《關(guān)于加強中小型公益性水利工程建設(shè)項目法人管理的指導(dǎo)意見》解讀

孫繼昌

(水利部建設(shè)與管理司，100053，北京)

為貫徹落實2011年中央1號文件和中央水利工作會議精神，適應(yīng)大規(guī)模水利建設(shè)的需要，進一步加強中小型公益性水利工程建設(shè)項目法人管理，提高項目管理水平，水利部日前印發(fā) 《關(guān)于加強中小型公益性水利工程建設(shè)項目法人管理的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟肥状螌χ行⌒凸嫘运こ探ㄔO(shè)項目法人管理作出具體規(guī)定，對于進一步規(guī)范項目法人組建，落實項目法人責任制，推廣集中建設(shè)管理模式，深化水利工程建設(shè)管理體制改革具有重要的指導(dǎo)意義。

一、《意見》出臺的背景

近年，水利建設(shè)投資規(guī)模不斷加大，建設(shè)項目持續(xù)增加。2011年中央1號文件和中央水利工作會議，對加快水利改革發(fā)展作出全面部署，新一輪治水興水熱潮掀起，做好水利工程建設(shè)管理任務(wù)艱巨，使命光榮，責任重大。

①中小型民生水利工程成為大規(guī)模水利建設(shè)的重點。近年，水利投資規(guī)模不斷加大，民生水利投資比重持續(xù)上升，2008年民生水利投入占中央水利投資比重的60%，2011年達到約67%。2010、2011年中央水利投資涉及項目都分別接近1萬個，水利項目數(shù)量巨大，其中大多數(shù)是中小型民生水利工程。無論是從投資比重還是項目數(shù)量來看，面廣量大、遍布基層和廣大農(nóng)村的中小型民生水利工程日益成為水利建設(shè)的重點領(lǐng)域，實施主體基層化的特征更加突出，管理難度加大。

②中小型民生水利工程建設(shè)力度更大。2011年中央1號文件提出，要著力推進水利薄弱環(huán)節(jié)和水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等十項建設(shè)任務(wù)。特別是在“十二五”期間，要基本完成5000多條重點中小河流重要河段治理，全面完成 5400座?。?）型和 4.1 萬座小（2）型病險水庫除險加固，完成列入規(guī)劃的2721座大中型病險水閘除險加固任務(wù)，在確保2013年解決規(guī)劃內(nèi)剩余的1.02億農(nóng)村人口、國有農(nóng)林場和農(nóng)村學(xué)校飲水安全問題的基礎(chǔ)上，全面解決新增農(nóng)村飲水不安全人口的飲水問題，完成50%以上的重點中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造任務(wù)，新增高效節(jié)水灌溉面積5000萬畝（333.33萬hm2），新增水土流失綜合治理面積25萬km2。此外，還要大力推進小型農(nóng)田水利等農(nóng)村水利建設(shè)。

③中小型民生水利工程建設(shè)管理要求越來越高。國家為小型病險水庫除險加固、中小河流治理、農(nóng)村飲水安全等中小型民生水利工程項目都明確了具體的完成期限，少則一兩年、多則三五年即要全部完成建設(shè)任務(wù)，工期之緊張、時限要求之嚴格前所未有。中小型民生水利工程建設(shè)投資巨大，類型繁多，直接關(guān)系人民群眾切身利益，中央重視，社會關(guān)注，紀檢、審計、發(fā)改、財政等國家相關(guān)部門均將工程建設(shè)作為監(jiān)督檢查的重點領(lǐng)域，對工程建設(shè)管理提出了新的更高要求。

面對大規(guī)模水利建設(shè)的新形勢，必須切實加強中小型民生水利工程建設(shè)管理，不斷創(chuàng)新建管機制，加快完善法規(guī)制度，充實建管力量，確保工程建設(shè)的質(zhì)量、安全、進度和效益。

二、《意見》起草、出臺的過程

多年水利建設(shè)實踐表明，將現(xiàn)代建設(shè)管理制度拓展應(yīng)用于中小型民生水利工程建設(shè)，是加強工程建設(shè)管理的有效途徑。項目法人責任制在現(xiàn)代建設(shè)管理制度體系中居于首要地位，是做好工程建設(shè)的關(guān)鍵和核心，加強中小型民生水利工程建設(shè)管理首先要落實項目法人責任制。對于經(jīng)營性項目，國家要求組建公司制的項目法人，已有具體的管理規(guī)定。而對于公益性項目，國家現(xiàn)行規(guī)定主要適用于大中型水利工程，對中小型水利工程來說，針對性、適用性和可操作性都不強，亟待出臺專門的項目法人管理辦法。

近年，針對中小水利工程點多面廣、規(guī)模不一、種類各異的特點，各地積極探索，不斷創(chuàng)新建設(shè)管理模式。水利部建設(shè)管理司在調(diào)研總結(jié)的基礎(chǔ)上，在小型水庫除險加固、中小河流治理工作中推行以縣（市）為單元的集中建設(shè)管理模式，有效解決了基層技術(shù)力量不足、中小工程監(jiān)管缺位的問題。有的地方成立了常設(shè)的項目法人機構(gòu)，保持了穩(wěn)定的建設(shè)管理力量，專業(yè)化管理水平得到提高。代建制、總承包等新型建設(shè)管理模式在中小型水利工程中也得到應(yīng)用。將各地經(jīng)過實踐檢驗、證明行之有效的好的管理經(jīng)驗和做法加以總結(jié)，形成規(guī)章制度，以進一步指導(dǎo)和規(guī)范中小型公益性水利工程項目法人管理，是確保大規(guī)模水利工程建設(shè)順利推進的需要。

水利部2010年9月組織開展了基層中小型水利工程建設(shè)項目法人責任制實施情況調(diào)研，在廣泛調(diào)查和深入研究的基礎(chǔ)上，制定了《意見》的征求意見稿，2011年7月向部有關(guān)司局、各流域機構(gòu)、各省級水行政主管部門廣泛征求了意見，經(jīng)過認真梳理各方意見，進一步修改完善，于12月初正式頒布實施。

三、《意見》將著重解決的幾個問題

《意見》以國家現(xiàn)行水利工程建設(shè)項目法人管理規(guī)定為基礎(chǔ)，立足中小型公益性水利工程建設(shè)和基層技術(shù)力量實際，充分借鑒各地好的經(jīng)驗、做法，綜合考慮項目類型、地區(qū)差異，著重解決中小型公益性水利工程項目法人管理的關(guān)鍵問題。

①大力推廣集中建設(shè)管理模式，提升項目實施層次，提高項目法人規(guī)格。《意見》要求，按照精簡、高效、統(tǒng)一、規(guī)范和實行專業(yè)化管理的原則，縣級人民政府原則上應(yīng)統(tǒng)一組建一個專職的項目法人，負責本縣各類中小型公益性水利工程的建設(shè)管理，全面履行工程建設(shè)期項目法人職責。有條件的縣可組建常設(shè)的項目法人，辦理法人登記手續(xù)，落實人員編制和工作經(jīng)費，承擔本縣水利工程的建設(shè)管理職責。從分散管理到集中管理、專業(yè)化管理，可有效提高管理水平和工作效率。

②規(guī)范項目法人組建程序，理順項目管理關(guān)系，促進水行政主管部門職能轉(zhuǎn)變?！兑庖姟诽岢?，項目法人由縣級人民政府或其委托的同級水行政主管部門負責組建，報上一級人民政府或其委托的水行政主管部門批準成立，并報省級水行政主管部門備案。項目法人具有獨立承擔民事責任的能力?？h級水行政主管部門是項目法人的主管部門，應(yīng)加強對項目法人的指導(dǎo)和監(jiān)督。水行政主管部門主要負責人不得兼任項目法人的法定代表人。

③健全項目法人機構(gòu)，整合人力資源，合理配備專業(yè)力量。統(tǒng)一組建項目法人，可有效整合現(xiàn)有專業(yè)技術(shù)力量，集中使用管理，解決基層建設(shè)管理專業(yè)技術(shù)人員缺乏的困難。另外《意見》明確，項目法人的人員配備要與其承擔的項目管理工作相適應(yīng)，法定代表人、技術(shù)負責人和財務(wù)負責人應(yīng)為專職人員，具有相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)職稱（從業(yè)資格）、工作經(jīng)驗和能力；人員結(jié)構(gòu)合理，應(yīng)有滿足工程建設(shè)需要的技術(shù)、經(jīng)濟、財務(wù)、招標、合同管理等方面的管理人員。項目法人應(yīng)有適應(yīng)工程建設(shè)需要的組織機構(gòu)，一般應(yīng)設(shè)置綜合、計劃財務(wù)、工程技術(shù)、質(zhì)量安全等部門，并建立完善的工程質(zhì)量、安全、進度、投資、合同、檔案、信息管理等方面的規(guī)章制度。

④明確項目法人職責，加強對工程建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)。《意見》指出，項目法人是中小型公益性水利工程建設(shè)的責任主體，對項目建設(shè)的全過程負責，對項目的質(zhì)量、安全、進度和資金管理負總責。現(xiàn)場建設(shè)管理機構(gòu)作為項目法人的派出機構(gòu)，其職責應(yīng)根據(jù)實際情況由項目法人制定。縣級人民政府可成立工程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機構(gòu)，加強對中小型公益性水利工程建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)調(diào)落實工程建設(shè)地方配套資金和征地拆遷、移民安置等工程建設(shè)相關(guān)的重要事項，為工程建設(shè)創(chuàng)造良好的外部條件。

⑤建立和完善對項目法人的考核制度，建立健全激勵約束機制，加強對項目法人的監(jiān)督管理。《意見》提出，考核組織單位要根據(jù)考核對象的職責，細化考核內(nèi)容、考核指標和考核標準，重點考核工作業(yè)績，并建立業(yè)績檔案。根據(jù)考核情況，結(jié)合各級有關(guān)部門開展的檢查、稽察、審計等情況，考核組織單位可在工程造價、工期、質(zhì)量和安全得到有效控制的前提下，對做出突出成績的法定代表人及有關(guān)人員進行獎勵，對不稱職的法定代表人及有關(guān)人員進行處罰和調(diào)整。項目法人及相關(guān)人員的信用信息納入水利建設(shè)市場主體信用體系，不良行為記錄按照有關(guān)規(guī)定予以公告。

⑥積極試點代建制、總承包等新型建設(shè)管理模式，實行專業(yè)化的建設(shè)管理?！兑庖姟诽岢?，具備條件的地區(qū)，可以在中小型公益性水利工程建設(shè)管理中試行代建制或總承包制，由項目法人通過招標選擇專業(yè)化的項目建設(shè)管理單位（代建單位）或具有總承包資質(zhì)的單位，負責組織實施工程建設(shè)。

四、貫徹執(zhí)行《意見》的工作建議

《意見》是指導(dǎo)中小型公益性水利工程建設(shè)項目法人管理的第一個指導(dǎo)性文件，其頒布實施必將對落實中小型公益性水利工程項目法人責任制產(chǎn)生積極影響。各級水行政主管部門只有充分認識《意見》的重要意義，正確理解《意見》的主要內(nèi)容，才能結(jié)合實際貫徹執(zhí)行好《意見》的各項規(guī)定。

①全面理解《意見》的內(nèi)涵。對于水利行業(yè)來說，集中建設(shè)管理等建管模式總體上還是新生事物。而中小型公益性水利工程政策性強，項目點多面廣量大，建設(shè)規(guī)模相對較小，往往需要組織群眾投工投勞、自籌資金，建設(shè)情況十分復(fù)雜。制定《意見》過程中已考慮到這些因素。要正確把握《意見》內(nèi)涵，積極推進項目法人組建、管理工作規(guī)范化、制度化，同時因地制宜，做到原則性與靈活性相結(jié)合，推動中小型公益性水利工程全面落實項目法人責任制。

②抓緊完善縣級建設(shè)管理機構(gòu)。當前和今后一段時期，既是開展大規(guī)模水利建設(shè)的戰(zhàn)略機遇期，也是完善水利工程建設(shè)管理組織機構(gòu)的戰(zhàn)略機遇期。要抓住水利建設(shè)投資穩(wěn)定增長、建設(shè)任務(wù)相對充實的有利時機，按照《意見》的要求，抓緊組建縣級項目法人，將本縣各類中小型公益性水利工程統(tǒng)一管理起來，同時積極推動縣級項目法人轉(zhuǎn)為常設(shè)機構(gòu)，多種方式充實項目法人力量，建立穩(wěn)定的建設(shè)管理機構(gòu)和隊伍，扭轉(zhuǎn)基層技術(shù)力量薄弱的局面，為水利事業(yè)的長遠發(fā)展打下良好的基礎(chǔ)。

③推進水利建設(shè)管理體制改革。2011年中央1號文件提出，加快水利工程建設(shè)管理體制改革，對非經(jīng)營性政府投資項目，加快推行代建制。據(jù)此，《意見》要求中小型公益性水利工程建設(shè)積極試點代建制、總承包等新型建設(shè)管理模式。推行代建制、總承包是水利工程建設(shè)管理體制改革的新任務(wù)，也是一項艱巨而復(fù)雜的系統(tǒng)工程。要結(jié)合水利建設(shè)實際，正確處理好代建制、總承包與現(xiàn)行建設(shè)管理制度的關(guān)系，既要解放思想，實事求是，大膽試點，又要注意積累經(jīng)驗，不斷完善，穩(wěn)步實施，推動水利工程建設(shè)管理體制改革不斷走向深入。