng)老金1.6億元，但仍有幾十億元的資金尚未收回和糾正使用。

（三）市場(chǎng)不完全催生投資風(fēng)險(xiǎn)

根據(jù)現(xiàn)代投資理論，多元化分散投資是提高收益率與降低投資風(fēng)險(xiǎn)的有效方法，社會(huì)保障基金的投資亦需要進(jìn)行科學(xué)高效的多元優(yōu)化組合，并盡可能分散投資風(fēng)險(xiǎn)。由于社?；鹁哂胸?fù)債和延期支付的性質(zhì)，投資是利用其收入和支出之間的時(shí)間差和數(shù)量差，對(duì)閑置的專項(xiàng)公共資金加以運(yùn)用，這決定了社保基金投資運(yùn)作的基本原則是在保證基金財(cái)產(chǎn)安全性與流動(dòng)性的前提下，實(shí)現(xiàn)基金資產(chǎn)的保值增值?！度珖?guó)社會(huì)保障基金投資管理暫行辦法》規(guī)定了全國(guó)社會(huì)保障基金的投資工具與投資比例，規(guī)定全國(guó)社?；鹜顿Y的范圍限于銀行存款、買賣國(guó)債和其他具有良好流動(dòng)性的金融工具，包括上市流通的證券投資基金、股票以及信用等級(jí)在投資級(jí)以上的企業(yè)債、金融債等有價(jià)證券。從近幾年的情況來(lái)看，全國(guó)社保基金的投資流向主要為銀行存款和國(guó)債這兩種安全系數(shù)高但收益率偏低的金融工具，直到2003年，全國(guó)社?；鸩磐ㄟ^(guò)委托基金管理公司的方式進(jìn)入市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，但迄今為止，其在總投資中所占比仍然偏低。投資工具選擇的非完備性與低市場(chǎng)性制約了全國(guó)社會(huì)保障基金的多元化運(yùn)作與收益。

進(jìn)一步看，當(dāng)前我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制處于深度調(diào)整的重大“破冰期”，資本市場(chǎng)發(fā)育不成熟，社?；疬\(yùn)作不具有充分競(jìng)爭(zhēng)的完備市場(chǎng)平臺(tái)。首先，各資本市場(chǎng)發(fā)展不平衡。在我國(guó)金融體系中，銀行特別是國(guó)有商業(yè)銀行仍居于壟斷地位，同時(shí)整體證券市場(chǎng)的投資環(huán)境欠佳，股票市場(chǎng)的投機(jī)成分過(guò)大，總體收益率不穩(wěn)定，債券市場(chǎng)發(fā)展相對(duì)滯后于股票市場(chǎng)，債券二級(jí)市場(chǎng)又落后于一級(jí)市場(chǎng)。其次，社會(huì)保障基金理事會(huì)可供選擇的托管機(jī)構(gòu)范圍過(guò)于狹隘。根據(jù)法律規(guī)定，只有取得監(jiān)管機(jī)關(guān)授權(quán)和認(rèn)證的機(jī)構(gòu)才能運(yùn)營(yíng)社會(huì)保障基金，而目前我國(guó)擁有合法資質(zhì)的社?；疬\(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)寥寥無(wú)幾，遠(yuǎn)不能滿足以安全性、效益性與公正性為目標(biāo)導(dǎo)向的社保基金的運(yùn)作訴求。市場(chǎng)運(yùn)作平臺(tái)的不完備性與適格代理人選擇的有限性，增大了社?；鹗袌?chǎng)化運(yùn)營(yíng)的投資風(fēng)險(xiǎn)，降低了社保基金保值增值的運(yùn)營(yíng)績(jī)效。

三、化解我國(guó)社會(huì)保障基金委托代理風(fēng)險(xiǎn)的策略選擇

（一）完善信息披露制度，破解信息不對(duì)稱

1、推進(jìn)社會(huì)保障基金的信息化管理。社會(huì)保障基金信息化涉及征收、運(yùn)營(yíng)、給付、發(fā)放與監(jiān)管的各層面，應(yīng)建立一個(gè)適應(yīng)社會(huì)保障多層次、廣覆蓋與統(tǒng)一管理要求的社會(huì)保障基金信息管理系統(tǒng)，形成完整勾稽的數(shù)據(jù)庫(kù)，以滿足委托代理鏈條中各主體對(duì)信息的基本要求，實(shí)現(xiàn)社保信息的全共享。

2、建立社?；饡?huì)計(jì)信息披露制度。社會(huì)保障基金托管機(jī)構(gòu)應(yīng)將反映基金財(cái)務(wù)狀況和經(jīng)營(yíng)成果的信息公布于眾，使利益相關(guān)者能夠及時(shí)獲取與利用社保基金運(yùn)轉(zhuǎn)的財(cái)務(wù)信息。由于委托代理關(guān)系中各主體對(duì)社?；饡?huì)計(jì)信息的需求非一致性，應(yīng)根據(jù)各方需求建立多元化、多層次的信息披露體系。

（二）健全社?；鸨O(jiān)管法律體系，保障社?；鹭?cái)產(chǎn)權(quán)

1、確立社?；鸨O(jiān)管的基礎(chǔ)法律體系。我國(guó)憲法第45條規(guī)定了公民訴求國(guó)家扶助的社會(huì)權(quán)利，但未就社?；鸨O(jiān)管問(wèn)題作出原則性規(guī)定，由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的社會(huì)保障基本法律，國(guó)務(wù)院頒行的社會(huì)保障行政法規(guī)，均對(duì)社?；鸨O(jiān)管問(wèn)題有所涉獵，但缺失明晰可見的實(shí)體性操作規(guī)則，而國(guó)務(wù)院各部委擬定的社會(huì)保障部門規(guī)章對(duì)我國(guó)社?；鸨O(jiān)管的地位、內(nèi)容與職責(zé)等作出相關(guān)規(guī)定，但由于法律效力級(jí)次較低，政策執(zhí)行力不足。應(yīng)在社?；鸨O(jiān)管實(shí)踐的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化在基本法律、行政法規(guī)等較高位階效力級(jí)次上的社保基金監(jiān)管立法，明確社?；鸨O(jiān)管的主體及其相關(guān)權(quán)責(zé)，增強(qiáng)社?；鸨O(jiān)管法律體系的權(quán)威性與可操作性，為社?；鸬挠行ПO(jiān)管提供成文法上的明確依據(jù)。

2、廓清社?；鹩行н\(yùn)營(yíng)的明晰產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。界定清晰的產(chǎn)權(quán)是推進(jìn)社會(huì)保障財(cái)產(chǎn)權(quán)保障的法律基礎(chǔ)。我國(guó)目前的社?；鸸芾碇贫让鞔_規(guī)定了對(duì)基金實(shí)行政事分離，但實(shí)際上社會(huì)保障基金的管理權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)仍然由政府社保機(jī)構(gòu)強(qiáng)度掌控，必須明確界定社會(huì)保障基金的所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)與處置權(quán)，特別是在基金經(jīng)營(yíng)權(quán)的界定上，應(yīng)將基金的行政管理權(quán)、經(jīng)營(yíng)管理權(quán)以及對(duì)基金運(yùn)營(yíng)的監(jiān)督權(quán)等產(chǎn)權(quán)清晰地界定給不同的管理部門，同時(shí)成立獨(dú)立、高效的社?；鸨O(jiān)管委員會(huì)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的有效約束，保障社會(huì)保障受益者的基本權(quán)利。

（三）完善市場(chǎng)機(jī)制，疏通社?；鸬氖袌?chǎng)化運(yùn)作渠道

1、拓寬投資工具選擇范圍，實(shí)現(xiàn)投資流向多元化和分散化。從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，利用多種金融工具進(jìn)行投資組合是大勢(shì)所趨，但考慮到我國(guó)資本市場(chǎng)發(fā)展不完善，短期可選擇其他投資工具，如將社?；鹜顿Y到石油、電力、通訊、鐵路、高速公路、港口等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，這些項(xiàng)目收益率較高、穩(wěn)定且投資風(fēng)險(xiǎn)較小，符合社保基金運(yùn)作的安全性、效益性與有效性要求。

2、積極培育社?；鸫砣耸袌?chǎng)，推進(jìn)社保基金走向資本化市場(chǎng)運(yùn)作的步伐。隨著我國(guó)社?；鹞小砉芾眢w系的確立與發(fā)展，社?；饝?yīng)實(shí)行民營(yíng)化管理和多樣化投資。我國(guó)可借鑒智利的社?；疬\(yùn)行模式，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中引入更多有實(shí)力的基金公司參與，一方面可規(guī)避當(dāng)前由于競(jìng)爭(zhēng)不足而引致的隱性投資風(fēng)險(xiǎn)；另一方面可強(qiáng)化基金公司之間的競(jìng)爭(zhēng)，提升其整體管理水平，從而將參保人、管理人與托管人間的利益協(xié)調(diào)整合，以促進(jìn)社?；鹜顿Y效益的最大化。

中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院）