建立天津市農(nóng)村飲水安全保障體系的探討與建議

顧新洲，董曉敏

（天津市水文水資源勘測(cè)管理中心，300061，天津）

天津市農(nóng)村飲水安全工作起步于20世紀(jì)50年代，到2000年形成了覆蓋全市12個(gè)農(nóng)業(yè)區(qū)縣的農(nóng)村飲水工程網(wǎng)絡(luò)。2002年，由于1997年以來(lái)的持續(xù)干旱，農(nóng)村飲水發(fā)生嚴(yán)重困難，天津市委、市政府決定實(shí)施農(nóng)村飲水解困工程，3年累計(jì)完成投資3.3億元，使全市2576個(gè)村 （小區(qū)）265萬(wàn)人具備了飲水新水源。2005年天津市根據(jù)水利部關(guān)于建設(shè)農(nóng)村飲水安全工程的要求，結(jié)合農(nóng)村飲水解困工程，批準(zhǔn)實(shí)施《天津市農(nóng)村飲水安全及管網(wǎng)入戶(hù)改造規(guī)劃》，規(guī)劃利用5年時(shí)間，全部解決天津市3 098個(gè)村320.33萬(wàn)農(nóng)村居民飲用水水質(zhì)不達(dá)標(biāo)、農(nóng)村供水管網(wǎng)未入戶(hù)或老化失修等問(wèn)題。到2010年年末，天津市已初步實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)。

一、天津市農(nóng)村飲水安全工程存在的問(wèn)題

1.工程布局、形式有待完善

天津市在建的飲水安全工程具有規(guī)模小、分布廣的特點(diǎn)，而且維護(hù)成本較高，特別是在北部農(nóng)村，集中式農(nóng)村飲水安全工程還有繼續(xù)發(fā)展的空間。

2.水價(jià)構(gòu)成不合理

在實(shí)行計(jì)量收費(fèi)的工程中，供水水價(jià)構(gòu)成不合理，水價(jià)偏低，工程折舊費(fèi)、大修費(fèi)及合理利潤(rùn)等在水價(jià)中沒(méi)有體現(xiàn)，單村供水工程基本上以收取電費(fèi)為主，飲水工程收入不能補(bǔ)償工程運(yùn)行成本，致使飲水工程“以水養(yǎng)水”的良性運(yùn)行狀態(tài)難以實(shí)現(xiàn)。

3.投資、管理機(jī)制不明確

一是產(chǎn)權(quán)主體虛位。導(dǎo)致工程所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、受益權(quán)及處置權(quán)4項(xiàng)權(quán)能主體責(zé)、權(quán)、利不清。二是投資主體不明。工程建成后的資產(chǎn)保值、增值問(wèn)題不能得到重視，工程“面小點(diǎn)多”現(xiàn)象嚴(yán)重，缺乏與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及水資源可持續(xù)利用的有效結(jié)合。三是政府部門(mén)直接參與工程建設(shè)與管理。

4.工程運(yùn)行機(jī)制有待改革

一是已建工程基本上沒(méi)有轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)管理，而是作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公益事業(yè)由政府委托有關(guān)部門(mén)代管。二是供水價(jià)格普遍低于成本，工程運(yùn)行處于簡(jiǎn)單維持狀態(tài)。三是工程運(yùn)營(yíng)粗放，難以形成有效的管理運(yùn)行機(jī)制，政府與管理人員缺乏有效的約束、激勵(lì)機(jī)制。四是水價(jià)形成機(jī)制不健全，核定的水價(jià)不能反映工程實(shí)際情況。

5.水質(zhì)監(jiān)測(cè)機(jī)制缺乏

天津市農(nóng)村飲水安全工程水源基本為地下水，水質(zhì)條件基本良好。部分地區(qū)由于使用淺層地下水，有飲水污染隱患，水質(zhì)監(jiān)測(cè)職責(zé)需明確和強(qiáng)化，工作流程和檢測(cè)使用標(biāo)準(zhǔn)有待進(jìn)一步細(xì)化。

6.應(yīng)急體系不完善

應(yīng)急預(yù)案制定、應(yīng)急物資儲(chǔ)備與使用、應(yīng)急隊(duì)伍培訓(xùn)和調(diào)用等應(yīng)急措施都需要明確和強(qiáng)化。

二、建立農(nóng)村飲水安全保障體系的建議

1.建立農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)維護(hù)保障體系

①提高認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。要將發(fā)展農(nóng)村飲水安全事業(yè)納入各級(jí)政府、部門(mén)的議事日程。

②完善政策法規(guī)體系。盡早完善有關(guān)規(guī)劃、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)管理、投融資和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的法規(guī)體系。

③明晰產(chǎn)權(quán)，建立良性的工程投資體制和經(jīng)營(yíng)機(jī)制。

④堅(jiān)持扶持政策。首先，各級(jí)財(cái)政要對(duì)農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)有資金傾斜政策，通過(guò)持續(xù)的財(cái)政支持，完善農(nóng)村飲水安全工程體系，培育農(nóng)村飲水市場(chǎng)；其次，對(duì)于受地理、水文等自然因素影響和經(jīng)濟(jì)較困難地區(qū)，一定時(shí)期內(nèi)在建設(shè)資金、水價(jià)補(bǔ)貼等方面采取重點(diǎn)扶持政策，使農(nóng)村飲水安全工作平衡、快速地發(fā)展。

2.落實(shí)產(chǎn)業(yè)政策，增加工程投資，推動(dòng)管理體制改革

①加大國(guó)家投資比例，減少受益企業(yè)，尤其是群眾集資，以此推動(dòng)產(chǎn)權(quán)歸屬確定更加規(guī)范。在工程運(yùn)行機(jī)制上也應(yīng)進(jìn)行必要的改革：一是研究結(jié)合水資源布局特點(diǎn)發(fā)揮現(xiàn)有工程供水能力、解決地區(qū)需水矛盾的可行性，加強(qiáng)工程規(guī)劃、實(shí)施計(jì)劃的研究和制定工作。二是對(duì)確需興建的工程項(xiàng)目，建議在規(guī)劃建設(shè)期就組建責(zé)任單位，負(fù)責(zé)工程建設(shè)與今后的運(yùn)營(yíng)活動(dòng)。三是建立國(guó)有資產(chǎn)投資管理機(jī)構(gòu)（企業(yè)性質(zhì)）。市級(jí)有關(guān)部門(mén)可率先組建農(nóng)村飲水安全工程投資公司，由公司承擔(dān)工程投資及資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)，確保工程資產(chǎn)保值增值。四是公司宜采用股份制、股份合作制投資興建及改擴(kuò)建，這一模式對(duì)實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)、企業(yè)享有自主經(jīng)營(yíng)權(quán)有積極的推動(dòng)作用。

②農(nóng)村飲水安全工程投資體制及運(yùn)行機(jī)制的改革涉及面較廣，建議在實(shí)際操作中切實(shí)改變觀念并出臺(tái)一些配套政策，從軟件上給予支持。

首先，樹(shù)立水商品觀念。其次，由“誰(shuí)受益、誰(shuí)投資”向“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”觀念轉(zhuǎn)變，這是股份制、股份合作制出現(xiàn)的前提條件。第三，建立符合天津?qū)嶋H的準(zhǔn)市場(chǎng)價(jià)格體系。第四，以農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)為突破口，逐步建立并完善工程投資、管理及運(yùn)行方面的激勵(lì)約束機(jī)制，以此推動(dòng)改革的進(jìn)程。

3.建立農(nóng)村飲水安全工程運(yùn)行監(jiān)管體系

①加強(qiáng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水資源布局特點(diǎn)與改革進(jìn)程配套的研究、執(zhí)行工作，保證農(nóng)村飲水安全產(chǎn)業(yè)發(fā)展同天津市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城市化建設(shè)水資源布局的科學(xué)統(tǒng)一。

②加強(qiáng)行業(yè)管理，實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。

③建立農(nóng)村飲水安全水質(zhì)監(jiān)測(cè)檢測(cè)機(jī)制。在現(xiàn)有水環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)制的框架下，制定農(nóng)村飲水安全監(jiān)測(cè)檢測(cè)制度，完善監(jiān)測(cè)檢測(cè)儀器設(shè)備，建立專(zhuān)業(yè)監(jiān)測(cè)檢測(cè)人員隊(duì)伍。

4.建立農(nóng)村飲水安全應(yīng)急保障體系

（1）建立健全應(yīng)急機(jī)構(gòu)和應(yīng)急預(yù)案

應(yīng)建立市、區(qū)（縣）兩級(jí)應(yīng)急機(jī)構(gòu)，設(shè)立值班室、應(yīng)急維修隊(duì)、突擊隊(duì)等應(yīng)急技術(shù)組織，供水企業(yè)要在日常供水基礎(chǔ)上，明確應(yīng)急事件應(yīng)對(duì)技術(shù)人員，制定應(yīng)急調(diào)度、人員調(diào)集、物資供應(yīng)、聯(lián)絡(luò)轉(zhuǎn)運(yùn)等一整套應(yīng)急預(yù)案，做到職責(zé)分工明確，反應(yīng)快速。各級(jí)農(nóng)村飲水安全應(yīng)急預(yù)案必須明確反映在各種可能情況下的指揮程序和內(nèi)容。

（2）建立完善應(yīng)急通信網(wǎng)絡(luò)

突發(fā)性農(nóng)村飲水安全事件發(fā)生后，首先要依賴(lài)完善的通信網(wǎng)絡(luò)，使所有參與應(yīng)急預(yù)案的人員迅速進(jìn)入崗位，確保應(yīng)急預(yù)案各項(xiàng)措施迅速實(shí)施。目前天津市固定、移動(dòng)通信設(shè)備和網(wǎng)絡(luò)設(shè)備遍布每個(gè)角落，可以作為當(dāng)前應(yīng)急供水中各級(jí)指揮人員、應(yīng)急人員相互聯(lián)系、共享信息的基礎(chǔ)工具。

（3）建立必要的物資儲(chǔ)備

要以區(qū)縣水務(wù)部門(mén)為主，在區(qū)縣域內(nèi)分片依托集中供水水廠儲(chǔ)備一定量的管材、水泥等建材，也可與主要供貨商建立協(xié)作關(guān)系，由廠家、商家代為儲(chǔ)備。有條件的區(qū)縣應(yīng)采購(gòu)1～2臺(tái)移動(dòng)水處理車(chē)，并配備一定數(shù)量的儲(chǔ)水箱或水桶等儲(chǔ)水容器。

（4）做好應(yīng)急供水技術(shù)儲(chǔ)備

一是制定適應(yīng)緊急狀況下群眾集中安置點(diǎn)的應(yīng)急供水方案及應(yīng)急供水、排水工程建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，包括水源選擇、水處理與消毒工藝、管網(wǎng)布設(shè)等，以區(qū)縣為主完成部分典型工程設(shè)計(jì)；二是強(qiáng)化水源保護(hù)的方案和措施，有條件的要選擇后備水源并進(jìn)行必要的工程儲(chǔ)備；三是研究農(nóng)村集中供水工程避震防洪等相應(yīng)災(zāi)害設(shè)計(jì)及技術(shù)模式；四是要有進(jìn)行供水工程緊急搶修的技術(shù)力量，平時(shí)分散在各個(gè)集中供水工程從事運(yùn)行管理工作，堅(jiān)持培訓(xùn)與訓(xùn)練，緊急狀況下變成快速突擊力量。

（5）完善應(yīng)急供水水質(zhì)檢測(cè)設(shè)備和力量

結(jié)合天津市農(nóng)村供水實(shí)際情況，一是要繼續(xù)充分發(fā)揮水利、衛(wèi)生、環(huán)保和城建等部門(mén)在農(nóng)村供水水質(zhì)監(jiān)測(cè)方面的技術(shù)力量，團(tuán)結(jié)合作，分工協(xié)作，實(shí)時(shí)掌握農(nóng)村供水水質(zhì)情況；二是在市、區(qū)（縣）兩級(jí)水務(wù)部門(mén)建立移動(dòng)水質(zhì)化驗(yàn)室，配備快速且自動(dòng)化程度較高的儀器設(shè)備和必要的交通工具；三是按照《農(nóng)村供水工程技術(shù)規(guī)范》的要求，集中供水水廠要強(qiáng)化水質(zhì)檢測(cè)設(shè)備和人員配備，在滿(mǎn)足日常水質(zhì)監(jiān)測(cè)的同時(shí)，組織應(yīng)急供水水質(zhì)監(jiān)測(cè)技術(shù)培訓(xùn)。

（6）完善現(xiàn)有農(nóng)村飲水安全工程，提高抗災(zāi)能力

天津市農(nóng)村飲水安全及管網(wǎng)入戶(hù)改造工程建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入收尾階段，眾多農(nóng)村飲水安全工程亦運(yùn)行多年，工程主管部門(mén)應(yīng)總結(jié)已運(yùn)行工程的供水效果和經(jīng)驗(yàn)，對(duì)工程設(shè)計(jì)和建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)提出完善意見(jiàn)，并盡快付諸實(shí)施，切實(shí)提高農(nóng)村飲水安全工程應(yīng)對(duì)緊急情況的工程能力。

（7）加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的應(yīng)急供水常識(shí)培訓(xùn)和宣傳

各區(qū)縣水務(wù)部門(mén)和供水單位要通過(guò)多種形式，普及農(nóng)村飲水安全應(yīng)急供水措施常識(shí)，進(jìn)一步增強(qiáng)群眾飲水安全意識(shí)。按應(yīng)急預(yù)案對(duì)農(nóng)村居民進(jìn)行應(yīng)急供水的行為步驟演練。

此外，要保證區(qū)縣農(nóng)村飲水安全應(yīng)急保障機(jī)制的建立和有效實(shí)施，有關(guān)部門(mén)要從投入和資金使用政策上給予扶持，對(duì)緊急狀況下的供水成本進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)償，并要研究制定相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)制度等。

[1]中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定[J].中國(guó)水利，2011（4）.

[2]天津市統(tǒng)計(jì)局，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局天津調(diào)查總隊(duì).2011天津統(tǒng)計(jì)年鑒[M].北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2011.