河南省小農(nóng)水重點(diǎn)縣工程建設(shè)管理存在問題及對策

李藝珍

（河南省農(nóng)田水利水土保持技術(shù)推廣站，450003，鄭州）

自2009年以來，國家分三批安排河南省67個縣入選全國小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣，截至2011年10月底，第一批22個重點(diǎn)縣三年建設(shè)任務(wù)和第二批24個重點(diǎn)縣兩年建設(shè)任務(wù)已經(jīng)全部完成，總投資218 989萬元，其中中央投資92 000萬元，省級財(cái)政投資68 738萬元，省級以下財(cái)政投資38 137萬元，群眾自籌19 745萬元，其他投入369萬元。各重點(diǎn)縣通過工程建設(shè)，初步實(shí)現(xiàn)了基本農(nóng)田“旱能灌、澇能排”，共新增灌溉面積254 萬畝（16.93 萬 hm2），恢復(fù)和改善灌溉面積 337萬畝（22.47萬 hm2），新增節(jié)水灌溉面積152萬畝（10.13萬hm2），新增節(jié)水能力 9 000 多萬 m3，新增糧食生產(chǎn)能力56萬kg。

一、主要做法

1.強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，建立政府推動機(jī)制

河南省各級領(lǐng)導(dǎo)高度重視小農(nóng)水重點(diǎn)縣建設(shè)工作，省、市兩級均成立了以政府分管領(lǐng)導(dǎo)為組長、有關(guān)部門為成員的領(lǐng)導(dǎo)小組，采取聽取匯報(bào)、現(xiàn)場檢查指導(dǎo)、組織督導(dǎo)等形式，研究解決建設(shè)管理中存在的問題；各項(xiàng)目縣成立了由縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長的建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，建立了“主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓，各相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合”的政府推動機(jī)制。自上而下營造了關(guān)心、支持、幫助小農(nóng)水建設(shè)的良好氛圍。

2.因地制宜，科學(xué)規(guī)劃，最大限度地發(fā)揮水資源效益

河南省水資源緊缺，特別是豫西山丘區(qū)，地下水埋深大，灌溉井井深一般都在100m以上，個別井深達(dá)到350 m，出水量30~50 m3/h。在這些區(qū)域，發(fā)展井灌面積投資大，運(yùn)行成本高，小農(nóng)水工程規(guī)劃建設(shè)的原則是“合理開發(fā)利用水資源，宜井則井，宜渠則渠，高水高用，低水低用”。如偃師市在丘陵項(xiàng)目區(qū)興建坑塘、堰壩、攔河閘等小型水源工程，攔蓄地表徑流；2010年在邙嶺鄉(xiāng)項(xiàng)目區(qū)修建引提水工程，利用當(dāng)?shù)仉姀S中水發(fā)展灌溉，讓“望天收”耕地變成了水澆地，糧食產(chǎn)量大幅度增加。靈寶市某項(xiàng)目區(qū)地下水貧乏，且地形起伏大，不具備自流引水灌溉的條件，小農(nóng)水項(xiàng)目規(guī)劃從附近一水庫取水，利用70 m的自然落差發(fā)展自壓管道灌溉，解決了塬區(qū)3 000多畝（200 hm2）果園的灌溉問題，社會經(jīng)濟(jì)效益非常顯著。

3.工程建設(shè)全面推行“四制”，規(guī)范了項(xiàng)目實(shí)施和管理

河南省小農(nóng)水重點(diǎn)縣項(xiàng)目建設(shè)全面推行項(xiàng)目法人責(zé)任制、招標(biāo)投標(biāo)制、建設(shè)監(jiān)理制和合同管理制?？h水利局為項(xiàng)目法人，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的組織實(shí)施和建設(shè)管理工作，派專人常駐工地加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)、質(zhì)量監(jiān)督及協(xié)調(diào)工作；通過招標(biāo)投標(biāo)，公開選擇有資質(zhì)的專業(yè)監(jiān)理單位和施工單位，以合同形式分別確定業(yè)主與施工方、監(jiān)理方的權(quán)利和義務(wù)；監(jiān)理單位通過組織、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和合同等措施，對項(xiàng)目工程的進(jìn)度、質(zhì)量和資金使用進(jìn)行有效控制，為工程按期、保質(zhì)、低耗地完成奠定了良好基礎(chǔ)。

4.工程建后管理日益受到重視

基本做到了項(xiàng)目竣工，管護(hù)上馬。一是建立健全組織。項(xiàng)目鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村都建立了各類工程管護(hù)組織，制定了管護(hù)制度，明確了管護(hù)主體。二是建管結(jié)合，在工程規(guī)劃和建設(shè)過程中讓管護(hù)主體提前介入。如在規(guī)劃實(shí)施新打井工程時，就讓農(nóng)民推薦的井長全過程參與，不打無主井。三是工程竣工驗(yàn)收后，與管護(hù)主體及時辦理工程登記移交手續(xù)，明確管護(hù)范圍和職責(zé)，落實(shí)管護(hù)權(quán)利和義務(wù)。

5.績效考評制度化、規(guī)范化，促進(jìn)小農(nóng)水重點(diǎn)縣項(xiàng)目建設(shè)管理水平全面提升

河南省各級政府和水利、財(cái)政等行政主管部門十分重視小農(nóng)水重點(diǎn)縣績效考評工作，并將考評結(jié)果與資金分配直接掛鉤。依據(jù)綜合得分，對考評前3名的縣分別給予300萬元、200萬元、200萬元的資金獎勵，獎勵資金專項(xiàng)用于重點(diǎn)縣建設(shè)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)；相應(yīng)地對后3名縣，扣減中央和省財(cái)政資金300萬~200萬元，而工程建設(shè)內(nèi)容不減，該部分由縣級財(cái)政自籌資金完成。如果發(fā)現(xiàn)重點(diǎn)縣在建設(shè)管理、資金使用中有違規(guī)違紀(jì)問題，一經(jīng)查實(shí)，取消重點(diǎn)縣資格，并從取消資格之日起3年內(nèi)不得重新申報(bào)，同時取消當(dāng)年全省“紅旗渠精神杯”先進(jìn)縣及參加全國先進(jìn)的評選資格。

二、存在的問題

1.項(xiàng)目獨(dú)立費(fèi)用低

依據(jù)有關(guān)規(guī)定，河南省小農(nóng)水項(xiàng)目的獨(dú)立費(fèi)用按不超過中央和省財(cái)政投資1%的比例計(jì)取，不足部分在項(xiàng)目總投資之外自籌解決。獨(dú)立費(fèi)用主要包括建設(shè)管理費(fèi)、生產(chǎn)準(zhǔn)備費(fèi)、勘測設(shè)計(jì)費(fèi)、建設(shè)和施工場地征用費(fèi)及其他，如果按照市場價格收費(fèi)，提取的獨(dú)立費(fèi)尚不足以支付勘測設(shè)計(jì)費(fèi)和監(jiān)理費(fèi)，而多數(shù)縣又很難在總投資外再籌措資金。因此，實(shí)施中每一項(xiàng)支出都受限制，甚至某些該發(fā)生的費(fèi)用（如勘測費(fèi)）也是能省則省，不僅給建設(shè)管理單位正常的管理工作造成了很大困難，而且給工程建設(shè)質(zhì)量也帶來了不利影響。

2.前期規(guī)劃設(shè)計(jì)時間短，工作費(fèi)用低，造成工程“先天不足”

①設(shè)計(jì)程序簡單化。年度小農(nóng)水項(xiàng)目投資確定后，省即下發(fā)通知編報(bào)實(shí)施方案，各項(xiàng)目縣從接到通知至要求的編制完成上報(bào)時間一般為30~40天，由于時間緊迫，加之前期工作費(fèi)用非常有限，勘察、測量等工作不能完全做到位，基礎(chǔ)資料不足，設(shè)計(jì)依據(jù)不可靠，致使設(shè)計(jì)與實(shí)際存在脫節(jié)現(xiàn)象。如：部分井因前期未探明水文地質(zhì)情況，在實(shí)施中為保證設(shè)計(jì)出水量，井深調(diào)整較多；橋涵設(shè)計(jì)跨徑與其所在的渠溝斷面不配套等。

②設(shè)計(jì)深度不夠。年度實(shí)施方案的編制應(yīng)達(dá)到初步設(shè)計(jì)的深度，而不少縣還存在一定差距。突出表現(xiàn)在：工程規(guī)模的確定依據(jù)不足，如水源工程中塘、壩等水文分析計(jì)算不完善；有些溝渠斷面大小不是嚴(yán)格按照其設(shè)計(jì)流量確定的；部分建筑物缺少必要的結(jié)構(gòu)計(jì)算等。

③設(shè)計(jì)不夠規(guī)范。如工程等級標(biāo)準(zhǔn)與其規(guī)模、所處的位置以及重要性等不符；混凝土襯砌渠道不設(shè)伸縮縫，或者襯砌厚度確定較隨意；附圖不全，圖紙的繪制、標(biāo)注及說明不符合有關(guān)要求，特別是定型設(shè)計(jì)可操作性差等。

④設(shè)計(jì)變更多。工程建設(shè)內(nèi)容、數(shù)量、結(jié)構(gòu)形式、規(guī)模尺寸等調(diào)整變更較多，變更報(bào)批手續(xù)不完善。

3.建設(shè)工期短，施工質(zhì)量難以保證

小農(nóng)水項(xiàng)目工程類型、數(shù)量多，分布面廣，工程建設(shè)涉及占地、配套資金落實(shí)等一系列問題，組織協(xié)調(diào)工作任務(wù)重、難度大，耗時耗力，而建設(shè)工期多為3個月左右，由于趕工期，有些工序難以按常規(guī)操作。如混凝土工程養(yǎng)護(hù)時間低于標(biāo)準(zhǔn)齡期，強(qiáng)度達(dá)不到設(shè)計(jì)要求；漿砌石結(jié)構(gòu)勾縫不規(guī)范，砌筑質(zhì)量粗糙；排水溝斷面不規(guī)則，土體夯實(shí)度不夠，有些溝段路壩、樹木尚未徹底清除。

4.部分灌溉井電力配套不完善

對于配電設(shè)施，小農(nóng)水項(xiàng)目資金只能用于低壓電纜設(shè)備的購置安裝，變壓器及高壓線需要電力部門配合完成。由于個別縣在項(xiàng)目區(qū)選擇時整合資金項(xiàng)目沒有真正落實(shí)到位，井灌工程完成后，變壓器以上設(shè)施配套跟不上，使小農(nóng)水工程不能及時發(fā)揮效益。

5.工程建后管護(hù)沒有完全落實(shí)到位

機(jī)電井的管理基本能夠落實(shí)到人，運(yùn)行情況較好，對于渠溝、渠系建筑物等帶有公益性的設(shè)施，由于管護(hù)資金沒有著落，其管理工作比較薄弱。如排水溝淤積、雜草、秸稈堵塞現(xiàn)象較普遍，個別渠道、橋涵等損壞部位得不到及時修復(fù)，難以保障項(xiàng)目持久發(fā)揮效益。

三、對策與措施

1.適當(dāng)增加獨(dú)立費(fèi)用的比例

參照地方同類工程的定額標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定一個合理的獨(dú)立費(fèi)及其各分項(xiàng)取費(fèi)的費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)，同時，考慮山區(qū)、平原項(xiàng)目區(qū)的特點(diǎn)和工程的復(fù)雜程度，以及投資額度等因素，取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)有一定幅度，具體操作中可以根據(jù)項(xiàng)目區(qū)實(shí)際情況，按規(guī)定選取各項(xiàng)費(fèi)率。

2.加大資金整合力度

充分發(fā)揮縣級政府的主導(dǎo)協(xié)調(diào)作用，強(qiáng)力整合涉農(nóng)、涉水部門資金，按照“性質(zhì)不變、渠道不亂、各負(fù)其責(zé)、各記其功”的原則，集中使用，整體推進(jìn)，最大限度地發(fā)揮項(xiàng)目區(qū)綜合效益。

3.工程設(shè)計(jì)和施工應(yīng)早計(jì)劃、早安排

在接到編報(bào)實(shí)施方案的通知前，項(xiàng)目建管單位應(yīng)與設(shè)計(jì)單位加強(qiáng)溝通協(xié)作，做好項(xiàng)目區(qū)的工程勘察、測量等基礎(chǔ)資料收集及實(shí)施方案編制的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，一旦經(jīng)費(fèi)落實(shí)，立即編制上報(bào)；提前做好自籌資金落實(shí)、群眾投工投勞組織協(xié)調(diào)和施工占地協(xié)調(diào)等各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，為項(xiàng)目順利實(shí)施創(chuàng)造條件。

4.嚴(yán)格控制設(shè)計(jì)質(zhì)量

根據(jù)工程的復(fù)雜程度，對設(shè)計(jì)資質(zhì)提出具體要求，如對提灌站、壓力輸水管道、100 m以上的深井、規(guī)模較大的建筑物等技術(shù)含量較高的工程必須聘請有相應(yīng)資質(zhì)的單位進(jìn)行設(shè)計(jì)，從源頭抓好工程質(zhì)量。

5.強(qiáng)化監(jiān)督，齊抓共管，確保施工質(zhì)量

項(xiàng)目縣應(yīng)對工程施工過程進(jìn)行全方位監(jiān)督，定期或不定期地對工程建設(shè)情況進(jìn)行現(xiàn)場督察，發(fā)現(xiàn)問題立即整改；引進(jìn)競爭激勵機(jī)制，在標(biāo)段之間定期開展觀摩評比活動，取長補(bǔ)短，相互促進(jìn)，對評比質(zhì)量好的施工企業(yè)給予表彰或獎勵。切實(shí)發(fā)揮監(jiān)理單位的作用，監(jiān)理人員、設(shè)備和措施必須按合同要求落實(shí)到位，對形成工程實(shí)體質(zhì)量的原材料、半成品、機(jī)具以及施工工藝質(zhì)量進(jìn)行有效控制，特別是對關(guān)鍵的施工環(huán)節(jié)要加強(qiáng)監(jiān)測，對隱蔽工程要有詳細(xì)的施工記錄。讓項(xiàng)目鄉(xiāng)村的干部和群眾參與工程質(zhì)量的監(jiān)督，整個建設(shè)過程要公開透明。

6.全面落實(shí)管護(hù)責(zé)任，建立長效機(jī)制

受益縣鄉(xiāng)村各級應(yīng)針對不同性質(zhì)、不同類型的工程分別采取不同的管護(hù)措施和辦法，制定具體的管護(hù)制度，關(guān)鍵是要落實(shí)好管護(hù)經(jīng)費(fèi)。按照“誰受益，誰負(fù)擔(dān)”“以工程養(yǎng)工程”的原則，合理籌集資金，制定管護(hù)費(fèi)用的使用辦法。對于渠溝及其建筑物等公益性設(shè)施，可由受益村成立的管護(hù)隊(duì)或農(nóng)民用水戶協(xié)會等進(jìn)行管護(hù)，管護(hù)組織在運(yùn)行過程中發(fā)生的費(fèi)用主要從水費(fèi)中解決。自流灌區(qū)的農(nóng)民用水戶協(xié)會自身的供水成本構(gòu)成包括三項(xiàng)：一是原水費(fèi)，即協(xié)會向供水機(jī)構(gòu)買水、向供水機(jī)構(gòu)上交的購水水費(fèi)；二是灌溉設(shè)施的正常維護(hù)費(fèi)；三是協(xié)會工作人員的誤工補(bǔ)貼費(fèi)。機(jī)電井工程可采用承包經(jīng)營、股份經(jīng)營或拍賣等多種形式的管護(hù)機(jī)制，井灌區(qū)可根據(jù)用電量計(jì)收澆地費(fèi)用，該項(xiàng)費(fèi)用應(yīng)包括電費(fèi)、設(shè)施維修費(fèi)和管護(hù)人員報(bào)酬。上述后兩項(xiàng)經(jīng)費(fèi)應(yīng)由協(xié)會財(cái)務(wù)或承包人掌握，用于項(xiàng)目區(qū)工程的日常維修和管護(hù)人員報(bào)酬，以保障工程的良性運(yùn)行。

7.創(chuàng)新績效考評方式，適時督導(dǎo)檢查

實(shí)行邊實(shí)施、邊檢查、邊考評，分階段打分，及時發(fā)現(xiàn)問題，改進(jìn)工作，督促項(xiàng)目縣保質(zhì)保量完成每個階段的建設(shè)任務(wù)。

[1]財(cái)政部、水利部關(guān)于實(shí)施中央財(cái)政小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)的意見[J].中國水利，2009（13）.

[2]財(cái)政部，水利部.小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)資金績效考評暫行辦法[R].2009.

[3]仇榮.加大公共財(cái)政投入力度 全力推進(jìn)小農(nóng)水重點(diǎn)縣建設(shè) [J].中國水利，2011（3）.

[4]張洪斌，周麗麗.博興縣小農(nóng)水重點(diǎn)縣項(xiàng)目建設(shè)與管理 [J].山東水利，2011（1）.