關(guān)于深化農(nóng)村土地管理制度改革，推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的建議

◎ 九三學(xué)社中央

土地是農(nóng)民的命脈，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵要素。然而近年來，各地農(nóng)村土地維權(quán)事件頻頻出現(xiàn)。去年，廣東烏坎村群體性事件更是震動(dòng)全國。一個(gè)1萬多人的村莊，多年來近3/4的土地被轉(zhuǎn)讓或侵占，少數(shù)干部盜賣土地謀取暴利的行為終于激起村民激烈的反抗。反思事件始末，農(nóng)村土地管理制度不完善是重要的深層次原因。

十七屆三中全會提出，按照產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理的原則，進(jìn)一步完善農(nóng)村土地管理制度。這是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基本前提，也是完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求。三年來，以確權(quán)登記為重點(diǎn)的改革大范圍推進(jìn)，但其進(jìn)展卻并不理想，全國農(nóng)村土地確權(quán)登記率剛過70%；各地進(jìn)展和規(guī)范程度差距較大，有調(diào)查顯示西部部分地區(qū)確權(quán)登記率僅有30%。按照國務(wù)院部署，今年年底前要完成此項(xiàng)工作，時(shí)間緊，任務(wù)重。還權(quán)賦能方面，土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)能否“長久不變”、能否在抵押和出售方面有所突破，面臨現(xiàn)行《土地管理法》、《土地承包法》、《擔(dān)保法》等法律的限制，一些地區(qū)的改革實(shí)踐已經(jīng)快步走在了立法前面。征地方面，有學(xué)者估算，不少地區(qū)的農(nóng)民在被征土地收益分配中得到5%～15%，僅夠維持3到5年的基本生活，卻被“一腳踢”出了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，種田無地，上班無崗，低保無份。耕地保護(hù)方面，盡管農(nóng)村人口以每年1.6%的速度減少，但宅基地卻以每年1%的速度增加，不斷蠶食耕地面積。同時(shí)，土地經(jīng)營“非農(nóng)化”、土壤污染等問題也威脅耕地質(zhì)量。

造成上述問題的原因是多方面的。一是利益阻礙，確權(quán)登記、征地制度改革會大大增加各級政府征地的成本和難度。二是操作面臨種種難題，如確權(quán)的時(shí)間起點(diǎn)如何確定，拋荒和代種的土地如何確權(quán)，以及地類差別、地界糾紛等大量具體問題?！按_權(quán)分田工作是當(dāng)前村委班子最著急、最難辦的事”，有村干部如是坦陳。三是確權(quán)未完成的情況下，構(gòu)建統(tǒng)一的建設(shè)用地市場缺乏基礎(chǔ)，集體建設(shè)用地的真正價(jià)值不能正確反映。四是政府對于土地非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化的增值收益分配不合理，用于補(bǔ)償被征地農(nóng)民的部分較少，返還“三農(nóng)”保護(hù)耕地的部分則少之又少。五是在土地的確權(quán)、流轉(zhuǎn)、整理、征收等改革中，農(nóng)村基層治理機(jī)制不完善，農(nóng)民缺乏平等的知情權(quán)和協(xié)商權(quán)，僅靠“一肩挑”的村干部拍腦袋決策，很難保證集體利益公平公正分配，導(dǎo)致“被股份”、“被轉(zhuǎn)包”、“被集中”等新矛盾、新問題不斷出現(xiàn)。

要實(shí)現(xiàn)“以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)、城鄉(xiāng)互動(dòng)、協(xié)調(diào)發(fā)展”的戰(zhàn)略目標(biāo)，就必須讓農(nóng)民和城市居民一樣享有清晰的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和公平自主的交易權(quán)利，為此必須深化農(nóng)村土地管理制度改革，充分盤活農(nóng)村土地資源和資產(chǎn)，賦予并保障農(nóng)民應(yīng)有的土地權(quán)益。當(dāng)前，一些地方的改革已觸及到政策制度的敏感與核心問題，例如開展農(nóng)村集體建設(shè)用地“股份制改革”，嘗試以公司、合作社為對象的土地承包權(quán)抵押貸款，將土地承包經(jīng)營權(quán)期限確認(rèn)為“長久不變”，等等。下一步，如何總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、深化改革，不僅直接關(guān)系統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的成敗，更關(guān)系未來國家的長治久安。

為此，必須深入貫徹十七屆三中全會會議要求，扎實(shí)推進(jìn)以確權(quán)賦能為核心的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革。一些地方自發(fā)、小規(guī)模狀態(tài)的實(shí)踐表明，該項(xiàng)改革已具備進(jìn)一步突破的條件，而廣大農(nóng)民也希望能夠得到土地和房屋的最終處置權(quán)。因此，建議允許部分地區(qū)先試先行，封閉運(yùn)行，同時(shí)盡快修編與農(nóng)民土地權(quán)益相關(guān)法律法規(guī)。

盡管征地制度是一塊難啃但是必須啃的“硬骨頭”，但只要走好確權(quán)第一步，改革條件就已基本具備。建議選擇合適的地區(qū)，在明晰土地產(chǎn)權(quán)、遵循土地利用規(guī)劃和用途管制的基礎(chǔ)上，開展改革征地制度、建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場的試驗(yàn)。

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)需要健全鄉(xiāng)村治理機(jī)制作為保障。一些地方建立了黨組織領(lǐng)導(dǎo)、村民（代表）會議或議事會決策、村委會執(zhí)行、其他經(jīng)濟(jì)社會組織參與的村級治理機(jī)制，在土地綜合整治、土地流轉(zhuǎn)等事上實(shí)現(xiàn)民主決策，得到廣大農(nóng)民的普遍認(rèn)可。建議在全國推廣類似經(jīng)驗(yàn)，因地制宜地推進(jìn)鄉(xiāng)村治理機(jī)制創(chuàng)新。

為更好地落實(shí)耕地保護(hù)政策，除了確權(quán)穩(wěn)定農(nóng)民土地經(jīng)營預(yù)期，探索集體建設(shè)用地整理與流轉(zhuǎn)之外，還應(yīng)借鑒一些地方的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立國家耕地保護(hù)基金。資金來源可由地方城鄉(xiāng)土地出讓金收益、中央財(cái)政撥款、糧食主銷區(qū)向主產(chǎn)區(qū)的轉(zhuǎn)移支付等組成，主要用于保護(hù)耕地質(zhì)量、提高承擔(dān)耕地保護(hù)責(zé)任農(nóng)民的保障水平等方面。