政策過程中的公民參與模式——以浙江省樂清市為例

謝安民

(中共樂清市委黨校，浙江 樂清 325600)

一、引言

拉斯韋爾和卡普蘭認為，政策是一種含有目標、價值和策略的大型計劃［1］。政策過程可以分為制定、執(zhí)行及評估三個階段。公民全面廣泛參與政策過程是公共行政的公共精神與公民民主權(quán)力的具體體現(xiàn)［2］。近年來，在擴大公民有序政治參與的背景下，公民參與政策過程的價值和意義等已獲得學界較大共識，但是公民參與政策過程有哪些具體形式，它們在整體上又構(gòu)成怎樣的參與模式(models)等問題，仍然需要進一步探討［3］。

從已有文獻看來，關(guān)于政策過程中的公民參與模式的觀點主要有以下四種。第一，約翰－克萊頓－托馬斯(John Clayton Thomas)提出的有效決策模型，它包括三種公民參與形式:一是分散式的公眾協(xié)商(segmented public decision)，即管理者與不同的公眾團體探討問題，然后制定反映其要求的決策;二是整體式的公眾協(xié)商(unitary public decision)，即管理者與作為一個單一集合體的公眾探討問題，然后制定反映其要求的決策;三是公共決策(public decision)，管理者同整合起來的公眾探討問題，并試圖取得政策方案共識［4］。第二，鄒俊和吳元其從服務型政府理論框架出發(fā)，將政策過程中的公民參與分為三種模式:“公眾—利益集團”參與模式、“公眾—決策者”參與模式和“公眾—精英”參與模式。鄒和吳認為適合我國當前服務型政府理論和實踐的應是“公眾—決策者”參與模式［5］。第三，孫永怡［6］、葉大風和陳麗敏等［7］根據(jù)制度化程度，將政策過程中的公民參與分為制度性參與和非制度性參與兩種方式。制度性參與分為制度性間接參與和制度性直接參與，前者包括通過人民代表大會參與、人民政治協(xié)商會議、官方和半官方及民間社團、官方和半官方政策咨詢機構(gòu)等方式參與，后者包括通過聽證制度、政府信息網(wǎng)絡、政策共識信息等等方式參與。非制度性參與則包括通過輿論擴散、民間咨詢機構(gòu)、特殊社會關(guān)系網(wǎng)絡、激烈對抗等方式參與。第四，朱德米和唐麗娟引用經(jīng)濟合作和發(fā)展組織(OECD)的看法，將公民參與分為告知、咨詢和積極參與等三種主要形式，并分別論述了它們在政策過程的制定、執(zhí)行及評估這三個階段的具體情況。朱和唐進一步認為公民參與政策過程需要一個包括法律、政策和執(zhí)行在內(nèi)的框架(framework)提供操作性的制度保障［8］。

上述四種觀點中，第一種和第二種觀點從參與主體出發(fā)構(gòu)建公民參與模式，第三種觀點從參與手段出發(fā)構(gòu)建公民參與模式;從政策過程來看，三者共同點是將參與模式聚焦于政策制定階段，而對政策執(zhí)行和評估階段關(guān)注不夠。第四種觀點則超越了前三者，從參與主客體的關(guān)系出發(fā)構(gòu)建公民參與模式，認為在其論述的法律、政策和執(zhí)行框架下，公民全面參與政策過程須有三個階段。不過，現(xiàn)實中，各種公民參與形式并不總是均等分布在政策過程的不同階段。第四種觀點沒有說明，政策過程不同階段的不同公民參與形式，比如決策階段的告知+執(zhí)行階段的咨詢+評估階段的積極參與，構(gòu)成了怎樣的整體模式。

本文在第四種觀點的基礎(chǔ)上，試圖建構(gòu)公民參與政策過程的整體模式及其選擇策略，并通過2個案例研究進行驗證。

二、公民參與政策過程模式的理論建構(gòu)

(一)公民參與政策過程的階段模式建構(gòu)

如前所述，關(guān)于政策過程中的公民參與形式，朱德米和唐麗娟采取的是經(jīng)濟合作和發(fā)展組織(OECD)的看法。我們認為它較為粗略，無法細致展示公民參與從低級到高級的發(fā)展過程。美國學者阿恩斯坦的公民參與階梯理論，可以彌補這一不足。

阿恩斯坦認為，公民參與是一種公民權(quán)力的運用，是一種權(quán)力的再分配，使目前在政治經(jīng)濟等活動中無法掌握權(quán)力的民眾的意見在未來能有計劃地被考慮。它還是一種戰(zhàn)略，用以讓無權(quán)者參與關(guān)于信息如何共享、目標與政策怎樣制定、稅收如何分配、項目怎樣實施、諸如合同及資助等利益如何分配的決策中來。在阿恩斯坦看來，公民參與可以分為從高到低的三個階梯，依次為公民權(quán)力(Citizen power)、象征參與(Tokenism)、非參與(Nonparticipation)［9］。

按照阿恩斯坦公民參與的階梯理論，可以將政策過程中的公民參與分為類似的三個階梯和八個層次:其一為公民權(quán)力(Citizen power)，包括公民控制(Citizen Control)、代議權(quán)力(Delegate Power)、伙伴關(guān)系(Partnership)等三種參與形式;其二為象征參與(Tokenism)，包括撫慰(Placation)、征詢(Consultation)、告知(Informing)等三種參與形式;其三為非參與(Nonparticipation)，包括治療(Therapy)和操縱(Manipulation)等兩種參與形式。①如果將公民參與的三個階梯同政策過程的三個階段綜合，即以政策過程為橫坐標變量，以公民參與為縱坐標變量，可形成公民參與政策過程的階段模式矩陣(表1)。在表1中，公民參與的三種形式分布在政策過程的三個階段，有9類階段模式:決策制定階段模式3類(A1、A2、A3)、執(zhí)行階段模式 3 類(B1、B2、B3)、評估階段模式3類(C1、C2、C3)。這種劃分雖然比前述朱和唐的觀點更細致全面一些，但并沒有真正超越他們的研究。因為9類階段參與模式相互孤立，并不能說明公民參與政策過程的整體模式。

表1:公民參與政策過程的階段模式

(二)公民參與政策過程的整體模式建構(gòu)

解決問題的辦法是，首先要把上述9類階段參與模式根據(jù)完整的政策過程進行排列組合，如A1+B1+C1、A2+B2+C2、A3+B3+C3 等，這樣就形成數(shù)學組合的整體模式27個。不過，27個數(shù)學組合的整體模式僅是機械列舉，它們不會自動描述公民參與政策過程的現(xiàn)實。只有經(jīng)過必要的整理歸類，才能建構(gòu)起有效的公民參與政策過程的整體模式。

既然我們的立足點是擴大公民有序參與以完善公共政策，那么，上述27個數(shù)學組合模式，根據(jù)政策過程中的公民參與階梯不同，就可以概括為3種整體模式，每一種又可分為3個類別，共有9類(表2)。

第一種整體模式可統(tǒng)稱為典型模式。它是指在政策制定、執(zhí)行、評估過程中，三個階段的公民參與都分布在同一階梯上的參與模式。其中，最優(yōu)模式是(1)公民權(quán)力式(Citizen power)，即A1+B1+C1的組合。在這種模式下，公民參與達到了最高階梯:普通公民與政治體系的內(nèi)部能動者形成伙伴關(guān)系(Partnership)、共同主導(Delegate Power)，乃至由公民全面控制(Citizen Control)政策制定、執(zhí)行及評估工作，包括認定政策議題、確定政策目標提出政策方案、政策方案合法化;政策方案宣傳解釋、物質(zhì)和組織準備、政策方案正式實施、政策方案控制調(diào)整;確定政策評估主體和對象、建立政策評估標準正式實施政策評估、撰寫政策評估報告、決定政策結(jié)局等等。最劣模式是(3)非參與式(Nonparticipation)，即A3+B3+C3的組合。在這種模式下，公民參與被降至最低階梯:普通公民與能動者是阿恩斯坦說的治療(Therapy)或操縱(Manipulation)關(guān)系。后者全面控制政策制定、執(zhí)行及評估工作。在優(yōu)劣之間的中等模式是(2)象征參與式(Tokenism)，即A2+B2+C2的組合。在這種模式下，公民參與只具有象征意義，普通公民被動接受能動者的撫慰(Placation)、征詢(Consultation)、告知(Informing)，無法對政策制定、執(zhí)行及評估工作產(chǎn)生決定性的影響。

表2 公民參與政策過程整體模式分類

第二種整體模式可統(tǒng)稱為準典型模式。它介于典型模式和非典型模式之間，指在政策制定、執(zhí)行、評估過程中，有兩個階段的公民參與分布在同一階梯上的模式。這些模式根據(jù)政策過程的兩個階段的公民參與相同的階梯情況，可以分為(4)準公民權(quán)力式、(5)準象征參與式、(6)準非參與式。

第三種整體模式可統(tǒng)稱為非典型模式。它與典型模式構(gòu)成相對的兩極，指在政策制定、執(zhí)行、評估過程中，三個階段的公民參與都分布在各不相同的階梯上的模式。鑒于政策制定的重要性，這些模式根據(jù)政策制定階段的公民參與階梯分布情況，可以分為(7)非典型公民權(quán)力式、(8)非典型象征參與式、(9)非典型的非參與式。

準典型模式與非典型模式中的各類參與模式具體內(nèi)涵，可以按照上述典型模式中的各類具體模式的分析原理一樣去理解，限于篇幅，不予具體論述。

(三)公民參與政策過程的整體模式選擇

假如面對前述公民參與政策過程的9類整體模式，政策體系及其內(nèi)部能動者在政策實踐中該如何選擇?且讓我們從擴大公民有序政治參與的要求出發(fā)，根據(jù)公民參與的階梯高度不同，先對表2中的9類模式的重要性進行表3所示的排序，然后再作推論。

從表3中可以看出，四種不同標準的排序呈現(xiàn)以下四個特點。第一，(1)公民權(quán)力式和(4)準公民權(quán)力式等兩種模式，總是處于公民參與階梯最高層次上。第二，(2)象征參與式和(5)準象征參與式等兩種模式，總是處在公民參與階梯的中間層次上。第三，(3)非參與式總是在公民參與階梯最低層次上。第四，(6)準非參與式、(7)非典型公民權(quán)力式以及(8)非典型象征參與式等三種模式，則在公民參與階梯層次上有高有低。

表3 公民參與政策過程整體模式重要性排序

因此，從擴大參與的意義上說，公民參與政策過程模式選擇策略(Ⅰ)為:首先選擇(1)公民權(quán)力式和(4)準公民權(quán)力式。其次選擇(2)象征參與式和(5)準象征參與式。再次是選擇(6)準非參與式、(7)非典型公民權(quán)力式以及(8)非典型象征參與式。一般不考慮(3)非參與式。

不過，阿恩斯坦的公民參與階梯理論主要適用于微觀的社會民主領(lǐng)域，因而上述公民參與政策過程模式的選擇策略(Ⅰ)，不一定適于分析宏觀的國家民主領(lǐng)域。根據(jù)美國政治學者亨廷頓的看法，公民參與過度或不足都會引發(fā)政治系統(tǒng)的不穩(wěn)定［10］。因此，對公民參與政策過程模式選擇策略(Ⅱ)，還可作如下推論。

首先，優(yōu)先采用(2)象征參與式和(5)準象征參與式等兩種模式，因為它們穩(wěn)定地處于公民參與階梯的中間地帶。其次，一般不會考慮(1)公民權(quán)力式、(4)準公民權(quán)力式以及(3)非參與式等三種模式，因為它們對于政治體系來說，要么參與過度，要么參與不足，容易造成不穩(wěn)定。最后，既要維護政治體系穩(wěn)定，又要給公民留下政策實踐中的改革進取的印象，那么，對于(6)準非參與式、(7)非典型公民權(quán)力式、(8)非典型象征參與式以及(9)非典型的非參與式等四種模式，可根據(jù)需要有限采用，因為它們對穩(wěn)定有一定的消極影響。

以上論述了公民參與政策過程的9類整體模式及其在宏觀和微觀民主領(lǐng)域的選擇策略(Ⅰ和Ⅱ)。這些僅是理論上的假設，以下開展必要的案例驗證工作。

三、公民參與政策過程模式的案例研究

我國沿海地區(qū)基層民主參與相對活躍，本文由此把案例聚焦于浙江省樂清市。該市地處浙江東南沿海，甌江口北岸，西北為雁蕩山山脈，東南為海積平原，陸地面積1223.3平方公里，海域面積270平方公里，人口112.9萬。樂清市是中國市場經(jīng)濟發(fā)育最早地區(qū)之一，自改革開放以來，以敢為天下先而聞名四方，在基層民主建設和公民參與方面也時放異彩。以下選擇樂清市鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整作為宏觀政策參與案例，選擇樂清市2個村莊的農(nóng)房集聚建設作為微觀政策參與案例，進行考察。

(一)樂清市鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整政策:準象征參與模式。

1992年到2011年初，樂清市共有31個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，是浙江省唯一沒有設立街道的經(jīng)濟強市。隨著改革的不斷深入，既有鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃格局和管理體制越來越不適應經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整勢在必行。2011年，樂清市根據(jù)溫州市“1650”城鎮(zhèn)總體布局②、樂清市域總體規(guī)劃及該市“十二五”規(guī)劃綱要精神，結(jié)合樂清市經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀要求，推動實施了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整政策。從公民參與的角度看來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整作為樂清全市性的重大事項之一，其政策過程特別是政策制定階段具有典型的自上而下的特征。

樂清鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整議程直接來自于溫州市委2011年1號文件，其中規(guī)定2011年6月前各縣市必須完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整。該文件起草制定在2010年下半年，就筆者了解，樂清鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整政策方案制定至少在2010年11月就已提前開始③。不過，直到2011年3月4日，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整才于該市主流媒體《樂清日報》首次直接提到［11］。3月18日，樂清市人大常委會召開專題會議，就鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整聽取人大代表和旁聽公民的建議［12］。3月21日，樂清市政協(xié)召開鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整座談會，聽取政協(xié)委員的建議［13］。兩次會議都在次日《樂清日報》上予以報道。4月2日至8日，《樂清日報》在頭版陸續(xù)發(fā)表4篇相關(guān)評論予以政策宣傳。此后，各地市民開始熱烈關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整，但政府似乎沒有提供公開正式的參與途徑。直到4月21日，樂清鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整方案由《樂清日報》向社會詳細報道［14］，標志著該項政策進入執(zhí)行和評估階段④。

由上述可知，在樂清市鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整過程中，公民參與基本停留在阿恩斯坦所說的象征式參與和非參與的層面，主要有五種形式:一是撫慰，例如在人大和政協(xié)會議上允許代表、委員、以及普通旁聽公民發(fā)表看法;二是征詢，例如該政策制定者深入調(diào)研征求意見;三是告知，例如在《樂清日報》等媒體上報道相關(guān)信息;四是治療，例如在市委領(lǐng)導下，人大邀請鄉(xiāng)鎮(zhèn)和片區(qū)人大代表專題會議;五是操縱，例如人大邀請公民旁聽參加會議以及政協(xié)根據(jù)市委精神召開政協(xié)委員座談會。

具體到政策過程各階段的公民參與階梯來說，樂清市鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整政策在制定階段(A)以非參與為主，經(jīng)歷了“告知——治療——操縱”的滑坡過程。在政策執(zhí)行階段(B)和評估階段(C)，則都以象征式參與(告知)為主。概括而言，其整體模式為A3+B2+C2，也即準象征參與式?？梢姡械人降膮⑴c模式，成為樂清市鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整這一重大政策過程中的公民參與整體模式選擇策略。這符合當?shù)攸h委政府“嚴肅鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整工作紀律”維護社會穩(wěn)定的需要。

(二)樂清市2個村莊的農(nóng)房集聚建設政策:準公民權(quán)力模式。

社會主義新農(nóng)村建設是各地的重大任務之一。近年來，樂清市各個村莊大力開展舊村改造工作，建設美麗鄉(xiāng)村。2011年以來，又開始試點農(nóng)房集聚建設。數(shù)年來，樂清市出現(xiàn)一批農(nóng)房集聚建設的典型村莊，例如虹橋鎮(zhèn)灣底村以及石帆鎮(zhèn)前林村等。

灣底村地處樂清市東部沿海平原地區(qū)，有甬臺溫高速入口一處，60米寬的虹南大道穿村而過，交通便利。2011年，全村總?cè)丝跀?shù)560人，村民經(jīng)濟收入依靠務農(nóng)和經(jīng)商，人均收入6800元左右，屬于經(jīng)濟困難村。全村除四五間磚混建筑外，大部分住房建于解放前。

2003年，村里考慮舊村改造事宜，但未真正實施。2008年，新一屆村雙委重新商討進行舊村改造，設立了舊村改造指揮部，并利用各種機會，宣傳舊村改造意義和法規(guī)，營造工作氛圍。舊村改造中最難和最關(guān)鍵之處是拆建賠償方案。在2011年4月21日的訪談中，該村相關(guān)負責人介紹:

這個拆建賠償?shù)摹靶≌摺鄙婕袄嬷卮?，村民十分關(guān)注。我們村雙委先后召開了百多次各種會議(如黨員會議、群眾會議、婦女會議等)，才討論制定出初步方案。然后通過村民大會逐條宣講，并按戶征求意見進行表決，最終形成正式拆建賠償方案［15］。

筆者看到灣底村委會辦公樓墻上張貼著一張彩色的拆賠明細圖表，上面寫明了每家每戶分到的住房指標。即使這樣，有時仍有些人有不同看法。于是:

我們通過各種辦法，比如動員其親戚朋友勸告，請求鎮(zhèn)政府派駐工作組等，現(xiàn)在僅有4戶人家有待繼續(xù)做思想工作，其余的全部與村雙委簽訂了拆建賠償協(xié)議書［16］。

2011年3月9日，灣底村鑼鼓喧天，歡慶農(nóng)房改造集聚建設正式啟動，村民像過節(jié)一樣喜笑顏開。至4月中旬，該村已完成了80%的舊房拆遷任務，計劃于6月前拆完全部舊宅，完成土地報批，確保在年內(nèi)開工建設新房。

據(jù)報道，雖然舊房子拆遷了，新社區(qū)的房子還沒有建好，可是租住到虹橋鎮(zhèn)上的村民，一有空就會回村里拆遷施工現(xiàn)場，看看問問，參與熱情很高［17］。

前林村位于樂清市中部平原地帶，104國道旁邊，交通便利。2011年有住戶345戶，人口1469人，全村主要從事交通運輸和加工業(yè)。在開展農(nóng)房集聚建設之前，村內(nèi)房子老舊，道路狹窄。1999年，村雙委開始舊村改造工作。正如灣底村一樣，前林村的舊村改造的“小政策”過程中，也有著全面充分的村民參與。在2011年4月22日的訪談中，村負責人說:

只有尊重村民意愿，才能得到村民支持，建設好新農(nóng)村。我們在形成行事規(guī)章制度、拆遷賠償方案等具體“政策”時，一律采取“會議聽證”形式，征求和采納村民意見，通過村民代表大會表決，張榜公布。在實施時，更是以民為本。在十多年的拆遷和新建里，沒有一個村民有反對意見，基本上都同意。

比如在舊房拆遷之前進行估價時，我們村里舊村改造領(lǐng)導小組組織了5個評估小組，每個評估小組里都由村民代表、村兩委成員、村理財監(jiān)督小組成員、拆遷戶代表等5至6人組成。對于同一座拆遷舊房，5個小組分別作出評估，統(tǒng)一匯總后，取平均水平作為這座拆遷舊房的購買價，然后張榜公布征求意見［18］。

至2011年，由于村民的大力支持，前林村已有310戶村民喬遷新居，占總戶數(shù)的89.9%。新建了33幢單間落地房，其中包括16套安置房。全村進行了綠化，占地面積達13000平方米，村容村貌煥然一新。該村因此先后被獲得浙江省全面奔小康示范村、浙江省行政村示范檔案室、浙江省十佳魅力鄉(xiāng)村等榮譽稱號。

由上述可知，在樂清市灣底村和前林村農(nóng)房集聚建設政策過程中，公民參與自下而上達到了較高層次，即阿恩斯坦所說的公民權(quán)力和象征參與層面，其主要形式有五種:一是公民控制，例如灣底村方案經(jīng)村民代表大會逐條宣讀、按戶簽署同意意見;二是代議權(quán)力，例如灣底村的黨員會議、群眾會議、婦女會議;三是伙伴關(guān)系，例如前林村的舊房評估小組工作制度;四是撫慰，例如前林村的“會議聽證”制度;五是征詢，例如灣底村和前林村都張榜公布有關(guān)事項。

具體到政策過程各階段的公民參與形式來說，以灣底村和前林村為代表的樂清市農(nóng)房改造集聚建設政策在制定階段(A)和執(zhí)行階段(B)都以公民權(quán)力為主，在評估階段(C)則以象征式參與為主。概括而言，其整體模式為A1+B1+C2，也即準公民權(quán)力式?？梢?，高水平的參與，成為樂清市農(nóng)房改造集聚建設政策過程中的公民參與整體模式選擇策略。這恰好符合微觀政策領(lǐng)域中，公民對民主權(quán)力的高度追求。

四、總結(jié)與討論

本文簡要回顧了關(guān)于公民參與政策過程模式的既有研究，討論了公民參與政策過程的階梯，建構(gòu)了9類公民參與政策過程的整體模式，并提出了宏觀和微觀民主領(lǐng)域的公民參與政策過程模式選擇策略(Ⅰ和Ⅱ)。從浙江樂清市域和村域的2個案例研究可以看出，本文建構(gòu)的公民參與政策過程的9類整體模式，在近年來的微觀民主領(lǐng)域和宏觀民主領(lǐng)域的選擇分布層次不同，社會民主參與水平較高，而國家民主參與水平則為中等。這說明，擴大公民有序參與政策過程，應當結(jié)合實際具體運用“由下而上”和“由上至下”的策略。

需要進一步討論的問題是，本文論述的公民參與政策過程9類整體模式?jīng)]有經(jīng)過統(tǒng)計檢驗，很難說每一類都具有現(xiàn)實可能性;其次是假如對于政策過程采取非階段途徑分析，那么阿恩斯坦公民參與的階梯理論能否和它有效結(jié)合，從而構(gòu)建新的公民參與政策過程模式，仍需檢驗。

注 釋:

①在中國現(xiàn)行政治體制下，公民權(quán)力的各種方式幾乎沒有現(xiàn)實性可言，但它不妨作為民主化的方向之一。常見的撫慰方式是允許公民按合法制度程序表達看法等;常見的征詢方式是公開向社會征集政策議題或收集政策議題反饋意見、向公民個人發(fā)送信件咨詢等;常見的告知方式是通過報紙、電視和網(wǎng)絡等媒體發(fā)布相關(guān)政策信息，比如公告會議日期、公布審議意見等。常見的治療和操控方式都是是直接或間接安排公民參與政策過程;兩者的區(qū)別在于，治療對象與政策議題直接相關(guān)，而操縱對象則與政策議題無直接關(guān)系。為研究方便，本文將政策過程中缺乏任何形式的公民參與的情況也視作非參與。

②“1650”城鎮(zhèn)布局即通過實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整、建設都市型功能區(qū)和培育區(qū)域性中心鎮(zhèn)，將溫州市的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)調(diào)整為以大都市核心區(qū)(三區(qū)、洞頭、甌江口、甌江北岸及上塘)為主中心，以樂清、瑞安、平陽、蒼南、文成、泰順六個縣城為副中心，以50個左右具有區(qū)位優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)依托和自身特色的中心鎮(zhèn)為重要節(jié)點的“1650”城市發(fā)展新格局。經(jīng)過調(diào)整，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口原則上應達到3萬以上(參見中共溫州市委:關(guān)于加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革的若干意見(溫委發(fā)［2011］1號))。

③2010年11月，筆者與樂清市2010年第2期中青班某學員談話中首次得知，樂清市將進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整。該學員系某鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中層干部。

④上級黨委和政府對下級政府以及本級黨委對政府的要求、《政府信息公開條例》關(guān)于政府工作情況向社會公開的規(guī)定等，可以寬泛地看作是政策評估機制。當然，嚴格說來，當前地方政府專門的政策評估機制建設仍然比較薄弱，因而公民參與也以告知為主。niversity Press，1970，P.71，轉(zhuǎn)引自寧騷:公共政策學，高等教育出版社，2003年，183頁

［1］H.D.Lasswell and A.Kaplan，Power and Society，NH:Yale U-

［2］孫永怡:我國公民參與公共政策過程的十大困境，中國行政管理，2006年第1期

［3］王建容、王建軍:我國公共政策制定中公民參與研究的現(xiàn)狀及發(fā)展，生產(chǎn)力研究，2010年第6期;龍異:公民參與公共政策過程的可能性與途徑，貴州工業(yè)大學學報社會科學版，2006年第5期

［4］［美］約翰－克萊頓－托馬斯(John Clayton Thomas)著，孫伯瑛等譯:公共決策中的公民參與，中國人民大學出版社，2010年，25－27頁

［5］鄒俊和吳元其:公眾參與公共政策過程的三種模式比較——基于服務型政府理論，行政論壇，2008年第5期

［6］孫永怡:試析我國公民參與公共政策過程的途徑，中共福建省委黨校學報，2006年第3期;

［7］葉大風和陳麗敏等:論我國公共政策過程中的公民參與機制的構(gòu)建，福州黨校學報，2007年第5期

［8］朱德米和唐麗娟:公共政策過程中的公民參與，中共福建省委黨校學報，2004年第11期

［9］Arnstein，Sherry R.“A Ladder of Citizen Participation，”AIP，Vol.35，No.4，July 1969，pp.216 －224，轉(zhuǎn)引自城市社區(qū)參與資源平臺網(wǎng)，http://www.ccpg.org.cn

［10］［美］亨廷頓(Huntington，S.P.)著，李盛平等譯:變革社會中的政治秩序，華夏出版社，1988年，第56頁

［11］陳霄:讓鄉(xiāng)村更美麗，讓農(nóng)民變市民——全市新農(nóng)村建設暨城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展推進大會召開，樂清日報，2011年3月4日第一版

［12］陳霄:市委理論中心組學習貫徹兩會精神，《樂清日報》，2011年3月16日第一版

［13］徐琴微:解讀樂清市鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整有關(guān)內(nèi)容，樂清日報，2011年3月18日

［14］王冬敏:鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整聽取民意收集民智——“人民聽證”舉行專題會議，樂清日報，2011年3月19日第一版

［15］陳微微:區(qū)劃調(diào)整啟動在即——市政協(xié)委員建言獻策，樂清日報，2011年3月23日第一版

［16］黃崇森:樂清鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整方案獲省政府批復——新版圖:9鎮(zhèn)8街道，樂清日報，2011年4月22日第一版

［17］［18］訪談記錄 a，2011年4月21日上午，灣底村委會辦公樓

［19］尤建明:溫州“袖珍”村農(nóng)房改造“換”出億元財富，浙江新聞網(wǎng):http://news.zj.com/detail/1336772.shtml，2011 年 4 月 22日訪問

［20］訪談記錄b，2011年4月22日，前林村委會辦公樓