日本鶴見川流域綜合治水歷程的啟示

李昌志，程曉陶

（中國水利水電科學(xué)研究院，100038，北京）

一、鶴見川流域城鎮(zhèn)化基本情況

鶴見川發(fā)源于東京都 （首都圈）南部，經(jīng)神奈川縣的橫濱市流入東京灣，流域面積235 km2，河流長度 42.5 km；流域內(nèi)山地和丘陵臺地占總面積的 70%（高程 80～170 m），其余 30%為相對平坦的沖積平原。

由于鶴見川流域有利的地理位置與地形條件，自20世紀(jì)60年代以來，該地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程非常迅猛。流域中人口從1955年的38萬人增長到2003年的188萬人，暴漲約5倍。流域中城鎮(zhèn)化面積1958年僅占10%，其后1966—1975年10年間就從20%激增至60%，2000年達(dá)到85%（其后持平），流域中絕大部分土地蓋成了房子，修成了道路。與此同時，流域內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施，如鐵路、公路、通信、水電氣設(shè)施等，也大大增加。

高度而快速的開發(fā)改變了流域自然狀態(tài)下的降雨產(chǎn)匯流過程?？焖俪擎?zhèn)化將流域下墊面越來越多的天然林地與農(nóng)田變成了不透水的街區(qū)與路面，流域固有的蓄水、滯水能力大大衰減，暴雨徑流系數(shù)增大，從而對流域洪水的水文特性產(chǎn)生了顯著影響；加之城市排水系統(tǒng)的建設(shè)，降雨被快速集中地送入河道，使洪峰流量倍增。城鎮(zhèn)化綜合效應(yīng)的徑流模擬試驗(yàn)表明，當(dāng)流域城鎮(zhèn)化面積率達(dá)到80%，與20世紀(jì)60年代初期相比，洪峰流量增加一倍多，而從降雨至洪峰出現(xiàn)的時間也大為縮短。以入河口上游8.2 km處的觀測站所測匯流歷時為例，60年代，降雨強(qiáng)度達(dá)到峰值后10 h左右最大洪峰才出現(xiàn)，而到70年代初，這一時間已減少至4～6 h，到80年代以后，更是縮短為2h左右。

鶴見川流域洪患頻繁。在過去的半個世紀(jì)中，發(fā)生較大洪水的年份有1958、1966、1976、1982 年等。流域中20世紀(jì)五六十年代洪水災(zāi)害相當(dāng)嚴(yán)重，其后洪水淹沒范圍與房屋損失總體呈減小趨勢，這與鶴見川流域自70年代以來大規(guī)模的河道整治、堤防建設(shè)以及為抑制洪水風(fēng)險而不斷強(qiáng)化其綜合治水措施有很大關(guān)系。在此過程中，鶴見川流域計劃治水、依法治水、科學(xué)治水的歷程，對于正處于快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的我國具有深刻的啟迪意義。

二、鶴見川綜合治水概況

鶴見川的治理大致經(jīng)歷了20世紀(jì)70年代之前的初步整治，70年代后期至80年代的大規(guī)模河道疏浚、拓展、護(hù)岸與堤防建設(shè)，90年代以來流域總體綜合治水對策的全面實(shí)施等幾個階段。

1.鶴見川的初步整治

20世紀(jì)上半葉，隨著鶴見川流域中人口的增加，特別是下游城鎮(zhèn)的形成，提出了河道治理的需求。1939年，當(dāng)?shù)卣?jīng)擬定過鶴見川的河道整治計劃，但由于第二次世界大戰(zhàn)的爆發(fā)，這一計劃擱淺。1958年大水之后，以該河道整治計劃為基礎(chǔ)，出臺了一項(xiàng)總體規(guī)劃方案，并呼吁要對重點(diǎn)河段進(jìn)行全面治理，主要是堤防和護(hù)岸工程的建設(shè)，還提出了通過疏浚河道以增加河床過水面積的提案。不過當(dāng)時治河工程的投入與建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)都較低。60年代之后流域中人口激增，山區(qū)公路、鐵路建設(shè)與城鎮(zhèn)化力度加大，水土流失加劇，河道淤積萎縮現(xiàn)象嚴(yán)重，實(shí)際行洪能力呈衰減態(tài)勢。1966年4號臺風(fēng)引發(fā)的流域大洪水造成67 170戶受淹，18 600間房屋倒塌，損失慘重，是非常明顯的例證。

大災(zāi)之后，鶴見川治理問題開始引起相關(guān)部門的高度重視。1967年鶴見川被指定為一級水系，其下游至入海口的17.4 km河段由建設(shè)省直轄負(fù)責(zé)治理。然而直到1974年，《鶴見川水系工程實(shí)施基本計劃》才修訂完成，耗時達(dá)7年之久，可見當(dāng)時鶴見川治水事業(yè)的進(jìn)度并不快。

2.大規(guī)模河道治理

1976年9月，鶴見川流域遭受17號臺風(fēng)襲擊后再次暴發(fā)大洪水，6處堤防決口，沿河4 830戶受淹，約3 950間房屋倒塌，治水呼聲再次高漲。這時，鶴見川流域的城鎮(zhèn)化面積已經(jīng)達(dá)到60%，人口超過120萬人，為20年前的3倍。

受災(zāi)當(dāng)年，鶴見川流域“水防災(zāi)計劃委員會”（下稱“委員會”）宣告成立，該委員會此后被稱為“日本綜合治水對策之先驅(qū)”。1977年起，鶴見川開始大規(guī)模的堤防建設(shè)；其后為恢復(fù)與擴(kuò)大河道的行洪能力，又于1979年啟動了大規(guī)模的河道疏浚、拓展與護(hù)岸工程建設(shè)。此項(xiàng)計劃至1988年完成，鶴見川的行洪能力擴(kuò)大了一倍，并建成了具有一定抗震能力的高質(zhì)量堤防體系。此后，流域中再未發(fā)生決堤泛濫的情況。圖1為鶴見川潮鶴橋河段整治前后的比較。

3.流域綜合治水事業(yè)的推進(jìn)

委員會成立之初就認(rèn)識到，鶴見川流域不僅要通過河道整治來恢復(fù)并擴(kuò)大行洪能力，而且必須要從流域的整體層面上采取綜合性治理對策，以恢復(fù)流域固有的蓄水、滯水能力，抑制因城鎮(zhèn)化而不斷增大的暴雨徑流系數(shù)。在該委員會的推動下，1979年鶴見川被建設(shè)省指定為“綜合治水特定河川”。1980年，建立和加強(qiáng)了治水進(jìn)程中跨行政區(qū)整合各方力量、統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)施的協(xié)調(diào)運(yùn)作機(jī)制，該委員會更名為“鶴見川綜合治水對策協(xié)議會”。同年，在流域大規(guī)模興建蓄滯水設(shè)施的構(gòu)想得到了各方普遍認(rèn)同。1981年編制完成了《鶴見川流域整治計劃》，整治標(biāo)準(zhǔn)為1 h降雨50 mm不受淹，相當(dāng)于6年一遇。1989年又進(jìn)一步修訂提出了《鶴見川流域新整治計劃》，通過大興雨水調(diào)節(jié)池、分洪區(qū)，將流域整治的標(biāo)準(zhǔn)提高到1 h降雨60mm不受淹（10年一遇）。在此計劃的推動下，1990年以來鶴見川流域中興建的各種雨洪調(diào)節(jié)設(shè)施多達(dá)4 300處，總?cè)莘e達(dá)到300萬m3，相當(dāng)于每平方公里人工建設(shè)的雨水蓄滯能力都在1萬m3以上。此類設(shè)施幾乎遍布全流域。

在鶴見川大規(guī)模的河道整治工程完成之后，1994年又提出了《鶴見川水系工程實(shí)施基本計劃》的修訂版，以使河流治理向長期化過渡，更好地應(yīng)對城鎮(zhèn)化引起的治水新問題。

根據(jù)2003年日本頒布的 《特定都市河川浸水被害對策法》，2005年鶴見川流域被指定為“特定都市河川流域”。按法律規(guī)定，河川的管理者、下水道管理者、流域的地方公共團(tuán)體有共同承擔(dān)制定 《流域水害對策計劃》的職責(zé)，要切實(shí)協(xié)力、強(qiáng)化實(shí)施更為安全、更為有效的浸水被害對策。同時要求流域內(nèi)的居民、事業(yè)者要努力促使雨水的蓄滯與滲透，新的雨水滲透的阻礙行為在面積1 000 m2以上時必須取得許可。可見，日本雨水蓄滯滲透設(shè)施的建設(shè)已經(jīng)走上了法制化軌道。2007年，再次修編了《鶴見川水系河流整治計劃》，同時出臺了《鶴見川流域水害對策計劃》，全面加強(qiáng)防災(zāi)體系建設(shè)。

三、鶴見川流域綜合治理的主要措施

1.土地利用規(guī)劃

土地利用規(guī)劃是洪水綜合管理行之有效的長遠(yuǎn)措施。該流域土地劃分為保水區(qū)、滯洪區(qū)和低洼區(qū)等三類區(qū)域。保水地區(qū)是指山地、丘陵等的水源地區(qū)，具有能夠暫時滲透或滯留雨水的功能；滯洪地區(qū)指河流中上游沿河低洼地，雨水和河水容易流入并暫時滯留的地區(qū)；低洼地區(qū)指洪泛平原，如滯留在地區(qū)內(nèi)的雨水不能流入河流或有河水泛濫可能性的地區(qū)。按三類區(qū)域的特性綜合考慮土地的自然屬性和社會屬性，管理者對所轄區(qū)域土地利用的合理方式進(jìn)行規(guī)劃，以最大限度地降低洪水風(fēng)險，減輕洪災(zāi)損失。

2.河道整治措施

鶴見川流域早期治理的重點(diǎn)是河道整治。由于城鎮(zhèn)化高速擴(kuò)展，出現(xiàn)了令人始料未及的問題，20世紀(jì)70年代初經(jīng)過整治的重點(diǎn)河段，不僅淤積萎縮嚴(yán)重，甚至淤積形成的河灘地都蓋上了房子。其后開展了大規(guī)模的河道整治，通過河道疏浚、拓展增加行洪能力，實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)的護(hù)岸與堤防建設(shè)維持河岸的穩(wěn)定性，形成了安全可靠的堤防體系，其中也涉及復(fù)雜的拆遷移民等問題。

3.洪水預(yù)警預(yù)報與防災(zāi)教育

鶴見川流域洪水管理采取了大量非工程措施，如加強(qiáng)流域暴雨、洪水實(shí)時監(jiān)測預(yù)報預(yù)警系統(tǒng)的建設(shè)，采用網(wǎng)站、手機(jī)、電子預(yù)告板等手段快速傳遞洪水水情信息，繪制與發(fā)布洪水風(fēng)險圖，制定避難轉(zhuǎn)移的預(yù)案并組織防災(zāi)演習(xí)，以多種形式對學(xué)生、社區(qū)居民等進(jìn)行防洪減災(zāi)、愛護(hù)河川等知識的普及和交流。

4.蓄滯排滲措施

（1）鶴見川多功能滯洪區(qū)

鶴見川多功能滯洪區(qū)位于橫濱市港北區(qū)，于1982年開始修建，2003年建成，面積 84 hm2，庫容 390萬 m3，如圖2所示。

該滯洪區(qū)由圍堤、河邊公園、體育館及其下部的蓄洪池以及退水閘門等4部分組成。圍堤包括河堤與滯洪區(qū)周邊的隔堤，其中鶴見川河堤的一段為溢流堤，其高程較正常堤防低3 m，洪峰高水位水過境時自然漫溢進(jìn)入滯洪區(qū)，可使流域150年一遇暴雨的洪峰流量削減200 m3/s，滿足下游河道安全下泄的要求。河邊公園地勢較低，滯洪時成為調(diào)蓄洪水的場所。體育館由大型柱子支撐，體育設(shè)施高程在滯洪水位以上，下部可蓄滯洪水。公園區(qū)域的進(jìn)洪標(biāo)準(zhǔn)為一兩年一遇，體育館下部區(qū)域的進(jìn)洪標(biāo)準(zhǔn)為四五年一遇。據(jù)分析，滯洪區(qū)下游1 km處的觀測點(diǎn)，其最高水位可從7.9 m降到6.93m，降幅達(dá)1m，效果非常明顯。

（2）恩回公園地下調(diào)洪水庫

該調(diào)洪水庫利用鶴見川舊河道的地下空間，在距地面25m以下修建了長約600m、內(nèi)部直徑達(dá)15.4～16.5m的地下管道，蓄水容量約11萬m3。地面以恩回公園的親水平臺構(gòu)成長80m的溢流堰和取水前池，橫向溢流的洪峰水量通過攔污柵經(jīng)有消能設(shè)施的立管進(jìn)入隧洞式的地下水庫，等洪峰過后，再由水泵抽回河道，排水需要1～2日的時間。

（3）雨水蓄留與滲透設(shè)施

根據(jù)日本《特定都市河川浸水被害對策法》的規(guī)定，流域中的居民與企事業(yè)單位都有義務(wù)充分運(yùn)用房屋、庭院、綠地等微小空間，參與雨水蓄留滲透設(shè)施的建設(shè)，道路與鋪裝地面也要盡可能采用透水材料。鶴見川流域按10年一遇洪水的設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定如果水田被改變?yōu)檎?，徑流系?shù)將從0.2提高到0.9，則必須按480m3/hm2的標(biāo)準(zhǔn)修建雨水蓄留滲透設(shè)施；如果將田野改變?yōu)槠鞑亩阎脠龅兀瑥搅飨禂?shù)將從0.2提高到0.5，則需按190 m3/hm2的標(biāo)準(zhǔn)修建雨水蓄留滲透設(shè)施。到2010年，鶴見川流域每平方公里人工建設(shè)的雨洪蓄滯能力達(dá)3萬m3以上，有效抑制了洪峰流量隨流域城市化進(jìn)程的推進(jìn)而增長的趨勢。

四、啟 示

1.流域綜合治水的循序漸進(jìn)

鶴見川流域的治水措施，基本經(jīng)歷了波浪式前進(jìn)、螺旋式上升的過程，從初期重點(diǎn)河段的整治逐步擴(kuò)展為全流域統(tǒng)籌規(guī)劃的綜合治理，從將雨水盡多盡快地排入河道到推進(jìn)疏、排、滯、蓄、滲等手段的綜合運(yùn)用，從開始單一的工程措施走向工程措施與非工程措施的結(jié)合，從專業(yè)部門的協(xié)力治水?dāng)U大為全社會的積極參與。鶴見川的治水實(shí)踐表明：

①在流域綜合治水活動中，工程措施是基礎(chǔ)性與根本性的措施。在流域快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，局部河段以致整個水系的治理，不足以抑制洪水風(fēng)險的增長，治水的工程措施需要從點(diǎn)與線擴(kuò)展到面。

圖2 鶴見川多功能滯洪區(qū)

②洪水綜合治理必須以流域整體為單元。20世紀(jì)70年代在日本率先成立的鶴見川流域“水防災(zāi)計劃委員會”，后演變?yōu)椤苞Q見川綜合治水對策協(xié)議會”，為整合不同行政區(qū)、不同部門以至全社會的各方力量，統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)施流域綜合治水行動創(chuàng)建了新的協(xié)調(diào)運(yùn)作機(jī)制。

③工程措施需要以非工程措施來推動。鶴見川流域綜合治水體系的建立，與法律、行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、教育等多重手段的綜合運(yùn)用是分不開的。離開這些非工程措施的綜合運(yùn)用，鶴見川流域跨行政區(qū)、跨部門、全社會參與的綜合治水活動就難以持續(xù)不斷地向前推進(jìn)。

這些經(jīng)歷告訴我們，流域綜合治理不可能一蹴而就、一勞永逸，治水理念、運(yùn)作機(jī)制、對策手段都是在動態(tài)變化中不斷調(diào)整、完善和提高的。我國許多城市河流與中小河流的治理，尚處于鶴見川20世紀(jì)60年代至80年代的狀態(tài)，因此，需要清醒地認(rèn)識自己所處的發(fā)展階段和所具備的工作條件，適時轉(zhuǎn)變治水理念，重視體制機(jī)制創(chuàng)新，統(tǒng)籌整合各方力量，積極應(yīng)對城鎮(zhèn)化快速發(fā)展引發(fā)的治水新問題，為支撐發(fā)展與保障安全作出不懈的努力。

2.流域計劃治水的成本效益

20世紀(jì)在日本經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的階段，許多建設(shè)事業(yè)，如交通、電力、供水、治污等陸續(xù)引入市場機(jī)制而私營化，但是河流整治至今仍定性為公益事業(yè)，始終堅(jiān)持以各級政府為投資主體，采取有計劃逐步推進(jìn)的方針。

①明確河流治理的責(zé)任主體。根據(jù)日本《河川法》，河流分為一級、二級和單獨(dú)水系，分別由建設(shè)大臣、都道府縣知事、市町村長負(fù)責(zé)管理。對于一級水系，又分為一級河川、適用河川與一般河川，對二級水系也有同樣的劃分。也就是說，只有一級水系的一級河川段，是明確由中央財政投資治理的；一級水系中的適用河川段與二級水系中的二級河川段一樣，是由都道府縣級政府投資治理的。鶴見川流域1967年被指定為一級水系，但同時又明確了只有其下游至入?？诘?7.4 km河段為建設(shè)省直轄負(fù)責(zé)治理的一級河川，其余河段則明確為東京都、神奈川縣及下屬各市鎮(zhèn)町等負(fù)責(zé)。這就避免了流域綜合治理中對中央財政的過分依賴與一味的 “等、靠、要”現(xiàn)象出現(xiàn)。

②明確階段性的計劃任務(wù)。鶴見川流域在20世紀(jì)70年代中期意識到只有采取點(diǎn)線面結(jié)合的綜合治理措施，才能有效抑制洪水風(fēng)險的增長，但是1977—1988年，仍然堅(jiān)持用10余年時間完成大規(guī)模河道疏浚、拓展、護(hù)岸與高標(biāo)準(zhǔn)堤防工程的建設(shè)計劃?；仡^審視之，如果大規(guī)模河道整治計劃啟動得更早，那么征地與移民搬遷付出的代價還可以減小許多；如果當(dāng)時沒有整合力量、協(xié)調(diào)行動來保障大規(guī)模的河道整治，那么河道受城鎮(zhèn)化影響將無力再拓寬，流域綜合治水的壓力與付出的代價還會大很多。

③明確保障安全的投資效益。鶴見川流域20世紀(jì)90年代以來興建的一些大型治水工程，不僅工程量和施工技術(shù)難度增大，而且經(jīng)濟(jì)成本很高。例如川和地下調(diào)洪水庫，據(jù)日方人員介紹，工程建設(shè)投資高達(dá)135億日元，按當(dāng)前匯率約合11億元人民幣。如果流域城市化初期，下游河道整治規(guī)劃前瞻性更強(qiáng)一些，投入再多一點(diǎn)，安全裕度再大一點(diǎn)，后面所需的治水成本也許可以減少許多。

我國的城鎮(zhèn)化起步是與計劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)同步發(fā)生的。一些地方過于追求短平快的經(jīng)濟(jì)效益，河流整治工作被冷落一旁。當(dāng)前的中小河流治理，一條河流的治理費(fèi)用投入幾千萬元人民幣，就有人認(rèn)為水利的投資過大。有些地方將河流整治全都?xì)w為中央政府的責(zé)任，完全陷入“等、靠、要”的狀態(tài)。有些城市河流的整治，在基本防洪安全不能保障的情況下，將主要資金投到了構(gòu)建靚麗景觀的形象工程上。鶴見川流域的治水實(shí)踐，為我們認(rèn)清與糾正這些不良的傾向提供了一個有益的參考。

3.流域依法治水的保障作用

鶴見川流域早期幾次治水計劃的出臺，都體現(xiàn)了大災(zāi)之后圖大治的特點(diǎn)。1988年大規(guī)模的河道整治與高標(biāo)準(zhǔn)堤防建設(shè)完成以后，鶴見川流域綜合治水的步伐并未停下，繼續(xù)出臺一系列計劃，這些計劃不僅更加具有前瞻性，而且得到持續(xù)穩(wěn)定的投入與實(shí)施。這說明，鶴見川流域擺脫了“大災(zāi)之后才有大治”的被動模式，在綜合治水方面走上了成熟、穩(wěn)健、可持續(xù)的發(fā)展道路，而日本不斷健全的法規(guī)制度則為此提供了重要保障。

我國21世紀(jì)的前10年人口城鎮(zhèn)化率從36%上升到接近50%，并正以每年約1%的速度在增長，因此，2011—2020年的10年是我國城鎮(zhèn)化持續(xù)高速增長的關(guān)鍵時期。這一時期，城市中小河流防洪安全保障的要求將大為提高，治理、開發(fā)與保護(hù)間的各種矛盾會更為激化。鶴見川綜合治水的經(jīng)歷應(yīng)該成為我國超前預(yù)見可能的挑戰(zhàn)與及早制定應(yīng)對方案的樣板。因此應(yīng)更好地完善我國的相關(guān)法律與水利規(guī)劃，為支撐發(fā)展與保障安全、造福民生作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

[1]Tadahiko Nakao(馬元珽,譯；徐勁寒，校).日本鶴見川流域防洪綜合措施[J].水利水電快報，1998 （14）.

[2]鶴見川流域水協(xié)議會.鶴見川水系河川整治計劃[DB/OL].http://www.ktr.mlit.go.jp/keihin/tsurumi/project/plan/02/pdf/text.pdf.2007.

[3]鶴見川流域水協(xié)議會.鶴見川流域水害對策計劃 [DB/OL].http://www.ktr.mlit.go.jp/keihin/tsurumi/project/plan/03/pdf/text.pdf.2007.

[4]佐佐木，庸介.城市型水災(zāi)害防治對策[DB/OL].http://www.docin.com/p-35126231.html.