全球水伙伴建言中國水資源管理制度建設(shè)——中國水資源管理制度建設(shè)高級(jí)圓桌會(huì)議綜述

本刊記者 張瑜洪

我國正在推行的最嚴(yán)格水資源管理制度，引起了國內(nèi)外有關(guān)領(lǐng)域和各界廣泛關(guān)注。作為中國水資源保護(hù)、管理以及國際交流與合作的積極推動(dòng)者，全球水伙伴中國委員會(huì)于2012年4月20日在北京舉辦中國水資源管理制度建設(shè)高級(jí)圓桌會(huì)議。水利部部長(zhǎng)陳雷出席會(huì)議并致辭，十一屆全國人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)副主任委員、全球水伙伴中國委員會(huì)主席汪恕誠主持會(huì)議，國家發(fā)展改革委副主任杜鷹出席會(huì)議并致辭，國務(wù)院南水北調(diào)工程建設(shè)委員會(huì)辦公室副主任于幼軍出席會(huì)議。來自不同地區(qū)、部門、區(qū)域、行業(yè)及各相關(guān)組織的代表和專家匯聚一堂，共同探討加強(qiáng)中國水資源管理制度建設(shè)的有關(guān)問題。

我國政府高度重視并著力解決水問題。陳雷部長(zhǎng)在會(huì)議致辭中列舉了一組數(shù)據(jù)：改革開放30多年來，解決了3億多農(nóng)村人口的飲水安全問題，提前6年實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國水與衛(wèi)生千年發(fā)展目標(biāo)；以年均1%的用水低增長(zhǎng)支撐了年均近10%的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，在農(nóng)業(yè)用水連續(xù)30多年保持零增長(zhǎng)的情況下，糧食產(chǎn)量提高了78%，實(shí)現(xiàn)了2004年以來的八連增。中國以占世界6%的淡水資源和9%的耕地，保障了占世界21%人口的糧食安全、飲水安全。對(duì)于發(fā)展中的中國而言，這是了不起的成就，也是對(duì)世界繁榮與發(fā)展作出的重大貢獻(xiàn)。

人多水少、水資源時(shí)空分布不均，是我國基本的國情水情。不得不正視的是，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加快發(fā)展，糧食主產(chǎn)區(qū)、重要經(jīng)濟(jì)區(qū)、能源基地等用水將較快增長(zhǎng)，工程性、資源性、水質(zhì)性、管理性缺水長(zhǎng)期存在，加之受全球氣候變化影響，水資源分布更加不均，水資源供需矛盾更加突出，水生態(tài)環(huán)境保護(hù)任務(wù)更為繁重。2011年中央1號(hào)文件和中央水利工作會(huì)議明確提出，把實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的戰(zhàn)略舉措，把建設(shè)節(jié)水型社會(huì)作為建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的主要內(nèi)容。2012年1月，國務(wù)院出臺(tái)了關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見，對(duì)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度作出全面部署。

加快落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，是解決我國日益復(fù)雜的水資源問題的關(guān)鍵所在，需要全社會(huì)的共同努力。如何將最嚴(yán)格水資源管理制度落到實(shí)處？有哪些先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)可資借鑒？與會(huì)代表圍繞中國水資源管理制度建設(shè)這一主題，通過互動(dòng)、對(duì)話和討論，對(duì)我國最嚴(yán)格水資源管理制度建設(shè)提出了建議。

完善水資源管理制度和政策法規(guī)體系

新中國成立以來，我國頒布了不少涉水法律法規(guī)。但現(xiàn)行的中國水管理體系缺乏完善的管理制度和法規(guī)體系，與國外相比，我國的水資源法規(guī)體系仍存在較大差距。如何建立完善的水資源管理制度和政策法規(guī)體系是貫穿本次會(huì)議始終的討論熱點(diǎn)之一。

水利部水資源司司長(zhǎng)陳明忠在主旨報(bào)告中著重介紹了我國實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的主要背景、主要內(nèi)容和主要措施。實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度，需要加快完善水資源管理制度和政策法規(guī)體系。他說，這項(xiàng)制度是從中國的基本水情基本國情和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要制定的，也是從根本上解決中國水資源問題，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。

山東省水利廳水資源處處長(zhǎng)高希星在特邀專家報(bào)告中向與會(huì)代表介紹了山東省落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的實(shí)踐。山東省人均水資源量?jī)H322 m3，水資源嚴(yán)重匱乏且時(shí)空分布不均是山東省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的突出問題。2010年9月山東省人民政府以227號(hào)令頒布實(shí)施了《山東省用水總量控制管理辦法》。以此為標(biāo)志，山東省在全國率先基本構(gòu)建起最嚴(yán)格水資源管理的制度框架體系。

水危機(jī)已是全球關(guān)注的問題。各國在水資源管理制度建設(shè)領(lǐng)域的實(shí)踐有可取互通之處。就如中歐流域管理項(xiàng)目水質(zhì)專家馬丁·格里菲斯所言：“看中國的中央1號(hào)文件、有關(guān)的水資源管理文件和歐盟水框架指令，盡管兩者出臺(tái)的文化背景不同，但還是有很多相似之處，可以講都是為了尋求在可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)背景下優(yōu)化水的使用。”

談及水資源管理責(zé)任和考核制度的建立，中歐流域管理項(xiàng)目專家范敏泊認(rèn)為：“最嚴(yán)格的水資源管理也指最嚴(yán)格的協(xié)調(diào)。歐洲水框架指令的成功，與在國家層面建立處罰制度分不開，如果不進(jìn)行協(xié)調(diào)，不進(jìn)行合作，那么就需要進(jìn)行處罰。”

引進(jìn)先進(jìn)的水資源管理理念、模式和技術(shù)

搭建平臺(tái)，強(qiáng)化國際合作與交流，互通有無，共同推進(jìn)中國水資源管理制度建設(shè)，是本次高級(jí)圓桌會(huì)議的宗旨之一。

于2007年啟動(dòng)的中國—?dú)W盟流域管理項(xiàng)目是中國與歐洲建立水資源交流平臺(tái)的良好開端和成功范例。水資源交流平臺(tái)的建立將引進(jìn)和分享國外先進(jìn)的管理理念?！拔覀冋J(rèn)為，對(duì)于水資源的解決方案，恐怕找不到靈丹妙藥，對(duì)中歐來說，建立這樣一個(gè)共同的合作項(xiàng)目很重要，這可以讓我們面臨相同的挑戰(zhàn)，共同探索解決問題的方案。”歐盟駐華代表團(tuán)大使馬庫斯·艾德和對(duì)中歐流域管理項(xiàng)目充滿信心。值得一提的是，作為中歐流域管理項(xiàng)目的成果之一，《流域的生態(tài)生物檢測(cè)與黃河實(shí)踐》一書在本次會(huì)議上舉行了首發(fā)式。該書對(duì)生態(tài)生物的推測(cè)方法以及具體做法給予詳細(xì)介紹，并提供了非常明晰的見解和看法，以進(jìn)一步強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)意識(shí)，實(shí)現(xiàn)水資源合理應(yīng)用和生態(tài)保護(hù)。中歐流域管理項(xiàng)目水質(zhì)專家司馬博文力推新書：“實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度，我認(rèn)為至關(guān)重要，它能夠確保我們擁有健康的流域。造就健康流域、健康民族需要進(jìn)行很好的規(guī)劃。因此我們?cè)跁杏涗浟藲W洲的做法，以便大家理解，希望能夠用于中國的實(shí)踐當(dāng)中?！?/p>

亞洲開發(fā)銀行的一份最新報(bào)告 《加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理 應(yīng)對(duì)持續(xù)干旱》也在會(huì)上發(fā)布。該報(bào)告的撰寫人之一，亞行首席水資源專家張慶豐在介紹報(bào)告主要內(nèi)容時(shí)說：“問題無法僅僅依靠修建基礎(chǔ)設(shè)施來解決，要加強(qiáng)需求管理，建立一套流量和水量分配的監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，提升中國應(yīng)對(duì)災(zāi)害的能力，同時(shí)大幅度縮小水資源供需矛盾?！痹搱?bào)告以貴州省貴陽市為例，闡明了更嚴(yán)格的需求管理可以帶來更好的經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益。

參與式水管理理念自提出以來得到國際社會(huì)的廣泛認(rèn)可。世界自然基金會(huì)（WWF）中國首席代表關(guān)德輝就向與會(huì)代表介紹了參與式水管理的理念。關(guān)德輝認(rèn)為，有效的水資源管理系統(tǒng)要求我們必須集思廣益，讓所有的利益相關(guān)方能夠參與到整個(gè)水資源管理的過程當(dāng)中，通過與企業(yè)、非政府組織和其他利益相關(guān)方的緊密合作，促進(jìn)水資源管理模式創(chuàng)新性的變革。

“水資源管理平臺(tái)的應(yīng)用在全球有很多成功案例，大部分都是來自中國?？梢哉f通過可持續(xù)的水資源管理和發(fā)展確實(shí)使人類受益?！比蛩锇榭偛繕I(yè)務(wù)主任約翰·麥茲格對(duì)中國的水資源管理滿懷希望，“因此，我們要攜手共進(jìn)解決中國水管理的挑戰(zhàn)，將水管理的危機(jī)既視為危險(xiǎn)，又當(dāng)作機(jī)會(huì)。改進(jìn)管理，用好有限的水資源，使所有人民受益。”

完善監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)水資源有效保護(hù)

水質(zhì)和水量是一個(gè)硬幣的兩個(gè)方面，對(duì)于水資源來說缺一不可。當(dāng)前日趨嚴(yán)重的水污染進(jìn)一步加劇了水資源短缺的矛盾。作為實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的核心之一，水功能區(qū)限制納污紅線管理將成為今后水資源保護(hù)的工作重點(diǎn)。

黃河是中國第二大河，是世界上復(fù)雜難治的河流之最，黃河流域水安全問題也是中國水安全問題的縮影。黃河流域水資源保護(hù)局局長(zhǎng)司毅銘介紹了黃河流域?qū)嵤┧δ軈^(qū)限制納污紅線管理的整體構(gòu)想與初步實(shí)踐。

通過長(zhǎng)期的實(shí)踐與探索，黃河流域已初步形成以流域?yàn)閱卧?，流域與區(qū)域相結(jié)合、水利與環(huán)保相聯(lián)合的黃河水資源保護(hù)管理體系，同時(shí)，黃河流域在構(gòu)建流域水功能區(qū)劃及水資源保護(hù)規(guī)劃體系、依法強(qiáng)化以入河排污口為重點(diǎn)的水功能區(qū)管理、積極探索水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)、完善突發(fā)性水污染事件應(yīng)急機(jī)制、加強(qiáng)水質(zhì)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)、不斷提高水資源保護(hù)現(xiàn)代化水平和科技支撐能力等方面也取得了顯著成效。這些有益的探索，為形成有黃河流域特色的水功能區(qū)納污紅線管理模式打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

討論中，與會(huì)代表們建議要建立全國性的水資源、水環(huán)境、水生態(tài)監(jiān)測(cè)信息系統(tǒng)，及時(shí)掌握水質(zhì)動(dòng)態(tài)，為及時(shí)處理突發(fā)水污染事件，改善水環(huán)境質(zhì)量，保障水資源安全，提供重要的技術(shù)支撐。據(jù)司毅銘介紹，黃河流域已形成較為完善的水質(zhì)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系，流域各級(jí)水利部門水質(zhì)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)共建有269個(gè)水質(zhì)監(jiān)測(cè)站點(diǎn)，已初步建成“常規(guī)監(jiān)測(cè)與自動(dòng)監(jiān)測(cè)相結(jié)合、定點(diǎn)監(jiān)測(cè)與機(jī)動(dòng)巡測(cè)相結(jié)合、定時(shí)監(jiān)測(cè)與實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)相結(jié)合，加強(qiáng)應(yīng)急監(jiān)督性監(jiān)測(cè)，實(shí)現(xiàn)水質(zhì)監(jiān)測(cè)信息化管理”的現(xiàn)代化監(jiān)測(cè)體系。

實(shí)行流域綜合管理，完善流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理制度

國內(nèi)外的實(shí)踐證明：從全流域的角度出發(fā)，基于流域生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)在的規(guī)律和聯(lián)系來管理流域內(nèi)的水資源、水環(huán)境、水生態(tài)，是解決水問題、推動(dòng)流域經(jīng)濟(jì)與社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的最佳途徑。

2011年8月24日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議原則通過《太湖流域管理?xiàng)l例》。條例是我國首部流域綜合性行政法規(guī)。條例的出臺(tái)對(duì)推動(dòng)太湖流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，維護(hù)太湖流域生態(tài)安全，保障太湖流域可持續(xù)發(fā)展具有重要意義，是我國流域立法的重要里程碑。

“以流域?yàn)榛A(chǔ)實(shí)施水資源綜合管理，已被越來越多的國家和地區(qū)認(rèn)可。”國家發(fā)展改革委副主任杜鷹充分肯定了我國流域綜合管理的成績(jī)，“近年來，中國在流域綜合管理體制改革方面取得了積極進(jìn)展，積累了一些好的做法和經(jīng)驗(yàn)。在‘十一五’‘十二五’兩個(gè)水利發(fā)展五年規(guī)劃中，都明確把流域綜合管理體制改革作為重點(diǎn)工作。2007年以來開展的流域綜合規(guī)劃修編工作也融入了許多流域綜合管理的理念。”

杜鷹以太湖流域綜合治理為例，總結(jié)了太湖綜合治理的經(jīng)驗(yàn)和啟示，并強(qiáng)調(diào)要充分考慮水資源的多種屬性和流動(dòng)性特點(diǎn)，完善流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理制度，建立事權(quán)清晰、分工明確、行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)有效的協(xié)調(diào)管理體制。按照“誰污染誰治理，誰受益誰補(bǔ)償”的原則，建立水資源保護(hù)與水污染防治的機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用，廣泛吸納公眾參與。

當(dāng)前，落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度是水資源管理工作的重中之重。“實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度是一項(xiàng)極為復(fù)雜的系統(tǒng)工程，是對(duì)傳統(tǒng)增長(zhǎng)方式的革命性變革，需要全社會(huì)共同努力?！标惱撞块L(zhǎng)對(duì)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度提出具體要求：

一要牢固樹立以人為本、人水和諧的理念，加快從供水管理向需水管理轉(zhuǎn)變，從開發(fā)利用為主向開發(fā)保護(hù)并重轉(zhuǎn)變，從粗放低效利用向節(jié)約高效利用轉(zhuǎn)變，從注重行政管理向綜合管理轉(zhuǎn)變，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水資源、水環(huán)境承載能力相協(xié)調(diào)。

二要抓緊落實(shí)水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污“三條紅線”控制指標(biāo)，盡快將指標(biāo)分解量化到各流域和行政區(qū)域，落實(shí)到水資源管理各個(gè)環(huán)節(jié)。

三要加快建設(shè)水資源配置和江河湖庫水系連通工程，逐步構(gòu)建“四橫三縱、南北調(diào)配、東西互濟(jì)”的水資源宏觀配置格局，以及引排順暢、蓄泄得當(dāng)、豐枯調(diào)劑、多源互補(bǔ)、調(diào)控自如的江河湖庫水網(wǎng)體系，強(qiáng)化水資源統(tǒng)一調(diào)度、科學(xué)調(diào)度。

四要全面推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)，突出抓好工業(yè)、農(nóng)業(yè)、城市生活等領(lǐng)域的節(jié)水防污，搞好廢污水處理回用、雨水集蓄利用、海水直接利用與淡化利用。

五要建立健全水資源合理配置、高效利用、有效保護(hù)的規(guī)劃體系，抓緊完善相關(guān)配套法規(guī)、制度和標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化各項(xiàng)政策舉措，大力推進(jìn)水資源管理法制化進(jìn)程。

六要強(qiáng)化水資源監(jiān)控能力和科技支撐，逐步建立中央、流域和地方水資源監(jiān)控管理平臺(tái)和信息管理系統(tǒng)，全面提高監(jiān)控、預(yù)警和管理能力。

七要深化水資源管理體制、水務(wù)管理體制、水價(jià)形成機(jī)制等重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革攻堅(jiān)，積極探索建立水權(quán)和水市場(chǎng)制度，著力破解水資源管理的體制機(jī)制障礙。

八要落實(shí)地方政府水資源管理責(zé)任主體，強(qiáng)化考核評(píng)估和監(jiān)督，加強(qiáng)國情水情宣傳，加大部門之間、流域之間、地方之間協(xié)調(diào)配合力度，形成水資源管理的合力。

全球水伙伴中國委員會(huì)常務(wù)副主席董哲仁在作會(huì)議總結(jié)時(shí)說，本次圓桌會(huì)議形成了五點(diǎn)共識(shí)：

一是中國面臨著水資源短缺和水污染嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。中國政府2011年頒布了1號(hào)文件和相關(guān)的法規(guī)政策，是應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)的戰(zhàn)略性舉措。把“三條紅線”作為當(dāng)前水資源管理的重要目標(biāo)來推動(dòng)資源的開發(fā)、保護(hù)，對(duì)節(jié)約用水和水資源水環(huán)境的保護(hù)將會(huì)發(fā)揮重要的作用。

二是落實(shí)中央1號(hào)文件和相關(guān)的政策面臨著巨大挑戰(zhàn)。需要進(jìn)一步進(jìn)行機(jī)制和體制的改革，需要配套相關(guān)的法律和法規(guī)。要建立“三條紅線”的執(zhí)行細(xì)則，完善相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、定價(jià)指標(biāo)和技術(shù)體系。要完善執(zhí)法監(jiān)督體系建設(shè)和激勵(lì)處罰的法規(guī)和機(jī)制。

三是落實(shí)最嚴(yán)格的水資源管理制度涉及涉水的多個(gè)政府部門，特別是涉及水利部、環(huán)保部和其他相關(guān)部委，如何能夠建立起協(xié)調(diào)合作的機(jī)制，是貫徹落實(shí)中央1號(hào)文件的重要方面。另外還要促進(jìn)社會(huì)公眾、企業(yè)、非政府組織的廣泛參與。

四是開發(fā)全國的水資源、水環(huán)境、水生態(tài)的監(jiān)測(cè)信息系統(tǒng)，建立河湖健康評(píng)價(jià)體系，是執(zhí)行“三條紅線”控制的重要技術(shù)支撐。

五是開展國際合作，分享各國在水資源管理方面的先進(jìn)理念、模式和技術(shù)是執(zhí)行落實(shí)中國最嚴(yán)格水資源管理制度的重要內(nèi)容。中國與歐洲建立水平臺(tái)就是一個(gè)良好的開端和范例。

思想的盛宴，智慧的匯萃，觀點(diǎn)在碰撞中產(chǎn)生奪目的火花。這是一次高品位的學(xué)術(shù)研討會(huì)，又是深層次的經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)，既有理論水平和前瞻思考，又有現(xiàn)實(shí)針對(duì)性。主題集中，精彩紛呈，與會(huì)代表的熱烈討論和誠懇建議，是此次會(huì)議最豐厚的收獲。