農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)——以南京市為例

劉法威

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院，安徽蚌埠233030)

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)
——以南京市為例

劉法威

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院，安徽蚌埠233030)

文章運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)分析方法，依據(jù)需求與供給曲線從理論上探討了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)對(duì)土地市場(chǎng)和社會(huì)福利的影響，并以南京市為例，從用地配置、經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會(huì)公平四方面對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。結(jié)果表明:集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)緩解了土地供需矛盾，降低了土地市場(chǎng)均衡價(jià)格，提高了土地資源配置效率，促進(jìn)了社會(huì)福利的增加，是土地使用制度改革的推進(jìn)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨向。

集體建設(shè)用地;土地流轉(zhuǎn);土地資源;社會(huì)福利;南京市

在我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，土地供需矛盾更加突出。一方面，國(guó)有土地的供給已不能滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展;另一方面，大量的存量的農(nóng)村集體建設(shè)用地?zé)o法正常進(jìn)入市場(chǎng)。目前，我們應(yīng)該發(fā)揮農(nóng)村集體建設(shè)用地的作用，顯化其價(jià)值，賦予農(nóng)村集體建設(shè)用地“同地、同價(jià)、同權(quán)”，因此，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)成為學(xué)者們研究的熱點(diǎn)。學(xué)者們從集體建設(shè)用地使用制度改革的關(guān)鍵之處、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的動(dòng)力機(jī)制和政策設(shè)計(jì)思路、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的原因、集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的法律問(wèn)題、集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)施后對(duì)城市土地管理的影響及對(duì)策等方面做了大量富有成效的工作①目前10多位學(xué)者發(fā)表有7篇文章對(duì)這一問(wèn)題作過(guò)探討和論述。分別是:周建春．集體建設(shè)用地使用制度改革中的幾個(gè)問(wèn)題[J]．中國(guó)土地科學(xué)，2003，(3);陳利根，等．集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析[J]．經(jīng)濟(jì)體制改革，2006，(4);葉艷妹，等．農(nóng)村城鎮(zhèn)化、工業(yè)化驅(qū)動(dòng)下的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問(wèn)題探討[J]．中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2002，(4);陳利根．農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地為什么會(huì)發(fā)生流轉(zhuǎn)[J]．南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2002，(3);唐曉蓮，魏清泉．集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)施后對(duì)城市土地管理的影響及對(duì)策[J]．中國(guó)土地科學(xué)，2006，(3);顧海英，趙德余．農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法律與產(chǎn)權(quán)問(wèn)題[J]．農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2003，(10);林業(yè)榮，謝安佳，鄒香杰．集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)入市的法律問(wèn)題探討[J]．資源產(chǎn)業(yè)，2001，(8)。。農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是土地使用制度改革的推進(jìn)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然，但我們?nèi)狈?duì)這一必然性所作的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)理論論證。本文運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)方法分析了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的影響，評(píng)價(jià)了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的績(jī)效，并測(cè)算出社會(huì)福利的增加量，以期為我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地合理、合法地入市流轉(zhuǎn)提供理論依據(jù)和政策參考。

一、經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地需求的增加，集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)必然會(huì)對(duì)國(guó)有土地市場(chǎng)上建設(shè)用地的供給帶來(lái)沖擊，下面將利用需求與供給曲線來(lái)簡(jiǎn)要分析集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)對(duì)城市土地市場(chǎng)以及社會(huì)總福利的影響，從而考察集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的合理性。

在下文的圖中，S為土地一級(jí)市場(chǎng)的建設(shè)用地供給曲線;D為土地需求曲線;P表示土地價(jià)格;L表示土地?cái)?shù)量。

(一)集體建設(shè)用地入市對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的影響

由于在短期與長(zhǎng)期情況下，集體建設(shè)用地的供給曲線呈現(xiàn)不同的特征，所以將影響分為短期與長(zhǎng)期兩部分加以分析。

短期內(nèi)，由于存量集體建設(shè)用地的數(shù)量有限，加上現(xiàn)行法律法規(guī)的限制，導(dǎo)致其進(jìn)入市場(chǎng)的數(shù)量是相對(duì)有限的，而且供給彈性較小，供給曲線近似于剛性供給。在地方政府對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理較為規(guī)范、對(duì)其流轉(zhuǎn)范圍有明確限定的地區(qū)，這種剛性表現(xiàn)得尤為明顯。如圖1，土地供給曲線S變?yōu)镾1，當(dāng)需求曲線為D1時(shí)，S1與D1的交點(diǎn)所對(duì)應(yīng)的P1略低于S與D1的交點(diǎn)所對(duì)應(yīng)的P2，這就說(shuō)明對(duì)土地價(jià)格的影響不大，此時(shí)，集體建設(shè)用地的入市緩解了建設(shè)用地的短缺狀況，并不會(huì)對(duì)國(guó)有土地市場(chǎng)帶來(lái)很大的沖擊。而在長(zhǎng)期內(nèi)，由于存量集體建設(shè)用地不斷入市，其供應(yīng)量S2相對(duì)富有彈性，供給將呈現(xiàn)不斷增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，當(dāng)需求曲線為D2時(shí)，此時(shí)的市場(chǎng)均衡價(jià)格P3要遠(yuǎn)低于S與D2的交點(diǎn)所對(duì)應(yīng)的價(jià)格P4，隨著需求的增長(zhǎng)，價(jià)格的差距也會(huì)隨之進(jìn)一步增大。由此可見，長(zhǎng)期內(nèi)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)對(duì)土地市場(chǎng)價(jià)格和土地供給量會(huì)產(chǎn)生較大的影響。

圖1 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)對(duì)國(guó)有土地市場(chǎng)短期和長(zhǎng)期的影響顯示圖

(二)集體建設(shè)用地市場(chǎng)供給對(duì)社會(huì)總福利的影響

廣義的社會(huì)福利是指提高廣大社會(huì)成員生活水平的各種政策和社會(huì)服務(wù)，旨在解決廣大社會(huì)成員在各個(gè)方面的福利待遇問(wèn)題。毫無(wú)疑問(wèn)，土地供給數(shù)量、供給價(jià)格將較大地影響社會(huì)福利水平。

如圖2，當(dāng)需求曲線為FL1時(shí)，與國(guó)有土地供給S形成均衡價(jià)P1，其中，矩形GDHO的面積為經(jīng)濟(jì)租，也是政府作為土地供應(yīng)者的賣方剩余;三角形FDG的面積為用地者的剩余。當(dāng)需求上升至AL2時(shí)，在P1價(jià)格上，土地有效供應(yīng)不足，若無(wú)集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)，則價(jià)格上升至P3，此時(shí)用地者剩余表現(xiàn)為三角形ABE，而政府的剩余擴(kuò)大為矩形EBHO。假設(shè)在價(jià)格為P1時(shí)，需求量上升，此時(shí)集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)，市場(chǎng)中的土地供給變?yōu)镾g，則在新的需求下，形成新的均衡價(jià)格P2，此時(shí)供地方和用地方的剩余產(chǎn)生了變化。用地者剩余擴(kuò)大到三角形ACF，與原來(lái)相比增加了梯形EBCF。而國(guó)有土地供地方的剩余為矩形OFMH的面積，與原來(lái)相比，減少了矩形EFMB的面積。而集體建設(shè)用地的供地者獲得的剩余為斜紋三角形的面積。社會(huì)總福利的變化量=梯形EBCF+斜紋三角形－矩形EFMB=三角形BCD。所以集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后帶來(lái)了社會(huì)總福利的增加，增加值表現(xiàn)在圖上就是三角形BCD。

圖2 集體建設(shè)用地市場(chǎng)對(duì)社會(huì)總福利的影響顯示圖

(三)小結(jié)

通過(guò)上述的分析，可以看出:首先，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)增加了土地市場(chǎng)的總供給，緩解了建設(shè)用地短缺的狀況，降低了土地市場(chǎng)的均衡價(jià)格。第二，在短期內(nèi)，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)對(duì)國(guó)有土地市場(chǎng)影響較小，長(zhǎng)期來(lái)看對(duì)國(guó)有土地市場(chǎng)帶來(lái)的影響較大。第三，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)改變了國(guó)有土地一級(jí)市場(chǎng)完全壟斷的局面，提高了土地資源的配置效率，增加了供給者和使用者的剩余，同時(shí)帶來(lái)了社會(huì)總福利的增長(zhǎng)。

二、績(jī)效評(píng)價(jià)

表1 評(píng)價(jià)指標(biāo)體系及各指標(biāo)權(quán)重表

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的有效性評(píng)價(jià)最終有待于對(duì)其目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的評(píng)價(jià)。在基于制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理和集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)所承載的目的和任務(wù)的基礎(chǔ)上，可以建立集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。雖然目前集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)還不合法，但是自2000年以來(lái)，全國(guó)大部分地區(qū)，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的隱形市場(chǎng)非?；钴S，而且發(fā)展迅速。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的加快，其對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的影響程度逐漸加深，通過(guò)對(duì)這種影響程度的縱向比較可以反映出集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的績(jī)效。鑒于此，本文以南京市為例，選取2000年、2004年、2006年、2008年和2009年的數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證研究。

(一)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建立

本著系統(tǒng)性和層次性、動(dòng)態(tài)性和靜態(tài)性、科學(xué)性和可操作性原則，[1]參照FAO提出的生產(chǎn)性、安全性、保護(hù)性、可行性和認(rèn)同性5大目標(biāo)，在借鑒相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，[2][3][4]結(jié)合本研究的具體情況，采用目標(biāo)法進(jìn)行評(píng)價(jià)指標(biāo)的選擇。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的績(jī)效主要通過(guò)用地配置、經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)公平四大目標(biāo)(用地配置體現(xiàn)了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)對(duì)土地市場(chǎng)的影響，經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)環(huán)境和社會(huì)公平體現(xiàn)了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)對(duì)社會(huì)福利的影響)體現(xiàn)出來(lái)，這四大目標(biāo)可分別由18個(gè)具體評(píng)價(jià)指標(biāo)來(lái)綜合反映(見表1)。

(二)指標(biāo)分值計(jì)算

1．評(píng)價(jià)指標(biāo)值的標(biāo)準(zhǔn)化及隸屬度計(jì)算。

本文收集了18個(gè)指標(biāo)的5年的數(shù)據(jù)①數(shù)據(jù)來(lái)源:江蘇省統(tǒng)計(jì)年鑒、城市統(tǒng)計(jì)年鑒、南京市統(tǒng)計(jì)年鑒、南京城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)資料匯編、政府工作報(bào)告等。。首先，根據(jù)隸屬度計(jì)算公式對(duì)所有數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)此類研究采用了S型隸屬度函數(shù)，本文也將曲線轉(zhuǎn)化為折線函數(shù)以便計(jì)算。計(jì)算中，每項(xiàng)指標(biāo)的最小值為X1，最大值為X2，并由此確定曲線轉(zhuǎn)折點(diǎn)取值②由于各項(xiàng)指標(biāo)缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，在隸屬度轉(zhuǎn)折點(diǎn)的確定中比較困難，因此本文中只能用最大和最小值作為轉(zhuǎn)折點(diǎn)取值。。計(jì)算結(jié)果見表2。

表2 S型隸屬度曲線轉(zhuǎn)折點(diǎn)取值表

2．綜合指標(biāo)值計(jì)算。

根據(jù)各指標(biāo)的隸屬度和權(quán)重計(jì)算每年度綜合指標(biāo)值:IQI=∑Wi×Ni。

式中:Wi和Ni分別代表第I指標(biāo)的隸屬度和權(quán)重。

由表3可見，2000～2009年間，南京市農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)值大體呈上升趨勢(shì)，其中2006年略有下降，到2009年南京市農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)值為3．235。這說(shuō)明，10年間，南京市農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)發(fā)揮了應(yīng)有的績(jī)效，但仍然有較大的潛力。

圖3 S型隸屬度函數(shù)曲線圖

表3 指標(biāo)隸屬度取值表(IQI)

三、結(jié)論與討論

本文從理論和實(shí)證兩方面對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)進(jìn)行了分析?？梢钥闯?，集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)能夠優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，提高土地資源配置效率，緩解土地供需矛盾，增加社會(huì)福利，為我國(guó)城市化、工業(yè)化及社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)提供保障。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是土地使用制度改革的推進(jìn)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然，[5]在這種情況下，應(yīng)研究如何疏通和規(guī)范，而不是一味地阻堵和抵制。正視矛盾、疏導(dǎo)障礙、規(guī)范管理，從源頭上、制度上研究集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理方為治本之策。

首先應(yīng)制定法律法規(guī)，為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提供法律依據(jù)。廣東省在順德試驗(yàn)以及南海、東莞等地探索的基礎(chǔ)上，于2005年10月1日開始實(shí)施《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，成為第一個(gè)允許集體建設(shè)用地“合法”入市流轉(zhuǎn)的地區(qū)。地方政府出臺(tái)的相關(guān)政策對(duì)集體建設(shè)用地的健康、有序和規(guī)范流轉(zhuǎn)具有指導(dǎo)意義，為集體建設(shè)用地合法進(jìn)入市場(chǎng)作了重要的政策儲(chǔ)備。[6]目前，我們應(yīng)考慮制定集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法，使農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)入市流轉(zhuǎn)有法可依。

其次是協(xié)調(diào)各方利益，保證集體建設(shè)用地有效地流轉(zhuǎn)。集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)后的收益分配問(wèn)題是制度設(shè)計(jì)的關(guān)鍵。由上文的分析可見，集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)后，用地者和集體建設(shè)用地的供地者的剩余擴(kuò)大了，國(guó)有土地供地方的剩余相對(duì)減少了。筆者認(rèn)為，收益的分配必須以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，堅(jiān)持公平和效率相結(jié)合的原則。集體建設(shè)用地屬于集體土地，歸農(nóng)民集體所有，基于產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，農(nóng)民集體應(yīng)該獲得全部收益。政府在集體建設(shè)用地上的配套設(shè)施投入、土地主管部門對(duì)土地的管理都可通過(guò)稅收(土地使用稅、土地增值稅)在再次分配中享有流轉(zhuǎn)的收益。力求使國(guó)家、地方政府、農(nóng)民集體三方的利益達(dá)到均衡，降低集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的運(yùn)行成本，發(fā)揮其最大效率。

[1] 潘勇輝．城市化加速進(jìn)程中的區(qū)域土地資本運(yùn)營(yíng)績(jī)效評(píng)價(jià)[J]．農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2006，(6)．

[2] 厲偉，李銀，等．城市化進(jìn)程中土地持續(xù)利用評(píng)價(jià)的實(shí)證研究[J]．資源科學(xué)，2005，(2)．

[3] 瞿忠瓊，等．中國(guó)城市土地供給制度績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建立及其應(yīng)用研究[J]．中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2006，(2)．

[4] 楊星，等．廣東省土地資源可持續(xù)利用評(píng)價(jià)研究[J]．中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2005，(3)．

[5] 魏東．集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的立法思考[J]．中國(guó)土地，2006，(2)．

[6] 蔣省三，劉守英．農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)勢(shì)在必行[J]．決策咨詢，2003，(10)．

F321．1

A

1672-0040(2012)01-0014-04

2011-10-28

本文系國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn):主要模式、驅(qū)動(dòng)機(jī)制與公共政策選擇”(70673037)的研究成果。

劉法威(1971—)，男，安徽六安人，安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院講師、管理學(xué)博士，主要從事土地管理、土地制度和土地法研究。

(責(zé)任編輯 鄭東)