富春江河溪道非法采砂管理對策初探

裘立鋒

(富陽市水利水電局,浙江 富陽 311400)

富春江為富陽市境內(nèi)的主要河流,屬錢塘江水系,為感潮河段。富春江橫貫富陽市中部,從桐廬縣窄溪入境,自西南流向東北,至漁山鄉(xiāng)與蕭山市許賢鄉(xiāng)交界處出境,與浦陽江匯合后稱錢塘江,往東流經(jīng)杭州灣入東海。富春江富陽段全長52 km,江面寬700～1 000m,水面面積39.25 km2。境內(nèi)富春江的一級支流自上而下依次為:淥渚江、宋家溪、壺源江、剡溪、上里溪、莧浦、環(huán)赤溪、大源溪、觀塢溪、里山溪、漁山溪、墅溪等。

1 河道采砂的歷史

1998年以前,富陽境內(nèi)河溪道大規(guī)模采砂以富春江為主,其他溪道的采砂基本為當(dāng)?shù)卮迕裥∫?guī)模的自采自用。1998年開始,為加強對富春江黃砂資源的開采管理,富陽市成立了專門的采砂領(lǐng)導(dǎo)小組。采取適度有序,嚴(yán)格規(guī)范管理的原則,先后取締了小型吸砂泵,嚴(yán)禁新增或改造大型真空采砂,規(guī)定采砂船實行定點、定時、定量開采,嚴(yán)格控制砂機數(shù)量,劃定了禁采區(qū)、限采區(qū)、可采區(qū)。

2007年以后富陽市結(jié)合杭州市開展錢塘江飲用水源地綜合整治工作,關(guān)停了漁山可采區(qū)后,富春江可采區(qū)由原來的6個減少到現(xiàn)在的1個(中型砂機新桐可采區(qū)),大型真空泵砂機已徹底退出富春江采砂行業(yè),實行“日采夜禁”制度。2011年隨著杭州市 “三江兩岸”整治工作的有效推進(jìn),水利部門開始制定采砂控制計劃,報浙江省錢塘江管理局批復(fù)后,采砂量從原來150萬t/a減少至60萬t/a,中型采砂船已銳減至5只,采砂權(quán)實行公開拍賣。至此年采砂量進(jìn)一步縮減,可開采區(qū)域進(jìn)一步縮小,計劃在5 a內(nèi)實現(xiàn)富春江全河道禁采。

所謂非法采挖砂石是指行為人未獲得相關(guān)部門批準(zhǔn)擅自采挖沙石,或雖獲得批準(zhǔn),但在批準(zhǔn)區(qū)域以外采挖砂石,或在批準(zhǔn)區(qū)域以內(nèi)違反相關(guān)規(guī)定過量采挖砂石的行為。近年來,隨著城市化進(jìn)程的高速發(fā)展,對建筑用砂石的需求不斷增大,巨大的市場需求和高額利潤的刺激,砂石成為不少人的牟利工具,再加上富春江黃砂采挖管理工作的進(jìn)一步規(guī)范和采挖區(qū)域的進(jìn)一步縮減,可開采黃砂存量日益減少,黃砂單價節(jié)節(jié)攀升。受利益驅(qū)動,富春江河道內(nèi)出現(xiàn)幾十艘運輸船業(yè)主擅自改裝吸砂泵,伺機偷采事件屢禁不止。另外,富春江支流十溪內(nèi)部分單位和個人擅自利用挖掘機偷挖砂石現(xiàn)象也有所抬頭,特別是部分村民常常借集體公益事業(yè)建設(shè)為由擅自采砂,甚至出現(xiàn)亂挖、偷挖現(xiàn)象。非法采挖砂石已嚴(yán)重擾亂了正常的采砂秩序,不僅給土地資源和自然生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重破壞,而且還對行洪、航道、水工程安全造成隱患,也給地區(qū)穩(wěn)定與和諧帶來重大隱患。

2 非法采砂現(xiàn)狀

2.1 富春江流域非法偷采砂情況

2.1.1 利用交界河道的特殊位置進(jìn)行偷采砂

部分沿江農(nóng)戶通過擅自打造(購買)“三無”船只并安裝小型吸砂泵利用交界河段的特殊地理位置在夜間跨界進(jìn)行非法偷采黃砂,一般是白天將船只藏匿在桐廬、蕭山等交界縣市,晚上伺機到富春江富陽段或支流內(nèi)偷采。

2.1.2 采用人工挑砂

人工挑砂現(xiàn)象較普遍,主要是偷采富春江干流兩岸灘地或堤腳的黃砂,一般都為沿江農(nóng)戶利用農(nóng)村閑余時間、閑余勞動力將黃砂挑運至拖拉機,再銷售給當(dāng)?shù)鼗蛑苓呅枰ǚ康霓r(nóng)戶。

2.1.3 非法改裝大型運輸船吸砂

受利益驅(qū)動,一些運輸船主擅自在運輸船上改裝吸砂泵在沙洲島、堤防外灘地等處進(jìn)行偷采黃砂。

2.1.4 非法改裝小型漁船吸砂

利用小漁船在上面改裝吸砂泵,用運輸船拖帶進(jìn)行偷采,該類型的非法采砂行為主要發(fā)生在富陽市、西湖區(qū)、蕭山區(qū)3市區(qū)交界地段,存在跨界執(zhí)法的問題,所以取締這種行為難度很大。

2.2 十溪的非法偷采砂情況

溪道偷采砂石,主要集中在山區(qū)性河道,由于溪道內(nèi)砂石料資源豐富,致使采砂、制砂、洗砂等情況較為嚴(yán)重。該類型偷采主要是利用挖掘機和自卸車直接挖運統(tǒng)砂,因此相對于河面較窄的十溪河道來說,對溪堤的危害更為嚴(yán)重,且該類型的偷挖行為機動性強,加之冠以公益事業(yè)建設(shè)為由,處理、取締難度更大。

3 非法采挖砂石的危害

3.1 棄渣影響行洪和通航

目前在富春江內(nèi)偷挖的吸砂船不具備碎石功能,故棄渣堆放無序,嚴(yán)重影響行洪和航道安全。

3.2 近岸線采砂影響江岸穩(wěn)定

非法吸砂船為追求更大經(jīng)濟利益,直接在岸坡及堤防安全預(yù)留灘地上進(jìn)行采砂作業(yè),嚴(yán)重影響了岸坡和堤防穩(wěn)定,威脅沿岸農(nóng)田、堤岸及房屋安全。

3.3 采砂改變河道的自然流態(tài)

掠奪性開采黃砂和溪道砂石,造成水流方向改變,河床下切、堤岸腳線裸露,洪水來時將導(dǎo)致河溪堤壩垮塌,對人民生命財產(chǎn)造成危害。

3.4 影響水質(zhì),破壞水產(chǎn)資源

由于采砂是采砂船從河床上刮、挖、吸起泥類砂后用水洗篩,沖刷后的廢淤泥水直接回流入江,對局部水質(zhì)造成破壞并影響淺水處的水生生物生存。

3.5 休息日和夜間非法偷挖黃沙影響居民生活

偷挖者基本上在夜間和休息日作業(yè),造成噪聲污染,影響人們生活安寧,群眾為維護自身利益和偷采者發(fā)生沖突,從而引發(fā)社會不穩(wěn)定因素。

4 管理措施

針對日益加劇的非法采砂現(xiàn)象,水利主管部門采取了積極有效的管理措施,主要有:

4.1 加大宣傳力度

(1)專項宣傳:在重點非法偷挖砂石頻發(fā)的溪道旁設(shè)置固定告示牌,并在告示牌中明示“1、石英砂屬國家所有;2、河道日常管理部門是當(dāng)?shù)厝嗣裾?3、非法采砂行為的危害和相對應(yīng)的罰則”等內(nèi)容。

(2)執(zhí)法宣傳:注重利用廣播、電臺、報紙等媒體,積極與他們?nèi)〉寐?lián)系,加大對違章采砂行為的曝光力度,并對案情處理作跟蹤報道,專門制作采砂管理專題片在電臺播放以加大宣傳力度,同時在執(zhí)法過程中邀請媒體參與監(jiān)督。

4.2 加強日常巡查和突擊巡查

2011年以來,水利主管部門加大了巡查力度,特別是加強了夜間、雙休日的巡查力度,全年巡查次數(shù)達(dá)700余次。通過現(xiàn)場制止、警告、責(zé)令停止40起,其中立案查處24起,暫扣作業(yè)工具24起,取締小型吸砂船9只,有效制止了違法行為。

4.3 加強部門聯(lián)系、加大聯(lián)合執(zhí)法力度

水利主管部門在加強自身執(zhí)法的同時加強了與當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)街道、國土、海事、港航等部門的聯(lián)系,組織一系列聯(lián)合執(zhí)法活動,2011年與桐廬縣水政監(jiān)察部門聯(lián)合,組織了對淥渚江區(qū)域的小型吸砂船處理的聯(lián)合執(zhí)法活動,取締小型吸砂船6只,配合相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)取締非法制砂流水線17條。

在水利主管部門的統(tǒng)一部署下,已把非法采砂舉報受理工作與富陽市110社會應(yīng)急聯(lián)動工作機制有機結(jié)合起來。要求水利部門下屬科室、單位按照各自工作職責(zé),積極做好110社會應(yīng)急聯(lián)動處置工作。同時為了確保110社會應(yīng)急聯(lián)動工作網(wǎng)絡(luò)高效、有序地運作,根據(jù)要求,一級聯(lián)動單位實行雙軌制,做到既直接接受群眾報警求助,又服從市110應(yīng)急聯(lián)動指揮中心調(diào)度,對外公布服務(wù)或舉報電話,落實固定辦公場所、值班人員和專業(yè)處置人員,實行24 h值班制。

水利主管部門還與當(dāng)?shù)嘏沙鏊〉寐?lián)系,根據(jù)河道管理實際,建立了聯(lián)動機制,對夜間或雙休日發(fā)現(xiàn)非法采挖砂石行為,由當(dāng)?shù)嘏沙鏊M(jìn)行現(xiàn)場制止并現(xiàn)場取證后,將案件移交至水利主管部門。

5 存在的問題

5.1 適用的法律不足

我國就專門打擊非法采挖砂石的法律可謂是付之闕如。就一般性的法律規(guī)定,有 《礦產(chǎn)資源法》及配套的法規(guī),就刑事法律規(guī)定而言,有盜竊罪、故意毀壞公私財物罪、非法占用農(nóng)用地罪、非法采礦罪等規(guī)定,同時還有最高院《關(guān)于審理破壞土地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》及 《關(guān)于審理非法采礦、破壞性采礦刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》等。但以上規(guī)定并沒有明確針對非法采挖砂石的行為。浙江省內(nèi)對非法采挖砂石行為以非法采礦罪論處的僅蘭溪市一例,且因案件非常特殊,完全不具普適性。司法的這種現(xiàn)狀很難從根本上威懾非法采砂行為人[2].。

(1)新《水法》實施后,雖對河道采砂的法律責(zé)任有了規(guī)定,但不能上升到追究其《治安管理處罰法》和《刑法》的高度,平時執(zhí)法管理上只能適用《杭州市河道管理條例》相對應(yīng)的行政手段給予警告、罰款、沒收非法所得和暫扣作業(yè)工具,明顯缺乏打擊力度。

(2)河砂作為河床的組成部分,同時也是國家的重要礦產(chǎn)資源,具有河床構(gòu)成因素和國家礦產(chǎn)資源的雙重屬性,水利主管部門要將非法采砂行為上升到追究刑事責(zé)任的高度,認(rèn)定非法采礦罪(根據(jù) 《刑法》第343條之規(guī)定,非法采礦罪必需由地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門認(rèn)定)。

(3)作為運輸船改裝的吸砂船,具有合法的手續(xù),主管部門是港航部門,水利主管部門只能把它作為作業(yè)工具進(jìn)行暫扣不能進(jìn)行取締,從而存在執(zhí)法力度不足,不能對違法者形成威懾力。

5.2 執(zhí)法人員不足

富陽市境內(nèi)河網(wǎng)密布,省級河道 (富春江段)52 km,縣級河道311 km,縣級以下河道2 021 km,巡查執(zhí)法管理任務(wù)繁重。水利部門水政執(zhí)法隊伍有1個大隊、3個中隊,大隊10人負(fù)責(zé)全市河道和十溪區(qū)域河溪道的執(zhí)法工作,富春江中隊12人負(fù)責(zé)富春江轄區(qū)執(zhí)法和流域內(nèi)堤防管理建設(shè)工作?；侍祛仓嘘牶蛶r石嶺中隊各4人負(fù)責(zé)管理區(qū)域的執(zhí)法工作。實際執(zhí)法管理人員只有20余人,因此面對目前全市境內(nèi)非法采砂形勢,利用現(xiàn)有的執(zhí)法人員來實現(xiàn)“貓鼠同步”的高壓打擊模式,執(zhí)法力量顯得嚴(yán)重不足。

5.3 管理經(jīng)費預(yù)算不足

2011年年初的財政預(yù)算相對于嚴(yán)峻的采砂管理形勢來說已嚴(yán)重不足。目前,執(zhí)法部門暫扣的吸砂船的裝運、存放場地和現(xiàn)場保管人員工資、夜間執(zhí)法補貼等經(jīng)費暫無法解決。

5.4 管理裝備落后

由于目前非法采砂現(xiàn)象高發(fā)、頻發(fā),并且常在雙休日和夜間作業(yè)。因此,目前水利主管部門所有的取證、執(zhí)法工具,特別是夜間攝像、拍照工具,水政巡查船只和執(zhí)法車輛已不能滿足實際需求。

5.5 管理機構(gòu)問題

按《杭州市河道管理條例》第6條規(guī)定:“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府負(fù)責(zé)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))河道的管理,街道辦事處按照本條例規(guī)定,對所在區(qū)域內(nèi)的河道行使日常監(jiān)督管理,其業(yè)務(wù)接受上級水行政部門的指導(dǎo)”。在富陽市河道管理模式中各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))均缺乏溪道日常管理的常設(shè)機構(gòu)。

總結(jié)近年來我國對砂石資源保護的政策與法律法規(guī),不難發(fā)現(xiàn),即使是在行政處罰方面,相關(guān)部門的追罰也顯得相當(dāng)乏力。導(dǎo)致這種現(xiàn)象原因很多,諸如執(zhí)法部門人員緊缺、非法采砂人勢力龐大或刻意躲避打擊等。而就刑事司法而言,對非法采砂行為的打擊尚屬司法新領(lǐng)域,這也導(dǎo)致刑事司法中新問題、新現(xiàn)象層出不窮,而其中最為核心的問題當(dāng)屬刑事司法中適用何種罪名來打擊非法采挖砂石行為[2].。

6 對策分析

6.1 強化部門合作,形成合力

建議由市政府牽頭召集國土、港航、公安及相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道,成立采砂整治領(lǐng)導(dǎo)小組:①在富春江流域開展聯(lián)合執(zhí)法專項活動,解決管理交叉、執(zhí)法手段不足問題,如非法采砂行為由水利主管部門查處后,移交國土部門按非法采礦罪處理;水利部門對非法采砂船只處理后,移交港航部門查處,取締非法改裝船只;②各鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)《杭州市河道管理條例》規(guī)定成立溪道日常管理常設(shè)機構(gòu),并將溪道采砂管理納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度工作考核中。

6.2 加大管理投入,建立協(xié)管員制度

①追加管理經(jīng)費,購置夜間取證設(shè)備、水政巡查艦、水政執(zhí)法車輛;②增加財政預(yù)算用于扣押作業(yè)工具場地租用、管理人員工資和執(zhí)法人員的補貼;③建立水政協(xié)管員機制,作為富春江中隊24 h三班倒和大隊水政執(zhí)法人員的補充。

6.3 建立日常管理長效機制,落實聯(lián)動機制

①完善水政執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。根據(jù)水利部文件精神,水利主管部門應(yīng)在2013年前通過水政監(jiān)察隊伍建設(shè)“三百、六保障”達(dá)標(biāo)活動,其中六保障的一項是建立水政監(jiān)察協(xié)查網(wǎng)絡(luò),聘任水政監(jiān)察協(xié)查員。根據(jù)這一要求,成立區(qū)片水政監(jiān)察中隊,在不突破編制的前提下聘請若干名水政監(jiān)察協(xié)管員,加大執(zhí)法力量;②聯(lián)動機制常態(tài)化。建議:A、將水利主管部門與公安局的派出所建立110社會應(yīng)急聯(lián)動機制;B、將專項執(zhí)法活動的模式總結(jié)形成制度,實行常態(tài)化管理模式;③溪道采砂實行疏堵結(jié)合,堅決打擊非法采挖砂石行為。如采挖砂石行為在溪堤管理范圍內(nèi)的,由水行政主管部門移送公安機關(guān),根據(jù) 《治安管理處罰法》第33條第1款“損毀水利防汛工程設(shè)施進(jìn)行治安拘留處理?！比缦烙俜e確需清淤的,由當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)編制規(guī)劃、設(shè)計方案,報水行政主管部門審批同意后,有組織地進(jìn)行清淤。

7 結(jié) 語

通過對富春江富陽段河溪道內(nèi)非法采挖砂石現(xiàn)狀的分析,認(rèn)為要扼制日益猖獗的非法采砂行為,應(yīng)該從法律、行政管理角度進(jìn)一步規(guī)范采砂管理。通過從重從嚴(yán)處罰、建立行之有效的長效管理機制對非法采砂行為形成高壓態(tài)勢。對黃砂資源的利用,應(yīng)采取疏堵結(jié)合方式,通過科學(xué)手段充分利用和保護現(xiàn)有黃砂資源,并積極尋求新的替代材料。通過一系列的行政手段和管理手段,從根本上解決富春江河溪道內(nèi)非法采挖砂石石問題。

[1].《富陽市水利志》編纂委員會.富陽市水利志[M]..南京:河海大學(xué)出版社,2007.

[2].成都市新都區(qū)人民法院課題組.非法采挖砂石法律適用問題研究[EB/OL]..(2011-11-30).http://cdfy.chinacourt.org