新形勢(shì)下健全動(dòng)物衛(wèi)生法規(guī)體系的建議

蔣國(guó)才，劉文澤

（常德市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，湖南常德 415000）

從《動(dòng)物防疫法》的修訂發(fā)布開(kāi)始，至有關(guān)法規(guī)、規(guī)章的逐步完善配套，我國(guó)目前已基本建立了以法律法規(guī)為主體、部門(mén)和地方規(guī)章為配套、規(guī)范性文件為補(bǔ)充的動(dòng)物衛(wèi)生法規(guī)體系，對(duì)于確保養(yǎng)殖業(yè)穩(wěn)步健康發(fā)展起到了積極作用。但是，新的形勢(shì)下，日益發(fā)展的現(xiàn)代養(yǎng)殖業(yè)又對(duì)健全動(dòng)物衛(wèi)生法規(guī)體系提出了更高要求。筆者就此簡(jiǎn)單探討，以期拋磚引玉和共鳴。

1 現(xiàn)階段我國(guó)動(dòng)物衛(wèi)生法規(guī)體系建設(shè)簡(jiǎn)況

近些年，國(guó)家制定或修訂《動(dòng)物防疫法》《畜牧法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《傳染病防治法》《重大動(dòng)物疫情應(yīng)急條例》《生豬屠宰管理?xiàng)l例》《血吸蟲(chóng)病防治條例》《病原微生物實(shí)驗(yàn)室生物安全管理?xiàng)l例》等直接與動(dòng)物衛(wèi)生相關(guān)的法律法規(guī)，以及涉及動(dòng)物衛(wèi)生的《刑法》《行政強(qiáng)制法》《行政處罰法》等法律法規(guī)。

農(nóng)業(yè)部也相繼制定或修訂頒布了《動(dòng)物檢疫管理辦法》《動(dòng)物防疫條件審查辦法》《畜禽標(biāo)識(shí)和養(yǎng)殖檔案管理辦法》《病死及死因不明動(dòng)物處置辦法（試行）》《執(zhí)業(yè)獸醫(yī)管理辦法》《鄉(xiāng)村獸醫(yī)管理辦法》《動(dòng)物診療管理辦法》《動(dòng)物疫情報(bào)告管理辦法》等規(guī)章，以及高致病性禽流感、豬藍(lán)耳病、口蹄疫、豬瘟、雞新城疫、狂犬病、小反芻獸疫等14個(gè)病種防治技術(shù)規(guī)范，生豬等12個(gè)產(chǎn)地檢疫規(guī)程，5個(gè)屠宰檢疫規(guī)程，蜜蜂檢疫規(guī)程。

國(guó)務(wù)院、農(nóng)業(yè)部以及地方政府及其有關(guān)部門(mén)還制定如《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)獸醫(yī)管理體制改革的若干意見(jiàn)》《突發(fā)重大動(dòng)物疫情應(yīng)急預(yù)案》《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)生豬生產(chǎn)發(fā)展穩(wěn)定市場(chǎng)供應(yīng)的意見(jiàn)》等一列規(guī)范性文件。毋庸置疑，我國(guó)已經(jīng)基本建立了動(dòng)物衛(wèi)生法規(guī)體系。

2 健全動(dòng)物衛(wèi)生法規(guī)體系亟待完成的任務(wù)

《動(dòng)物防疫法》授權(quán)農(nóng)業(yè)部單獨(dú)或與其他部門(mén)聯(lián)合制定（修訂）的配套法規(guī)有60多個(gè)，需要制定的規(guī)定或規(guī)范有近200個(gè)。由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)和養(yǎng)殖業(yè)迅猛發(fā)展，部分需要制定修訂的法規(guī)規(guī)范已經(jīng)顯得迫在眉睫。

當(dāng)前亟待制定的有官方獸醫(yī)管理辦法，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法，動(dòng)物衛(wèi)生證章標(biāo)志管理辦法，動(dòng)物衛(wèi)生執(zhí)法規(guī)范，執(zhí)業(yè)獸醫(yī)資格考試及注冊(cè)管理辦法，動(dòng)物防疫診療事故鑒定及處理辦法，重大動(dòng)物疫情應(yīng)急條例實(shí)施辦法，重大動(dòng)物疫情認(rèn)定規(guī)范，動(dòng)物疫病監(jiān)測(cè)實(shí)施辦法，動(dòng)物病料管理辦法，動(dòng)物檢疫的對(duì)象和范圍，污染物處理辦法，運(yùn)載工具清洗消毒規(guī)范，檢疫檢驗(yàn)不合格物處理管理辦法，重大動(dòng)物疫病防控人員防護(hù)辦法，動(dòng)物防疫物資貯備管理辦法，病死動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品鑒定標(biāo)準(zhǔn)及其認(rèn)定辦法，動(dòng)物衛(wèi)生表彰獎(jiǎng)勵(lì)辦法，無(wú)規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，種用、乳用、寵物健康標(biāo)準(zhǔn)，消毒技術(shù)規(guī)范，疫點(diǎn)、疫區(qū)、受威脅區(qū)劃定標(biāo)準(zhǔn)等等。

此外，一些法規(guī)規(guī)范亟待修訂，比如《動(dòng)物防疫條件審查辦法》《動(dòng)物疫情報(bào)告管理辦法》《畜禽標(biāo)識(shí)和養(yǎng)殖檔案管理辦法》等等。

3 健全動(dòng)物衛(wèi)生法規(guī)體系應(yīng)該注意的幾個(gè)問(wèn)題

3.1 系統(tǒng)謀劃任務(wù)，群策群力落實(shí)任務(wù)

動(dòng)物衛(wèi)生法規(guī)體系建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，包括動(dòng)物衛(wèi)生領(lǐng)域的方方面面，涉及動(dòng)物養(yǎng)殖、生產(chǎn)、產(chǎn)品加工過(guò)程的所有疫病防控工作，一定要以《動(dòng)物防疫法》為基點(diǎn)，統(tǒng)籌各法律規(guī)范的相互銜接，全方位謀劃各項(xiàng)任務(wù)，要有計(jì)劃、有步驟的推進(jìn)。美聯(lián)邦法典第9卷《動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品》第1章包括1~199部分，漢譯本100多萬(wàn)字，幾乎窮盡了美國(guó)動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品進(jìn)出口所有管理事務(wù)，給人很大啟示。我國(guó)地域面積廣，各地情況千差萬(wàn)別，健全動(dòng)物衛(wèi)生法律體系是一項(xiàng)龐大的工程，工作量大，單靠某級(jí)某單位短期內(nèi)難以完成。因此，建議舉全國(guó)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督行業(yè)之力，將各項(xiàng)任務(wù)逐一分解到有關(guān)院校、科研院所、各級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，起草制定或修訂，經(jīng)過(guò)討論后發(fā)布試行。

此外，應(yīng)該努力實(shí)現(xiàn)法律規(guī)范的有機(jī)銜接。比如，劉勇就《刑法》中“妨害動(dòng)物防疫、檢疫罪”的犯罪客觀方面修改的5個(gè)方面提議，實(shí)現(xiàn)了《動(dòng)物防疫法》與《刑法》有機(jī)統(tǒng)一。盡管規(guī)章不能解釋法律，但是可以以規(guī)章或規(guī)范性文件的形式明確法律的某些條款。比如，《動(dòng)物防疫法》規(guī)定興辦規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)必須取得《動(dòng)物防疫合格證》，但是沒(méi)有界定規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)和養(yǎng)殖大戶的區(qū)別，以至于實(shí)際工作中難以取舍，可以就規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)的認(rèn)定制定規(guī)章或下發(fā)規(guī)范性文件。

3.2 區(qū)分地區(qū)現(xiàn)狀，尊重法律法規(guī)歷史

1985年，國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施《家畜家禽防疫條例》。1997年，我國(guó)出臺(tái)《動(dòng)物防疫法》。2007年修訂《動(dòng)物防疫法》。期間，動(dòng)物衛(wèi)生法規(guī)建設(shè)完成了從無(wú)到有、從粗放到逐步形成體系的轉(zhuǎn)變，許多既成事實(shí)的事項(xiàng)不可能也難以達(dá)到現(xiàn)階段法律法規(guī)調(diào)整的水準(zhǔn)；而我國(guó)牧區(qū)與農(nóng)區(qū)、山區(qū)與平湖區(qū)等地域的養(yǎng)殖習(xí)慣、養(yǎng)殖品種也千差萬(wàn)別。

因此，對(duì)于因?yàn)闅v史遺留的問(wèn)題必須正確并分別對(duì)待，所謂“法不究前”；對(duì)于不同的地域可以區(qū)別對(duì)待的也應(yīng)該予以區(qū)別。比如，關(guān)于四類(lèi)場(chǎng)所核發(fā)《動(dòng)物防疫合格證》，建議以《動(dòng)物防疫條件審查辦法》實(shí)施的時(shí)間為界限，不搞一刀切。凡在實(shí)施前已經(jīng)建成的不符合規(guī)定有關(guān)場(chǎng)所，區(qū)分必須達(dá)到的“剛性”條件和能適當(dāng)放寬“一般”條件對(duì)待，設(shè)定限制擴(kuò)建和擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模等條件并發(fā)給《動(dòng)物防疫合格證》，或者設(shè)定相關(guān)等級(jí)發(fā)放《動(dòng)物防疫合格證》。比如，建議正視當(dāng)前現(xiàn)狀，對(duì)《執(zhí)業(yè)獸醫(yī)管理辦法》作出修改，鑒于許多畜牧等相關(guān)專業(yè)人員從事獸醫(yī)行業(yè)多年，堅(jiān)持“專業(yè)”服從于“事業(yè)”的原則，賦予其參加考試資格；鑒于行業(yè)內(nèi)過(guò)去未予實(shí)施且業(yè)內(nèi)部分人員從業(yè)時(shí)間已經(jīng)不會(huì)很長(zhǎng)，將考試成績(jī)按照年齡大小分別劃線，以吸納更多的人員進(jìn)入執(zhí)業(yè)獸醫(yī)隊(duì)伍。還比如，關(guān)于動(dòng)物及其產(chǎn)品在省內(nèi)調(diào)運(yùn)，由于各省地域大小不同、運(yùn)輸方式各異，新版《動(dòng)物檢疫合格證明》規(guī)定的“當(dāng)日內(nèi)到達(dá)有效”，顯然難以千篇一律，況且假如“當(dāng)日”的有效時(shí)間已經(jīng)很短，即使是短距離調(diào)運(yùn)也可能無(wú)法完成。因此建議作出修改，可以授權(quán)官方獸醫(yī)根據(jù)能夠正常到達(dá)的時(shí)間點(diǎn)設(shè)限到達(dá)。

3.3 突出建設(shè)重點(diǎn)，全力突破難點(diǎn)

現(xiàn)階段，建設(shè)的重點(diǎn)和難點(diǎn)就是要突出直接影響?zhàn)B殖業(yè)生產(chǎn)的、動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督過(guò)程中難于處理的、有關(guān)獸醫(yī)行業(yè)機(jī)構(gòu)隊(duì)伍發(fā)展的政策性、技術(shù)性法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)等。比如，隨著動(dòng)物強(qiáng)制免疫病種的增多、頻次的增加，動(dòng)物強(qiáng)制免疫出現(xiàn)各種矛盾相應(yīng)增多，需要制定動(dòng)物強(qiáng)制免疫實(shí)施辦法等規(guī)定，就不同類(lèi)型的養(yǎng)殖戶規(guī)定強(qiáng)制免疫不同的實(shí)現(xiàn)形式，進(jìn)一步細(xì)化強(qiáng)制免疫工作中各責(zé)任主體的責(zé)任，進(jìn)一步界定拒絕和阻擾強(qiáng)制免疫實(shí)施的各種情形，明確免疫應(yīng)激反應(yīng)發(fā)生后由誰(shuí)根據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定、由誰(shuí)承擔(dān)費(fèi)用開(kāi)展救治、按照什么標(biāo)準(zhǔn)及其分擔(dān)比例落實(shí)補(bǔ)償?shù)仁马?xiàng)，明確強(qiáng)制免疫責(zé)任事故處理方式方法，明確強(qiáng)制免疫過(guò)程中動(dòng)物傷人事故的處理方法等。又比如，現(xiàn)階段，由于沒(méi)有《動(dòng)物防疫診療事故鑒定與處理辦法》，以及養(yǎng)殖戶維權(quán)意識(shí)普遍增強(qiáng)、動(dòng)物因疫情或應(yīng)急反應(yīng)死亡補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低等原因，在動(dòng)物免疫、診斷治療、調(diào)種配種、行政撲殺和其它技術(shù)服務(wù)活動(dòng)中，時(shí)常產(chǎn)生糾紛，許多已不再是單純的經(jīng)濟(jì)糾紛，或者涉及多學(xué)科的專業(yè)知識(shí)，或者涉及經(jīng)濟(jì)數(shù)額巨大，或者涉及動(dòng)物與人的感情，因此制定出臺(tái)上述辦法顯得十分迫切和必要。還比如，目前，國(guó)家沒(méi)有法規(guī)規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于病畜禽肉、死畜禽肉、病死畜禽肉由誰(shuí)或哪級(jí)機(jī)構(gòu)按照什么標(biāo)準(zhǔn)和程序判定，甚至沒(méi)有很清晰的條款授權(quán)官方獸醫(yī)、執(zhí)業(yè)獸醫(yī)、鄉(xiāng)村獸醫(yī)對(duì)病畜禽、死畜禽、病死畜禽予以認(rèn)定，以至于《動(dòng)物防疫法》對(duì)禁止經(jīng)營(yíng)病死動(dòng)物及其產(chǎn)品設(shè)定的處罰難于全面落實(shí)。

3.4 查新編撰成冊(cè)，全面培訓(xùn)到基層

前文已經(jīng)敘及，我國(guó)動(dòng)物衛(wèi)生法律法規(guī)體系涉及法律、法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)等數(shù)量多，部分經(jīng)過(guò)了多次修改完善，發(fā)布實(shí)施的時(shí)間跨度大，對(duì)于新進(jìn)入動(dòng)物衛(wèi)生行業(yè)和基層的人員以及管理相對(duì)人來(lái)講，全面熟悉和掌握其要求比較困難，因此有必要由國(guó)家業(yè)務(wù)主管部門(mén)適時(shí)查新并編撰成冊(cè)下發(fā)，更好的運(yùn)用于行政執(zhí)法或者立法實(shí)踐中。比如，在目前國(guó)家立法層面，我國(guó)尚沒(méi)有制定有關(guān)城市養(yǎng)犬管理的法律規(guī)范，相關(guān)法律規(guī)范分散在《治安管理處罰法》《民法通則》《傳染病防治法》《動(dòng)物防疫法》《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》等法律之中，如果能夠做到一冊(cè)在手，有關(guān)法律條款能全面查到，處理養(yǎng)犬管理過(guò)程中動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督的法律問(wèn)題，將顯得事半功倍。

此外，現(xiàn)階段，各項(xiàng)法律規(guī)范逐步制定或修訂出臺(tái)，動(dòng)物衛(wèi)生法律法規(guī)體系內(nèi)容不斷增多，部分規(guī)章規(guī)范經(jīng)過(guò)多次修訂發(fā)布，基層往往由于交通或者人員崗位的變動(dòng)等原因，導(dǎo)致信息傳遞的不及時(shí)，無(wú)法做到及時(shí)查新，有必要由業(yè)務(wù)主管部門(mén)及時(shí)更新編撰并在有關(guān)網(wǎng)站長(zhǎng)期集中公布。同時(shí)，各級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)內(nèi)設(shè)法規(guī)處（科、室、股），層層開(kāi)展培訓(xùn)，培訓(xùn)到一線業(yè)務(wù)人員，系統(tǒng)掌握動(dòng)物衛(wèi)生法律法規(guī)知識(shí)，確保動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法落到實(shí)處。

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