項目績效預算與評價體系研究

江西省科學院計劃財務處 黃 艷 江西省農業(yè)科學院計劃財務處 廖元柱

江西省科學院計劃財務處 蔣麗紅 江西省農業(yè)科學院計劃財務處 黃千紅

項目績效預算與評價體系研究

江西省科學院計劃財務處 黃 艷 江西省農業(yè)科學院計劃財務處 廖元柱

江西省科學院計劃財務處 蔣麗紅 江西省農業(yè)科學院計劃財務處 黃千紅

一、績效預算及評價的內容

（一）績效預算的涵義 績效預算是一種以目標為導向的預算，它以政府公共部門目標準實現(xiàn)程度為依據(jù)，進行預算編制、控制以及評價的一種預算管理模式。其核心是通過制定公共支出的績效目標，建立預算績效考評體系，逐步實現(xiàn)對財政資金從注重資金投入的管理轉向注重對支出效果的管理。評價預算的目標、獲得的成就以及與實際匹配度都是在進行績效預算過程中要進行的工作。績效預算的過程是一種方式，或者是特定的模式，這和績效評價不同，績效評價則是實施這項工作的一種手段或方法。由此可知，績效評價對績效預算來說還是相當重要的?？冃гu價在績效預算過程中與績效預算評價相等同，做出這個定義也是為了與其它范圍的績效評價區(qū)分開來，讓人能加深印象。同時，它引導著人們對財政支出進行客觀評價，而評價的結果又為績效預算的編制提供基礎資料。績效預算有助于調動各部門使用和管理資金的積極性和靈活性，又對資金使用結果進行追蹤問效，這種模式有助于提高政府、公共部門和預算單位的績效。

（二）績效評價的定義 績效評價是利用標準、科技、合理的評價方法，按照一定的指標體系和評價標準，綜合分析和評判財政支出的具體情況及其結果的合理性、有效性。由于財政支出是通過預算進行安排的，也稱為預算績效評價。績效評價與績效預算內涵是完全不一樣的，但是其關系是緊密相連的?？冃гu價是評判的一種行為，而績效預算則是管理的一種模式，宏觀來說，績效評價在一個完整的績效預算中是已經被包含在內的。做好績效評價才能做好績效預算，績效評價是基礎性的工作，財政支出績效評價體系的推廣支撐著績效預算整個框架，績效預算體系的建立必須通過績效評價體系的建立，否則工作很難繼續(xù)實施。

二、績效預算推行的必要性

（一）預算分配難以擺脫傳統(tǒng)的“基數(shù)法”部門預算實現(xiàn)了按部門職能需要進行統(tǒng)一的一個預算，也就是一對一的形式，部門與預算相對應起來。也因此慢慢地在無形之中給部門預算產生了利益沖突。在制定預算過程中，有關部門對利益的追逐尤其在意，各種價格戰(zhàn)時常發(fā)生。相關部門與財政部門更是經常發(fā)生沖突，激化矛盾。財政支出績效評價就解決了問題，緩解部門間的矛盾。同時增強相關部門人員的責任感和使命感，通過這個手段，相關人員不再投放大量時間、精力、財力、物力來爭奪項目和資金，反而逐漸向時刻關注項目的發(fā)展和如何把資金落實到位，發(fā)揮出它應有的功效來。確定好績效目標，做好績效評價，以及公開績效評價帶來的正面影響是不可估量的，首先，強化政府部門的責任；其次，放權于政府部門，使其更具有預算執(zhí)行權；最后，政府部門依據(jù)成本原則實施資源優(yōu)化配置，提高財政資金的效益。

（二）財政部門無法實現(xiàn)高效配置財政資源 在各種制度的制約下，只能使如今的預算模式仍舊處于典型的“投入型”預算的模式。財政部門把重心都放在政府各職能部門的支出需求上，而對于資金績效、有效配置等問題，可謂是心有余而力不足。編制預算時，部門一般也未能提供事業(yè)發(fā)展的總體計劃，沒有定性和定量的評價標準作為財政資金安排的依據(jù)。權力代表著責任，所以要從一開始就避免腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，因此受到績效評價的影響，就避免了僅僅憑個人的主觀意識就決定是否撥款，甚至因為個人的愛好或與對方的交情就決定撥款的具體額度。推行績效預算，對于財政資金的有效性，財政的監(jiān)督力度都有了正面的影響，而且在一定程度上能使整個工作的運行能夠更加科學化、規(guī)范化和法制化。

（三）資金落實不具體 如今的預算資金的框架下，領導和財政部門最為關心的就是資金用到何處，都主要關注錢要投到哪里，預算經過領導批復認可就沒其他后續(xù)問題。因此，往往忽視了預算執(zhí)行過程的具體細節(jié)方面，如要完成的具體任務是什么，怎么做才能達到一個好的效果。這些問題存在著無人問津的現(xiàn)象，慢慢的，也反映除了財政部門預算過程中的一些問題。只要預算經領導批復同意，立馬就覺得這個項目就是本部門的事情，不論項目完成情況如何，部門利益是放在首要的位置的。通過績效評價，可以為政府部門及其他單位科學運用財政資金提供參謀，做到少花錢、多辦事、辦好事，集中財力辦大事。

三、預算績效考評存在的問題

（一）績效審計與監(jiān)督執(zhí)行力度不夠 從宏觀角度來說，地方各級財政績效審計與評價的措施，已經在全國各級人代會上通過對于地方政府財政的管理以及審計、監(jiān)督等中有所體現(xiàn)，但是在執(zhí)行力度上以及審查的范圍都還沒有系統(tǒng)化的完善起來。在具體操作中還是以監(jiān)督、規(guī)范為主，并沒有從實際意義上體現(xiàn)出其具體價值，也就不能更好地進行績效評價。從總體上看，雖然我國政府對財政收入和支出的績效評價措施已經開始使用，但是從目前實際工作中考察，還是處于初始的使用階段，無論從內容上還是從操作中的角度思考，都還沒有同現(xiàn)階段的發(fā)展緊密聯(lián)系起來。

（二）部門預算績效目標不明確 在制定績效目標時普遍存在這樣的現(xiàn)象，把績效目標簡單的定為資金使用是否符合規(guī)定，或者直接定為單位年度發(fā)展計劃。預算的績效目標不明確，不僅影響整個預算績效評價體系的科學性，也會影響評價指標的準確性，因為績效目標是整個評價體系的基礎和出發(fā)點，也是評價指標設置的依據(jù)和標準。

（三）績效評價標準不系統(tǒng) 判斷評價工作的科學性是以績效評價的標準作為依據(jù)的，我國在預算績效評價建立的標準上還存在很大的缺憾，沒有統(tǒng)一的參考依據(jù)，只能依據(jù)評價人員的經驗和判斷，因而具有較強的主觀性和隨意性。單單使用定性或定量的方式來衡量，抑或是兩者合二為一，互相融合著運用，沒有根據(jù)單位的實際情況來量身制定一個統(tǒng)一標準，因此也使標準沒有依據(jù)可循，另外，項目支出是預算績效評價的重點，缺乏對部門綜合績效的評價，因此評價指標缺乏系統(tǒng)性。

（四）支出評價結果無限制性 由于項目支出績效評價工作體系存在一個宏觀的問題，體系不健全而導致沒有一個完善的法律規(guī)范和規(guī)章制度來進行約束，而僅僅為有關部門建立檔案所用，或者是有關部門增加新條例時的依據(jù)和憑借，財政資金支出項目中涉及的相關責任無法直接約束項目執(zhí)行過程中的相關人員，這樣的話，財政支出績效評價工作僅僅停留于表面工作，沒有落入到實處，影響了項目支出績效評價工作，對項目支出績效評價工作的開展帶來不利的影響。

四、預算績效考評體系構建思路

（一）預算績效考評體系構建思路 主要包括：

（1）建立財政項目支出績效評價指標體系須遵循的三個原則。短期效益與長期效益相結合、定量與定性相結合、統(tǒng)一與專門指標相結合。建立評價的指標時，既要考慮到它的共性，也就是適合所有財政支出的共性的評價指標，只有這樣更好地衡量不同單位受益情況，或使用資金的能力，同時還要從事物的個性出發(fā)，差異的客觀存在要單獨設計，以反映特定項目利用財政專項資金的運作情況及其效果。同時，還應該根據(jù)項目的規(guī)模、性質，設計不同層次的指標以反映宏觀和微觀的評價需要。

（2）以財政支出的分類為基礎，根據(jù)它不同的層次性，分別進行政府總體的財政項目支出以及分化成各個部門、各個單位以及不同時段的財政項目支出的預算績效評價標準統(tǒng)計庫的建立。并且從它的可行性以及適用性的角度分析。不同的標準從它的適用性大體可構建為整體考評標準、特殊考評標準、補充考評標準以及考評標準的規(guī)范。如果是從性質角度來考慮，則可分為定量指標和定性指標。我國項目財政決算考評的指標體系設置的目標就是形成一套完整的項目支出績效評價的指標庫，這種指標庫的形成不僅需要理論上的探索和研究，更依賴于在實踐中逐步完善和健全。

（3）項目的必要性，可行性，合理性以及項目的管理水平與績效目標包含在項目預算績效評價指標體系的總體結構中。兩級指標構成了績效預算評價指標體系，像一級指標的如上述幾項所述，二級指標的設置則根以評價對象的具體情況為依據(jù)，通過層次分析法確定各指標的權重。每個項目的得分情況也是通過權重的比較以及專家們評價的分數(shù)為依據(jù)的。

（4）規(guī)范與制定行之有效的財政績效評測準則時，一定要結合當前的實際，以現(xiàn)實中的狀況作為反饋的標準，同時也要在各個環(huán)節(jié)上加強監(jiān)督管理力度，并且根據(jù)自身的特點，發(fā)揮各個部門的優(yōu)勢，集中力量收集主要信息，然后根據(jù)部門統(tǒng)計的材料對財政績效評測準則的制定，提供豐富的理論依據(jù)。在評價內容的選擇上，財政支出績效評價的是財政支出活動的經濟性、效率性和有效性，在各級財政部門的預算審查環(huán)節(jié)，要建立嚴格的績效預算審查制度，通過加強對預算支出績效的審核、評價及綜合平衡，對績效差、不合法、不合理、不科學的部門預算支出計劃予以調整。

（二）實例分析 以科研項目為例，來構建預算績效考評指標體系。確定科研項目評價因素時要以項目的特點與目標來決定，同時還要堅固到項目目標的完成情況，對投入與產出的比例做出判斷和分析，而且經濟、社會、環(huán)境效益等方面因素也要考慮到，創(chuàng)新也是各部門所提倡的。受到種種因素的制約，不僅要做好調研工作，專家們要做好學術的研究探討工作，只有做好這些基礎才能構建一套科研項目績效指標體系。如圖1所示：

四、結論

圖1 科研項目績效預算評價體系

推行績效預算，已經成為我國繼推行部門預算、國庫集中收付、政府采購制度后的又一項重大財政改革和制度創(chuàng)新，意義重大，推行績效預算應是我國預算改革可選擇的終極模式?？冃ьA算的核心和關鍵點在于財政資金支出績效評價，財政支出績效評價是績效預算得以實施的主要工具和載體。如果沒有財政支出績效評估，績效預算則與傳統(tǒng)預算無本質區(qū)別。要牢固樹立“績效”意識，深刻理解績效預算與績效評價內涵，一方面績效評價是績效預算實施的主要依托工具，而另一方面，績效預算也可以為績效評價提供新的視角，即從成本來觀察行政績效。財政支出績效評價體系，就是要把“不可衡量的事”變?yōu)榭珊饬康?，確定政府的職能、財政支出的目標以及實現(xiàn)這些目標所需的步驟，在給定目標的前提下尋求最有效率的實現(xiàn)目標的方式，以最低的成本最大限度地滿足公共需要、社會經濟發(fā)展的需要。

［1］白景明：《績效預算，理應嘗試的選擇》，《中國財政》2008年第8期。

［本文系江蘇省軟科學計劃研究項目（編號：2010DRB03200）的階段性研究成果］

（編輯 杜昌）