中小城市農村私人建房違法用地管理探析

李明 袁澤平 韓立群

摘要：近年來，隨著國民經濟持續(xù)快速發(fā)展，中小城市農民收入水平較以往有了新的提高，不少農民在富足起來后，紛紛將手中閑置資金投入到房屋建設和改善自己原有居住環(huán)境中來，或批地建房、或拆舊重建、或擴建裝修，農村建設領域得到了較快發(fā)展。然而，由于農村建設行為點多面廣，建設行政主管部門監(jiān)管力量有限，農村私人建房暴露出了諸多令人擔憂的問題。作者對當前農村私人建房違法用地管理進行了分析并提出了對策和措施，對同等中小城市在農村土地行政管理具有一定的借鑒意義。

關鍵詞：中小城市 農村 私人建房 違法用地 富陽市

Abstract: in recent years, with the rapid economic development, small and medium-sized cities in the farmers' income level is in a new improve, many farmers in rich after get up, have idle hands put money into housing construction and improve their living environment of original, or group of the ground to build a house, or old reconstruction, or expanding and decorate, rural areas of the building has been developed rapidly. However, due to the rural construction behavior PM area wide, the competent administrative department of construction supervision strength is limited, rural private house exposed many worrying problem. The author of the current rural land for private house illegal management is analyzed and put forward some countermeasures and measures, the same small and medium-sized cities in the rural land administration has a certain significance.

Keywords: small and medium-sized cities in rural land for private house illegal fuyang

中圖分類號：G812.42文獻標識碼：A 文章編號：

一、概況

富陽位于浙江省杭州市西南，緊鄰杭州市西湖區(qū)，是一座歷史悠久、人文薈萃、經濟繁榮、環(huán)境優(yōu)美的城市。市域面積1831 平方公里，下轄25個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，276個行政村，31個社區(qū)（居委會），人口64萬。改革開放30 年來，富陽堅持以經濟建設為中心，解放 思想，搶抓機遇，開拓創(chuàng)新，呈現(xiàn)出經濟發(fā)展又好又快、城鄉(xiāng)發(fā)展統(tǒng)籌推進、經濟和社會協(xié)調聯(lián)動的良好局面。城市建設日新月異，城市管理碩果累累。2011年全市實現(xiàn)生產總值（GDP）491.2億元，人均生產總值達11700美元，已達到中等發(fā)達國家水平。

富陽素有“八山半水分半田”之稱，人多地少，用地矛盾尤為突出。隨著經濟社會全面發(fā)展，農民生活水平提高，對居住品質提升需求日益增強，農村土地私人建房違法用地現(xiàn)象日益明顯，給行政管理帶來了一定難度。

二、現(xiàn)狀問題

2011年部級土地變更衛(wèi)星遙感涉及富陽市監(jiān)測圖斑1180個，涉及土地總面積10008畝。根據(jù)初判，富陽市合法用地圖斑數(shù)364個,面積為4503畝，其中耕地1524畝；違法用地圖斑407個，面積為2424畝，其中耕地1284畝。其中農居點155個，面積667畝，其中耕地345畝；初判監(jiān)測圖斑范圍內富陽市違法用地耕占比45.7%。其中農村私人建房違法用地就占了26.86%，農村私人建房管理形勢非常嚴峻。

三、原因分析

1、受傳統(tǒng)因素影響。很多農民認為“建房是自己的事，占的是自己的自留地，無需再到哪個單位辦理手續(xù)”。部分偏遠山村，只有老、幼、病、殘在家，一些法律、法規(guī)、政策根本無法真正宣傳到各村各戶，致使農民依法報建意識淡薄。農民建房不主動到相關行政主管部門辦理報建手續(xù)，相關行政主管部門就無法全面掌握農村私人建房情況，無法根據(jù)實際需要，因地制宜地進行業(yè)務指導，這樣就容易出現(xiàn)大量的“非法建筑”，而且這些建筑往往潛伏著各種各樣的糾紛隱患，易引發(fā)歷史遺留問題，影響農村社會大局穩(wěn)定。

2、受法律意識的淡薄與缺乏權力的制度化約束影響。一些干部特別是村干部對“合理利用土地、切實保護耕地”基本國策的重要嚴峻性、對土地管理的禁止性規(guī)定和案件的審批程序知之甚少或警覺不足，還有些村干部法制意識淡薄，誤認為“土地集體所有”就等于集體的領導所有或者能左右決定；更有甚者，部分村干部為能在2011年度農村村級組織換屆選舉中當選，不顧法律、政策約束，對村民違法用地、違章建房作下承諾，致使“兩違”情況嚴重。由于沒有相應的制度、機構約束，從而縱容他們經常明知違法卻也敢作敢為。

3、受區(qū)域規(guī)劃的不穩(wěn)定性影響。按現(xiàn)行制度，土地利用總體規(guī)劃與許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的長遠規(guī)劃未能對口銜接，已出臺的規(guī)劃隨著城市基礎設施建設及小城鎮(zhèn)化建設的步伐過快而很快發(fā)生變化，這種不穩(wěn)定性的事實嚴重影響了對部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地建設使用的監(jiān)管力度。此外，為加快舊村改造和城鎮(zhèn)化建設步伐，2011年度，富陽市重新進行了農村村莊規(guī)劃調整。調整期間，農村私人建房審批作出暫停審批的決定，是造成農村私人建房違法用地的一個直接原因。

4、受政府建設傾向影響。上級部門每年安排給富陽市的用地指標數(shù)量有限。為更大限度的發(fā)展經濟，服務社會，有關部門偏側重于企事業(yè)單位用地，而提供給農村私人建房的用地指標很少甚至沒有，這與農村私人建房意愿無法得到統(tǒng)一，農戶審批建房見不到“曙光”，也是造成農村私人建房違法用地的另一個直接原因。

5、受國土資源管理部門沒有強制執(zhí)行權，執(zhí)法程序時間長的影響。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定，國土資源主管部門對違法占地所建的建筑及附屬物，沒有強制執(zhí)行權。每一宗違法案件案件的強制執(zhí)行必須申請法院強制執(zhí)行。由于法院要保障當事人的訴訟和復議的權利、期限，從立案到最終執(zhí)行，常常需要幾個月的時間。在這幾個月中，土地違法當事人往往不執(zhí)行國土部門下發(fā)的責令停工通知書，繼續(xù)開工建設，到法院執(zhí)行時工程有可能已經完工，土地執(zhí)法監(jiān)察的威懾力不能及時體現(xiàn)，客觀上導致了有人不斷以身試法。而違章建筑一旦建成后再去進行拆除，勢必給當事人造成更大的經濟損失，往往是血本無歸，更容易激化社會矛盾，更容易滋生暴力抗法事件的發(fā)生。尤為突出的是，目前國土資源部門申請法院強制執(zhí)行，均被法院以“客觀上無法執(zhí)行”為由駁回申請。這樣一來，客觀上縱容了違法案件、違章行為。