中小型農(nóng)田水利工程質(zhì)量管理探討

周津春，周三省

（1.中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院，100193，北京；2.河北省滄州市水務(wù)局，061000，滄州）

中小型農(nóng)田水利工程形式多樣，包括蓄水工程、灌區(qū)工程、提水工程、防洪除澇工程等。工程項(xiàng)目數(shù)量多，長(zhǎng)期存在著單項(xiàng)工程投資小質(zhì)量差，老化嚴(yán)重，有些地方產(chǎn)權(quán)不清、管理主體缺位等問題，嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。2011年中央1號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》指出：“近年來我國(guó)頻繁發(fā)生的嚴(yán)重水旱災(zāi)害，造成重大生命財(cái)產(chǎn)損失，暴露出農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施十分薄弱，必須大力加強(qiáng)水利建設(shè)?！备鞯卦谪瀼芈鋵?shí)中央1號(hào)文件精神、加快農(nóng)田水利工程建設(shè)的同時(shí)，應(yīng)特別注重工程質(zhì)量管理問題。

一、中小型農(nóng)田水利工程質(zhì)量管理存在的主要問題

1.歷史原因造成的水利設(shè)施老化失修

中小型農(nóng)田水利灌排系統(tǒng)及渠系建筑物、機(jī)井工程等大多興建于20世紀(jì)50—70年代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，很多工程是邊勘測(cè)、邊設(shè)計(jì)、邊施工的“三邊工程”，因受資金、建材和技術(shù)條件限制，工程設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)低，施工質(zhì)量差，重建輕管，出現(xiàn)嚴(yán)重老化失修，導(dǎo)致工程效益衰減。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007年、2008年全國(guó)農(nóng)田有效灌溉面積分別減少 60.86萬 hm2和 64.841萬 hm2，其中因工程老化毀損分別占到31.6%和36.9%。

2.項(xiàng)目法人不能認(rèn)真履行職責(zé)

項(xiàng)目法人在工程建設(shè)質(zhì)量管理中習(xí)慣于“上級(jí)意志”高于法律、法規(guī)越過聘請(qǐng)的監(jiān)理單位直接指揮施工單位進(jìn)行施工；隨意進(jìn)行設(shè)計(jì)變更，不履行設(shè)計(jì)變更手續(xù)；不遵守合同規(guī)定，進(jìn)行違法分包、非法轉(zhuǎn)包；不重視聘請(qǐng)具有相應(yīng)資質(zhì)的檢測(cè)單位對(duì)工程質(zhì)量進(jìn)行第三方檢測(cè)。

3.施工單位缺乏質(zhì)量保證手段

施工單位疏于對(duì)質(zhì)量管理的投入，對(duì)工程使用的原材料、中間產(chǎn)品、金屬結(jié)構(gòu)不按規(guī)定進(jìn)行檢驗(yàn)，甚至在當(dāng)?shù)刭?gòu)買后立即投入使用。不認(rèn)真填寫單位工程、分部工程、單元工程質(zhì)量評(píng)定表，有的數(shù)據(jù)失真；有的沒進(jìn)行項(xiàng)目劃分，干脆不填寫質(zhì)量評(píng)定表；有的施工單位沒有施工日志，缺少對(duì)施工程序、施工方法、施工控制要點(diǎn)記錄等。

4.監(jiān)理工作不規(guī)范

農(nóng)田水利工程建設(shè)往往沒有固定的監(jiān)理隊(duì)伍，通常有工程時(shí)臨時(shí)聘用，工程結(jié)束就自行解散?，F(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理人員持證率不高，有些監(jiān)理人員業(yè)務(wù)水平差，素質(zhì)不高，責(zé)任心不強(qiáng)。另外，監(jiān)理單位在生活安排上依賴于施工單位，與施工單位同吃同住，很難做到公平、公正地履行監(jiān)理職責(zé)，很大程度上影響了工程質(zhì)量、進(jìn)度、投資“三控制”。

二、原因分析

1.農(nóng)田水利工程投資不足

在農(nóng)村實(shí)行土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制前，全國(guó)農(nóng)業(yè)投資占全部國(guó)有單位投資比重在5%以上，到1995年農(nóng)業(yè)投資只有2%。同時(shí)，農(nóng)民投工、投勞、投資大幅度下降，2008年農(nóng)民投勞26.7億個(gè)工日，比2007年減少4%，使原來十分薄弱的農(nóng)田水利工程基礎(chǔ)設(shè)施問題更加突出。雖然近年，中央及地方各級(jí)財(cái)政加大了對(duì)農(nóng)田水利工程的投入，中央小型農(nóng)田水利專項(xiàng)補(bǔ)助2007年10億元、2008年30億元、2009年45億元，但按物價(jià)水平比較，僅為20世紀(jì)80年代的1/10。中央財(cái)政投入相對(duì)偏小，地方財(cái)政投資不穩(wěn)定，因此，2011年中央1號(hào)文件指出：“中央和省級(jí)財(cái)政要大幅度增加專項(xiàng)補(bǔ)助資金，市、縣兩級(jí)政府也要切實(shí)增加農(nóng)田水利建設(shè)投入，引導(dǎo)農(nóng)民自愿投工投勞，加快推進(jìn)小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)。”

2.工程管理主體缺位，管理責(zé)任難以落實(shí)

農(nóng)村實(shí)行土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織逐漸退出農(nóng)田水利工程建設(shè)和管理的主體地位，農(nóng)田水利工程歸屬不明確，導(dǎo)致權(quán)、責(zé)、利不明，建、管、用脫離，形成了有人使用、無人維修的局面。由此嚴(yán)重影響了農(nóng)田水利工程效益的發(fā)揮，甚至喪失了其服務(wù)功能。

3.質(zhì)量意識(shí)普遍較弱

在中小型農(nóng)田水利工程建設(shè)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部往往認(rèn)為單項(xiàng)工程投資不大，“損壞后再重修”思想嚴(yán)重，當(dāng)工程費(fèi)用緊張時(shí)，就放棄了質(zhì)量管理。

4.施工隊(duì)伍混雜，設(shè)備落后，技術(shù)水平低

農(nóng)田水利工程渠系建筑物建設(shè)，由于每個(gè)項(xiàng)目工程量小，投資少，位置偏遠(yuǎn)、分散，擁有先進(jìn)設(shè)備、信譽(yù)好的專業(yè)隊(duì)伍不愿意介入施工，往往由當(dāng)?shù)責(zé)o資質(zhì)、無專業(yè)技術(shù)職稱、無配套設(shè)備的農(nóng)民泥瓦匠承包，因此很難保證工程質(zhì)量。

5.政府質(zhì)量監(jiān)督工作薄弱

目前，我國(guó)還沒有具體適合中小型農(nóng)田水利工程質(zhì)量檢查的評(píng)定方法和標(biāo)準(zhǔn)，致使中小型農(nóng)田水利工程缺乏質(zhì)量監(jiān)督依法行政基礎(chǔ)，中小型農(nóng)田水利工程政府質(zhì)量監(jiān)督工作薄弱。

三、加強(qiáng)“三項(xiàng)制度”建設(shè)

1.項(xiàng)目法人責(zé)任制

中小型農(nóng)田水利工程應(yīng)實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制，項(xiàng)目法人是建設(shè)的責(zé)任主體，對(duì)工程質(zhì)量、進(jìn)度、資金管理和生產(chǎn)安全總負(fù)責(zé)，并對(duì)項(xiàng)目主管部門負(fù)責(zé)。

（1）項(xiàng)目法人組建原則

中小型農(nóng)田水利工程應(yīng)以“明晰所有權(quán)、放開建設(shè)權(quán)、強(qiáng)化管理權(quán)、明確收益權(quán)”為原則，貫徹執(zhí)行“誰(shuí)投資，誰(shuí)建設(shè)，誰(shuí)所有；誰(shuí)經(jīng)營(yíng)，誰(shuí)管理，誰(shuí)收益”的政策。由項(xiàng)目法人對(duì)實(shí)施項(xiàng)目立項(xiàng)、籌資、建設(shè)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、還本付息以及資產(chǎn)保值增值的全過程負(fù)責(zé)，并承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)。

（2）項(xiàng)目法人組建方案

①農(nóng)田水利工程建設(shè)指揮部。由縣（市）級(jí)水務(wù)局（水利局）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府部門組成，進(jìn)行集中管理?？h（市）級(jí)人民政府負(fù)責(zé)組建統(tǒng)一的項(xiàng)目法人，經(jīng)費(fèi)來源為國(guó)家、省、市、縣分級(jí)負(fù)擔(dān)。這種形式可用于以社會(huì)效益為主的公益性農(nóng)田水利工程建設(shè)管理，如防洪除澇工程、農(nóng)田灌排骨干工程等。

②水協(xié)會(huì)。由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、村委會(huì)、農(nóng)戶代表共同組織成立水協(xié)會(huì)，形成統(tǒng)一的項(xiàng)目法人，常設(shè)機(jī)構(gòu)為代表大會(huì)，實(shí)行民主管理。經(jīng)費(fèi)來源為“民辦公助”，利用發(fā)改、財(cái)政、水利、扶貧、國(guó)土等部門專項(xiàng)資金進(jìn)行補(bǔ)助，實(shí)行社會(huì)籌資、村集體出資、農(nóng)戶集資等辦法解決。這種形式可用于蓄水工程、灌區(qū)工程（支、斗溝渠及其配套建筑物）等的建設(shè)管理。

③水業(yè)合作社。通過所有權(quán)拍賣，面向社會(huì)公開招標(biāo)，個(gè)體承包、租賃或參股等方式，以股份公司投資組建“水業(yè)合作社”，成為項(xiàng)目法人。經(jīng)費(fèi)來源有政策引資、個(gè)體承包資金，實(shí)行自建、自管、自用的機(jī)制。這種形式可用于提水工程、灌區(qū)工程（農(nóng)、毛溝渠及其配套建筑物）等的建設(shè)管理。

2.招標(biāo)投標(biāo)制

農(nóng)田水利工程項(xiàng)目投資在3 000萬元以上，或施工單項(xiàng)工程合同估算價(jià)在200萬元以上的，必須進(jìn)行招標(biāo)。招標(biāo)方式可采取公開招標(biāo)或邀請(qǐng)招標(biāo)。中小型農(nóng)田水利工程投資不大，常采用邀請(qǐng)招標(biāo)方式，直接邀請(qǐng)3～5家符合投標(biāo)要求的施工單位參加投標(biāo)?？刹扇∥杏邢鄳?yīng)資質(zhì)的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)組織招標(biāo)。

農(nóng)田水利工程投資額小于3 000萬元的，或者經(jīng)批準(zhǔn)的農(nóng)民工投工、投勞的施工部分，經(jīng)項(xiàng)目主管部門批準(zhǔn)后，可以不進(jìn)行招標(biāo)。為保障施工質(zhì)量，項(xiàng)目法人應(yīng)選擇施工力量強(qiáng)、財(cái)務(wù)狀況好、信譽(yù)度高的施工單位。

3.建設(shè)監(jiān)理制

《水利工程建設(shè)監(jiān)理規(guī)定》要求總投資2 000萬元以上工程，必須實(shí)行建設(shè)監(jiān)理。中小型農(nóng)田水利工程盡管投資額小，但是因?yàn)橛姓顿Y或國(guó)家融資份額，工程涉及社會(huì)公共利益，也必須實(shí)行建設(shè)監(jiān)理制。

四、建立健全質(zhì)量管理體系

農(nóng)田水利工程質(zhì)量應(yīng)實(shí)行項(xiàng)目法人總負(fù)責(zé)、監(jiān)理單位質(zhì)量控制、施工單位質(zhì)量保證、設(shè)計(jì)單位現(xiàn)場(chǎng)服務(wù)、政府部門質(zhì)量監(jiān)督的質(zhì)量管理體系。

1.充分發(fā)揮項(xiàng)目法人在質(zhì)量管理中的主導(dǎo)作用

項(xiàng)目法人成立質(zhì)量管理小組，設(shè)置專職人員，制定質(zhì)量管理制度，委托具有相應(yīng)資質(zhì)的檢測(cè)單位對(duì)工程質(zhì)量進(jìn)行檢測(cè)，完工后對(duì)分部工程、單位工程進(jìn)行驗(yàn)收，并建立項(xiàng)目檔案。

2.充分發(fā)揮監(jiān)理單位的控制作用

監(jiān)理單位實(shí)行總監(jiān)負(fù)責(zé)制，對(duì)監(jiān)理的工程承擔(dān)監(jiān)理責(zé)任。組建項(xiàng)目監(jiān)理部，配置足夠的監(jiān)理人員，持證上崗，建立工作制度，制定監(jiān)理規(guī)劃、細(xì)則和崗位職責(zé)。監(jiān)理工程師不能把控制點(diǎn)僅僅設(shè)在驗(yàn)收最后一關(guān)，對(duì)每個(gè)工序和環(huán)節(jié)都要實(shí)施控制，對(duì)工程實(shí)體進(jìn)行平行檢測(cè)，對(duì)關(guān)鍵質(zhì)量點(diǎn)進(jìn)行跟蹤監(jiān)控，對(duì)原材料、中間產(chǎn)品、設(shè)備質(zhì)量進(jìn)行抽查及試驗(yàn)，處理好設(shè)計(jì)變更。對(duì)監(jiān)理工作中遇到的難點(diǎn)問題及時(shí)向項(xiàng)目法人反饋，處理好可能發(fā)生的各種違規(guī)問題。

3.施工單位質(zhì)量保證是工程成敗的關(guān)鍵

施工單位要實(shí)行項(xiàng)目經(jīng)理制，對(duì)所承擔(dān)工程質(zhì)量負(fù)直接責(zé)任。要建立專職質(zhì)量管理機(jī)構(gòu)，完善質(zhì)量管理制度，明確崗位職責(zé)，按照施工合同要求配備足夠的施工機(jī)械和施工人員，特別是技術(shù)人員和技工。要嚴(yán)格執(zhí)行“三檢制”，按規(guī)定對(duì)工程原材料、中間產(chǎn)品、設(shè)備進(jìn)行試驗(yàn)、檢測(cè)和驗(yàn)收，嚴(yán)格工序質(zhì)量管理，做好單元工程質(zhì)量評(píng)定和整理技術(shù)資料。

4.設(shè)計(jì)單位做好現(xiàn)場(chǎng)服務(wù)

設(shè)計(jì)單位要具備丁級(jí)以上設(shè)計(jì)資質(zhì)（含丁級(jí)），實(shí)行項(xiàng)目設(shè)計(jì)總負(fù)責(zé)制，對(duì)工程設(shè)計(jì)質(zhì)量負(fù)直接責(zé)任。嚴(yán)禁“三邊”工程，要按規(guī)定履行設(shè)計(jì)文件的審核、會(huì)簽、批準(zhǔn)和審報(bào)制度，及時(shí)供圖，妥善處理設(shè)計(jì)變更。對(duì)工程施工過程中出現(xiàn)的有關(guān)設(shè)計(jì)問題，應(yīng)及時(shí)進(jìn)行處理。

5.充分發(fā)揮政府質(zhì)量監(jiān)督作用

市級(jí)水務(wù)（水利）局設(shè)置的水利工程質(zhì)量監(jiān)督站，是市級(jí)水行政主管部門授權(quán)的對(duì)水利工程進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)督管理的專職機(jī)構(gòu)，業(yè)務(wù)上受省水利工程質(zhì)量監(jiān)督中心站指導(dǎo)。監(jiān)督站對(duì)項(xiàng)目工程質(zhì)量進(jìn)行巡回檢查，重點(diǎn)對(duì)參建單位質(zhì)量行為和質(zhì)量管理體系監(jiān)督檢查，核定項(xiàng)目劃分和單位工程質(zhì)量等級(jí)，確認(rèn)單位工程外觀質(zhì)量評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)定結(jié)論，進(jìn)行工程竣工驗(yàn)收。監(jiān)督站是執(zhí)法主體，要依法對(duì)農(nóng)田水利工程建設(shè)進(jìn)行強(qiáng)制性監(jiān)督。通過對(duì)工程建設(shè)參加各方進(jìn)行總體評(píng)價(jià)，使中小型農(nóng)田水利工程建設(shè)走上正規(guī)化、法制化軌道。

[1]陳小江.總結(jié)經(jīng)驗(yàn) 強(qiáng)化措施 扎實(shí)推進(jìn)小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)[J].中國(guó)水利，2010（23）.

[2]宋國(guó)強(qiáng)，魏智敏，趙擁軍，蘇曉紅.河北省小型農(nóng)田水利建設(shè)政策調(diào)研報(bào)告[J].河北水利，2010（5）.

[3]中國(guó)水利年鑒編纂委員會(huì).中國(guó)水利年鑒2009[M].北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2009.

[4]徐建新，王榮晶，雷宏軍，楊寶中.家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下我國(guó)農(nóng)田水利工程建設(shè)與管理對(duì)策研究[J].中國(guó)農(nóng)村水利水電，2008（7）.