當前我國城市流動人口服務管理模式與發(fā)展趨勢

郭宏斌

(黃山學院經(jīng)管學院，安徽 黃山 245041)

隨著經(jīng)濟與社會的發(fā)展，人口流動成為了一種社會常態(tài)。日益頻繁的人口流動為城鄉(xiāng)經(jīng)濟的發(fā)展做出了積極的貢獻。實踐也證明，哪個地方的流動人口多，哪個地方的經(jīng)濟就繁榮。但是，大量的流動人口也給流入地的治安、就業(yè)、教育、計生、交通、社保、文化等工作帶來諸多壓力，對當?shù)卣姆张c管理提出了嚴峻挑戰(zhàn)。如何應對與構(gòu)建新形勢下流動人口管理的長效機制，應成為當前城市社會管理工作創(chuàng)新的重點?；仡欉@一領域所取得的進展，總結(jié)新時期城市流動人口服務管理研究的成就，對于不斷加強與創(chuàng)新城市社會管理具有十分重要的實踐價值。本文僅對當前實踐界較為典型的模式進行一個大致的總結(jié)和簡單的評述，從中檢視城市流動人口服務管理的基本脈絡與發(fā)展趨勢。

一、我國城市流動人口服務管理的主要模式

綜觀近年來的理論與實踐，尤其是經(jīng)濟發(fā)達的人口流入地對城市流動人口服務管理工作的所做的探索，目前的流動人口服務管理呈現(xiàn)出多元化的發(fā)展趨勢。主要有以下幾種模式:

1.北京模式:治安管理拓展型

北京作為“首都”的區(qū)位與資源優(yōu)勢一直是“流動人口”的“首選流入地”，高端與低端人群都熱衷于“進京”尋找“機會”。據(jù)中國社會科學院發(fā)布的2011年《社會建設藍皮書》指出，北京市登記流動人口占全市實有人口比重已達40%。流動人口規(guī)模的迅速增加，對城市的社會秩序與公共資源形成嚴峻挑戰(zhàn)。如何維護社會治安、保持社會穩(wěn)定、實現(xiàn)社會和諧成為“政治中心”的北京市流動人口管理工作的重點。對此，北京市和我國大多數(shù)城市如廣州、重慶一樣選擇了“治安管理為主”的“流管”模式。該模式由政法委或綜治委牽頭，主要辦事機構(gòu)設在政法委或公安局，在基層有派出所指導的協(xié)管員隊伍參與管理。強調(diào)“治安管理優(yōu)先”是該模式最重要的特征。如采用“以房管人”、“暫住證管理”等方法確保治安穩(wěn)定。近年來隨著政府執(zhí)政理念的變化，公共服務不斷得到強化，單純的治安防范管理體制顯然不合時宜，如何在治安防范管理的基礎上，逐步弱化治安管理色彩，強化服務功能，應成為當前城市社會管理創(chuàng)新的重點。并形成了現(xiàn)在的“治安管理拓展型”模式。如北京市的魯谷社區(qū)，就在傳統(tǒng)流動人口管理模式上進行探索，通過“拓展服務”推動“治安管理”。根據(jù)流動人口的需求和群體特點探索服務內(nèi)容，實現(xiàn)“四個服務延續(xù)”。如“從新來人員向定居人口延續(xù)，促進服務內(nèi)容親情化;從滿足基本生活需求向加強精神文明建設延續(xù)，實現(xiàn)素質(zhì)提高整體化;從關(guān)注民生向注重民主延續(xù)，推動權(quán)益保障平等化;從沿街門店向商務樓宇延續(xù)，拓寬服務對象多元化”。［1］但由于“管理與服務”的斷裂，加之現(xiàn)階段個人誠信的缺失、導致其信息難以統(tǒng)籌，政府部門目前處于被動管理的尷尬狀況，難以起到引導人口有序流動的作用。［2］

2.嘉興模式:專業(yè)機構(gòu)協(xié)調(diào)型

這是一種通過成立單獨的流動人口服務管理部門(如新市民管理局)來加強流動人口的服務和管理，強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和搭建信息平臺的服務管理模式。這種管理體制是一些地區(qū)根據(jù)新形勢的發(fā)展變化對流動人口管理體制所做出的大膽實踐和創(chuàng)新，試圖通過成立單獨的流動人口服務管理部門來加強流動人口的服務和管理，從而形成一條良好的溝通協(xié)調(diào)運行機制。目前，浙江的嘉興市和江蘇的張家港市在此方面正進行著積極的改革探索。［3］例如，嘉興市在市、縣成立新居民(流動人口)事務局，鎮(zhèn)、街道建立新居民事務所，村、社區(qū)規(guī)模以上企業(yè)建立新居民事務站。市、縣新居民事務局由政法委專職副書記兼任局長，計生、公安、勞動、衛(wèi)生、教育、綜治等部門抽調(diào)骨干集中辦公;新居民事務局下設一室二科，即辦公室、信息管理科、督查指導科。新居民事務局主要負責研究解決全市新居民服務管理工作中的重大問題，組織協(xié)調(diào)相關(guān)部門開展工作，督促職能部門履行職責，同時為市委、市政府決策提供依據(jù)。但這種專業(yè)機構(gòu)協(xié)調(diào)型管理體制在實踐中的最大問題是雖然成立了專門服務管理機構(gòu)部門，但事實上這一管理部門只是一種針對流動人口的協(xié)調(diào)機構(gòu)，非實權(quán)的管理部門，因而很難真正發(fā)揮專業(yè)型管理的特點，從而也很難真正做到部門之間、政策之間的協(xié)調(diào)和溝通。

3.無錫模式:大人口機構(gòu)統(tǒng)籌型

該模式是以“大人口”觀為指導，通過某一機構(gòu)牽頭(如發(fā)改委或人口計生委)來協(xié)調(diào)各部門行為，加強對流動人口管理和服務的統(tǒng)籌，稱之“大人口機構(gòu)統(tǒng)籌型”。之所以通過某一機構(gòu)牽頭來協(xié)調(diào)各部門的行為是出于流動人口生產(chǎn)生活涉及多個部門，部門職能之間存在交叉，這樣在碰到問題時，難免出現(xiàn)“有利大家上、有責大家讓”的考慮。這種管理體制在原有政府架構(gòu)總體上不動的情況下，強調(diào)“大人口”觀，通過某一機構(gòu)來協(xié)調(diào)各部門行為，從而使各部門職責分工明確，強化了對流動人口管理和服務的統(tǒng)籌。目前，采用這種“大人口機構(gòu)統(tǒng)籌型”管理體制的主要代表省市是上海、無錫。［4］例如，無錫市按照“大人口”的觀念，強化市人口計生委的人口管理服務規(guī)劃指導職能，在市、區(qū)人口計生委增掛“人口管理服務委員會”牌子，增設協(xié)調(diào)處和信息管理處，承擔全市人口綜合信息管理、人口發(fā)展規(guī)劃和政策研究、人口管理服務工作綜合協(xié)調(diào)等重要職能，實行人口統(tǒng)籌服務管理。這種管理體制顯然擺脫了過去防范式的管理理念，實現(xiàn)了由以社會控制為主的治安管理模式向城市統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合服務管理模式的轉(zhuǎn)變，符合社會化管理服務的發(fā)展方向。

4.深圳模式:“積分入戶”居住證型

該模式是對現(xiàn)有戶籍管理體制的一種大膽創(chuàng)新。意在消除“戶籍”對外來人口的排斥，吸收對流入地經(jīng)濟社會發(fā)展有貢獻的優(yōu)秀外來人口“長居”本地。對持有長期暫住證的人員賦予“居民”身份，使其可以享受戶籍制度所對應的養(yǎng)老、教育、醫(yī)療、住房保障等一系列便利服務，并可“積分入戶”。［5］使外來人口對所在城市產(chǎn)生認同感與歸屬感，從而自覺融入城市，接受城市管理。該模式的出現(xiàn)是解決城市流動人員管理“政出多門”問題的一種創(chuàng)新。如深圳市2008年曾嘗試推行“居住證”制度，以就業(yè)人口為對象辦理居住證，將原來單一功能的“暫住證”轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂芯C合服務和管理功能的“一卡通型”居住證。該證的功能集房屋租賃、勞動社保、計劃生育、教育等政府行政管理和公共服務等多項內(nèi)容，體現(xiàn)了管理與服務并重，也顯示出了流入地政府“兼容并蓄”的執(zhí)政理念，面對流動人口并非一味的“防范”，而是積極“為我所用”。

綜觀以上四類管理體制，其形成多與各地經(jīng)濟社會發(fā)展的差異及目標定位有關(guān)。從流動人口管理的實施效果來看，“治安管理模式”由于采用較為嚴格的“公安掛帥”管理措施，短期內(nèi)效果明顯，但服務質(zhì)量與意識未能及時跟進，導致“政府”與“流動人口”的關(guān)系最終演變成了“貓鼠游戲”。而“專業(yè)機構(gòu)協(xié)調(diào)型”、“大人口機構(gòu)統(tǒng)籌型”與“積分入戶”居住證型，這三種管理體制雖在短期內(nèi)效果不如“治安管理”明顯，但就長遠來看，以服務推動管理應是未來城市管理的趨勢，代表了流動人口管理體制改革的走向。既然后三種管理更好地體現(xiàn)了“以人為本”的管理服務理念，但從全國各地的實踐來看，為何目前絕大多數(shù)地區(qū)仍采用“治安管理拓展型”的社會管理模式?阻礙流動人口管理體制改革的決定因素究竟是什么?要辨明流動人口管理體制改革的走向，必須回答以上關(guān)鍵問題。

二、城市流動人口服務管理常見的工作方法

從城市流動人口管理的實踐經(jīng)驗來看，“服務管理”多從“出租屋”入手進行治安、計生、教育等工作，常見的做法有:

1、在社區(qū)設立專門出租房屋管理員或“房屋咨詢中心”，推行“卡式管理”模式或“相冊管理”模式，通過人房動態(tài)同管，準確地掌握了房屋、房主、租住人之間的關(guān)系，實現(xiàn)流動人口的信息采集。［6］

2、根據(jù)流動人口的現(xiàn)實表現(xiàn)、日常行為等情況，對流動人口推行分類分層次管理。如將出租戶分為:A級高危人員重點管理、B級一般人員常規(guī)管理、C級放心人員管理。并根據(jù)不同的對象，采取區(qū)別性管理措施。如合肥市西園社區(qū)的“顏色”管理探索。［7］

3、成立出租屋業(yè)主協(xié)會，實現(xiàn)業(yè)主管理與政府管理相結(jié)合，推廣采用“旅業(yè)”式的自助申報平臺，利用出租屋業(yè)主監(jiān)督管理流動人口。明確房東的權(quán)利和義務、運用經(jīng)濟杠桿，對房東舉報承租人違法犯罪并查實的，給予房東獎勵，由此造成房租無法收取等直接損失的，由專項資金給予救濟，以解除房東主動管理的后顧之憂。

4、依托房地產(chǎn)經(jīng)紀機構(gòu)“出租房屋動態(tài)管理”的工作模式。即將房地產(chǎn)經(jīng)紀機構(gòu)門店納入社區(qū)管理體系之中，依托搭建房屋經(jīng)紀機構(gòu)的出租屋管理數(shù)據(jù)平臺，做到房地產(chǎn)經(jīng)紀機構(gòu)店、公安信息管理系統(tǒng)聯(lián)動管理。

5、“社區(qū)化管理”工作模式。通過建圍墻、安街門、堵路口、設崗亭等措施，對城鄉(xiāng)結(jié)合部的人、車實行持證出入，實行封閉式社區(qū)化管理。將社區(qū)警務工作站、流動人口管理服務站、巡防工作站整合，建立綜治中心。［8］

6、“流動人口自主服務管理”模式。建立流動人口的自治組織，吸納本地區(qū)出租房主和流動人口成為會員，及時掌握出租房屋或承租人信息并錄入微機管理，同時加強自治協(xié)會規(guī)范管理，明確會員各項工作職責和工作制度。

三、我國流動人口管理體制改革的決定機制分析

從現(xiàn)有的研究文獻來看，有關(guān)流動人口管理體制改革的文獻并不少見，學者們分別從經(jīng)濟和社會以及歷史因素，尤其從戶籍角度解析了流動人口管理體制改革及其走向(李玲等，2001［9］;陳頤，2006［10］;陸益龍，2006［11］;彭希哲，2007［12］)。學者們幾乎都一致認為，流動人口管理體制需要創(chuàng)新，需要建立統(tǒng)一高效的協(xié)調(diào)機構(gòu)，建立全國流動人口信息數(shù)據(jù)庫和網(wǎng)絡系統(tǒng)以及穩(wěn)步推進戶籍制度改革等，并提出了相對應的政策措施。從這些文獻中，我們可以看到，大部分研究都是就改革談改革。缺乏對流動人口管理的制度挖掘，這樣才能真正弄清影響流動人口管理體制的決定因素，才能辨明我國流動人口管理體制改革的正確走向。

是什么因素影響乃至阻礙著目前的流動人口管理體制改革?多數(shù)學者認為是政府的管理理念問題，至于具體原因，學界并未深究，也未產(chǎn)生較有解釋力的觀點。直到肖周燕、郭開軍等人提出的“公共選擇理論”視角，似乎為長期困惑的理論界找到了一個突破口。［13］該觀點認為“流動人口管理”政策的取舍其實質(zhì)也是一種公共選擇，同樣涉及成本與收益，當然也追求效用最大化。作為公共選擇主體的“政府”其實與消費者一樣，也是具有理性和私利的“經(jīng)濟人”，同樣具有自己的動機與利益需求，關(guān)心政策的成本和收益，追求自己利益的最大化。［14］因此，作為“經(jīng)濟人”的地方政府為了追求利益最大化，將把流動人口作為實現(xiàn)自身目標的外在要素而非天然的服務對象，并根據(jù)流動人口對實現(xiàn)其自身“政績”目標作用的大小來決定對他們的態(tài)度，即地方政府根據(jù)自身的流動人口管理理念來選擇相應的流動人口管理體制，地方政府的管理理念成為了流動人口管理體制“定型”的決定性因素。其他的一些利益相關(guān)者也在間接影響著流動人口管理體制改革的公共選擇過程。［15］如政府各個職能部門(經(jīng)濟、公安、勞動、教育、計生等)與本地居民、流動人口等組織與個人，他們在流動人口管理中形成了如下格局:

在該格局中，地方政府及其職能部門、流動人口和本地居民是流動人口管理體制的直接利益相關(guān)者。而由于各種原因，這些利益相關(guān)者在制定政策時并不享有均等權(quán)利。地方政府擁有行政權(quán)威，在格局中居于核心地位;本地居民也可以通過選舉人大代表或地緣影響地方政府決策;而流動人口管理卻處于無人代言的“失聲”狀態(tài)，對地方政府決策的影響偏小。

四、我國流動人口管理體制改革創(chuàng)新的趨勢與走向

從以上分析可以看出，無論是“治安管理拓展型”，還是“專業(yè)機構(gòu)協(xié)調(diào)型”和“大人口機構(gòu)統(tǒng)籌型”、“‘積分入戶’的居住證型”的流動人口管理體制，其人口管理體制的形成都是在考慮改革成本的前提下，多個利益相關(guān)者根據(jù)自身的約束條件進行選擇并相互博弈，尤其是政府主導下的政府內(nèi)部各部門之間的博弈，以及綜合考慮管理體制改革成本的結(jié)果，因此，我國流動人口管理體制改革，根本在于政府行為模式的改革。結(jié)合流動人口管理體制改革的公共選擇分析，我國流動人口管理體制改革可做出如下路徑選擇:

其一，進一步強化政府以人為本的施政理念和服務意識，把促進流動人口的社會融合作為流動人口管理的基本目標。如運用“新市民”理念統(tǒng)領流動人口管理體制改革。積極推行“流動人口本地化”政策，強調(diào)用開放、包容、平等的理念善待他們，全面落實在就業(yè)、住房、醫(yī)療、社會保障、子女入學、職業(yè)介紹等方面享有與本地市民同等的待遇，建立完善流動人口居住證制度，變暫住為常住，促使流動人口平等地融入城市成為“新市民”，用“服務推動管理”。

其二，建立健全流動人口管理體制改革利益相關(guān)者的訴求表達機制。應當看到，流動人口管理體制改革主要取決于政府的行為模式，同時也受到其他利益相關(guān)者的影響。因此，政府除了積極轉(zhuǎn)變自身行為模式外，還應扮演好制度供應者的角色，為流動人口管理體制改革的各利益相關(guān)者充分表達訴求和平等進行博弈創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。因此，除了給予像流動人口這樣相對弱勢的群體必要的經(jīng)濟資助和提供更多的發(fā)展機會外，關(guān)鍵是要提高他們的組織化程度，允許他們建立代表自身利益的非政治組織并使之合法化，從而增強其訴求表達和利益博弈能力，間接推動建立更加充分反映各利益相關(guān)者意愿和訴求的流動人口管理體制。

其三，整合與探索統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的流動人口服務管理機構(gòu)與工作機制。針對目前流動人口“多頭管理”，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，加強流動人口服務管理工作的領導體制建設，建立強有力的領導機構(gòu)，形成堅強的組織領導，是今后流動人口服務管理工作要解決的首要問題。要對流動人口服務管理工作的行政資源進行充分整合，理順和完善流動人口綜合管理和服務工作多元主體格局，公安、環(huán)保、教育、人口與計劃生育、民政等各相關(guān)部門，繼續(xù)履行其流動人口服務管理的相應職能，承擔流動人口管理和服務工作事務。同時，還要根據(jù)我國市場經(jīng)濟發(fā)展的進程和流動人口服務管理工作的實踐，推進流動人口綜合管理和服務工作模式創(chuàng)新，實現(xiàn)流動人口綜合管理和服務工作主體的多元化。

改革開放30多年，流動人口服務管理的創(chuàng)新實踐表明:以“服務”為取向的有效政府管理和融“教育、服務、維權(quán)、管理”為一體的流動人口服務管理模式，將是“戶籍制度”廢除之前城市社會管理改革的方向，更是服務型政府建設的重要體現(xiàn)。

［1］魯谷社區(qū)流動人口服務管理方式的創(chuàng)新研究［EB/OL］.http://www.bjshjs.gov.cn ，2010 －09 －29

［2］嘎日達黃匡時.北京市流動人口服務管理基層工作的模式與困境［J］.新視野，2009(05)

［3］王培安.解放思想大膽探索動流動人口服務管理體制機制創(chuàng)新［J］.人口與計劃生育，2009(02)

［4］劉謙趙華鑫.目前我國流動人口服務管理實踐的基本模式和特征［J］.北京聯(lián)合大學學報(人文社科版)，2010(02)

［5］南方日報.不僅要讓外來工“穩(wěn)得住”，更要“住得穩(wěn)”［EB/OL］http://news.163.com/11/0802/08/7AEI0D9O00014AED.html

［6］郭宏斌.黃山市荷花池社區(qū)流動人口計生管理服務的新模式［J］.南京人口管理干部學院學報，2009年(01)

［7］法制日報.“紅黃藍”繪出流動人口“顏色管理”圖 合肥流動人口管理樣本解讀［EB/OL］http://news.sohu.com/20070906/n251988420.shtml

［8］李澤福.從湖州市的實踐談流動人口服務管理新對策［J］.公安學刊，2008(01)

［9］李玲等.大城市流動人口特征及管理［J］.人口研究，2001(02)

［10］陳頤.對外來人口管理體制的思考［J］.江蘇社會科學，2006(05)

［11］陸益龍.社會需求與戶籍制度改革的均衡點分析［J］.江海學刊，2006(03)

［12］彭希哲，郭秀云.權(quán)利回歸與制度重構(gòu)［J］.人口研究，2007(04)

［13］肖周燕.我國流動人口管理體制改革的決定機制及路徑選擇［J］.人口研究.2009(06)

［14］(美)史蒂文斯著.楊曉維等譯.集體選擇經(jīng)濟學［M］.上海:三聯(lián)書店，1999版

［15］方福前著.公共選擇理論—政治的經(jīng)濟學［M］.北京:中國人民大學出版社，2000版