主體選擇與指標(biāo)分布——服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效評(píng)估體系的構(gòu)建

吉鵬

(南京師范大學(xué)泰州學(xué)院，江蘇 泰州 225300)

一、引言

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，尤其是取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)村工作形勢(shì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政環(huán)境發(fā)生了重大變化，傳統(tǒng)的管理模式已不能適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的需要，構(gòu)建服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已是勢(shì)在必行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國(guó)的基層政府，位于國(guó)家層級(jí)體制的末梢，直接面對(duì)基層民眾，是基層民眾和上級(jí)黨委政府聯(lián)系的橋梁和紐帶，是國(guó)家方針政策的主要執(zhí)行者和廣大群眾社會(huì)需求回饋的直接接受者。積極推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的績(jī)效評(píng)估，強(qiáng)化基層政府的公共服務(wù)職能，建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，既是當(dāng)前深化行政體制改革的迫切任務(wù)，也是基層民眾的現(xiàn)實(shí)需求?？?jī)效評(píng)估的難點(diǎn)與重點(diǎn)即是評(píng)估主體的科學(xué)選擇與評(píng)估指標(biāo)的合理分布，在此基礎(chǔ)上完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效評(píng)估制度，從而促進(jìn)基層服務(wù)型政府建設(shè)的推進(jìn)。

二、服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效的內(nèi)涵闡釋

“政府績(jī)效管理可以定義為政府在積極履行公共責(zé)任的過(guò)程中，在講求內(nèi)部管理與外部效應(yīng)、數(shù)量與質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)因素與倫理政治因素、剛性規(guī)范與柔性機(jī)制相統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，獲得公共產(chǎn)出最大化。”［1］服務(wù)型政府的績(jī)效涵蓋了從政府組織獲得資源到社會(huì)感知政府行政成果的全過(guò)程，不能僅僅以其中某一階段或某一類政府組織產(chǎn)出代替。從唯名定義的角度理解，績(jī)效就是政府組織活動(dòng)的“績(jī)”與“效”之和，即“做了什么樣的事情”和“社會(huì)各方獲得什么效用”，也是在特定情境下政府組織實(shí)現(xiàn)其組織目標(biāo)過(guò)程中的相對(duì)表現(xiàn)水平，這個(gè)相對(duì)水平量可以從多個(gè)維度進(jìn)行描述，既包含成果數(shù)量、成本等絕對(duì)量，也包括成果質(zhì)量、效果等相對(duì)量，并且政府績(jī)效是政府行為及其產(chǎn)出與所處情境因素發(fā)生共同作用得到的結(jié)果。［2］多維的績(jī)效觀點(diǎn)將所有系統(tǒng)要素全部囊括進(jìn)來(lái)，(如圖1－1所示)?？?jī)效的維度包括競(jìng)爭(zhēng)、時(shí)間、質(zhì)量、創(chuàng)新、效率、效果等等。［3］這些績(jī)效維度多根源于組織性質(zhì)及特征，而融于組織的價(jià)值觀、戰(zhàn)略乃至發(fā)展目標(biāo)之中。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，大量信息不停的涌現(xiàn)，使得農(nóng)村公共需求的日益增長(zhǎng)、升級(jí)和多樣化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)由“控制”鄉(xiāng)村變?yōu)椤爸卫怼焙汀胺?wù)”鄉(xiāng)村，日漸成為一個(gè)為農(nóng)業(yè)服務(wù)、為農(nóng)村服務(wù)，為農(nóng)民服務(wù)的服務(wù)者，當(dāng)前服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效應(yīng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)變相聯(lián)系，更應(yīng)突出公共服務(wù)與社會(huì)管理的價(jià)值。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國(guó)的基層政權(quán)組織，其基本績(jī)效內(nèi)涵既包含著內(nèi)與外、數(shù)量與質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)與政治、組織價(jià)值觀等諸多維度，也包括成本、效率、效果、責(zé)任、創(chuàng)新、公平等要素。。［4］鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的績(jī)效應(yīng)反映服務(wù)型政府建設(shè)的本質(zhì)要求，注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展量與質(zhì)的結(jié)合，從管制向服務(wù)轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)以人為本的價(jià)值取向，積極引導(dǎo)公眾的監(jiān)督與參與，注重社會(huì)公平，對(duì)上級(jí)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的同時(shí)也能對(duì)基層民眾負(fù)責(zé)，服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在一定的時(shí)間范圍內(nèi)，積極履行相應(yīng)的職能，以較少的成本，及時(shí)有效地提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的一種公共產(chǎn)出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的評(píng)估應(yīng)緊密結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政特點(diǎn)，主要評(píng)估內(nèi)容應(yīng)包括兩個(gè)方面:一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政過(guò)程中與服務(wù)對(duì)象直接接觸所體現(xiàn)出來(lái)的服務(wù)態(tài)度、辦事效率、工作作風(fēng)等;二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的具體行政效果，尤其是基層各項(xiàng)公共事業(yè)的發(fā)展情況。

三、當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效評(píng)估存在的問(wèn)題

當(dāng)前我國(guó)很多地區(qū)都開展了一定程度的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效評(píng)估，但在很多方面都存在一些共有的問(wèn)題，如評(píng)估主體單一化、公共服務(wù)指標(biāo)弱化、缺乏有效監(jiān)督等。

(一)評(píng)估主體單一化傾向明顯

評(píng)估主體是評(píng)估活動(dòng)的行為主體，是保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效評(píng)估結(jié)果真實(shí)性、有效性的基本條件。當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的績(jī)效評(píng)估基本上都是自上而下的展開，把績(jī)效評(píng)估理所當(dāng)然地看成是政府內(nèi)部的事，評(píng)估的主體自然也是以上級(jí)主管機(jī)關(guān)為主或者政府自身內(nèi)部測(cè)評(píng)，通常都是上級(jí)縣政府主導(dǎo)，主觀性較強(qiáng)，很少采用第三方評(píng)估，缺少公眾及相對(duì)人的參與。這樣的評(píng)估起到的作用是很有限的，在相當(dāng)程度上全憑領(lǐng)導(dǎo)的素質(zhì)和個(gè)人情感，其評(píng)估的真實(shí)可靠性尚待提高。很多時(shí)候，縣政府把鄉(xiāng)鎮(zhèn)績(jī)效評(píng)估按政府職能分塊后交給各職能部門進(jìn)行評(píng)估，然后把評(píng)估結(jié)果上報(bào)縣政府。評(píng)估主體在績(jī)效評(píng)估時(shí)很難保持中立，經(jīng)常會(huì)帶有本位、主觀色彩，很難實(shí)事求是。這樣就降低了績(jī)效評(píng)估的可靠性，削弱了績(jī)效評(píng)估的激勵(lì)作用，也很難提高政府的績(jī)效。

當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府傳統(tǒng)的官本位和政府本位文化理念還很明顯，在政府管理過(guò)程中不愿意引入公民參與機(jī)制，也不愿接受公眾的監(jiān)督和評(píng)價(jià)。即使有的地方引入民主參與機(jī)制，但由于其民主參與范圍的有限，其效果是微乎其微，自上而下的以政府自身為主的評(píng)估容易導(dǎo)致績(jī)效評(píng)估流于形式，評(píng)估結(jié)果失真，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)滿意而基層公眾不滿意。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效評(píng)估整體呈現(xiàn)評(píng)估主體單一化、信息不對(duì)稱、缺乏廣泛性、代表性等問(wèn)題，嚴(yán)重影響了績(jī)效評(píng)估結(jié)論的社會(huì)認(rèn)可程度。因此，在服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的績(jī)效評(píng)估中引入多元主體是必然的趨勢(shì)。

(二)公共服務(wù)指標(biāo)的弱化

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一個(gè)特殊的行為主體，它的行為狀況取決于它所追求的目標(biāo)。合理的績(jī)效指標(biāo)具有理想的政績(jī)導(dǎo)向功能，能夠最大化的實(shí)現(xiàn)政府系統(tǒng)內(nèi)個(gè)人目標(biāo)和社會(huì)公共目標(biāo)函數(shù)的一致性。我國(guó)進(jìn)入社會(huì)轉(zhuǎn)型期，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)起制度公平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重職能。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)在兩者間存在著前輕后重的不對(duì)稱狀況。一方面，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在設(shè)計(jì)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)時(shí)，過(guò)分追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與財(cái)政收入的增加，將GDP增長(zhǎng)率、招商引資、固定資產(chǎn)投資等作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效評(píng)估的KPI①，指標(biāo)設(shè)置過(guò)于偏重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)容，追求GDP短期內(nèi)的大幅增長(zhǎng)。其他政府績(jī)效維度如發(fā)展的質(zhì)量、行政成本、公共服務(wù)效果等得不到充分體現(xiàn)，即使有公共服務(wù)方面的指標(biāo)也基本都是定性指標(biāo)，在指標(biāo)權(quán)重的確定上和公共服務(wù)指標(biāo)內(nèi)容的選擇上欠缺客觀性，影響考核結(jié)果的科學(xué)性、公正性和導(dǎo)向性。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在對(duì)自身職能體系的科學(xué)構(gòu)建上存在著許多模糊的不科學(xué)認(rèn)識(shí)。原有的大量應(yīng)該由企業(yè)或社會(huì)中介組織承擔(dān)的職責(zé)尚未從政府中剝離出去，而新增加的社會(huì)管理、農(nóng)村建設(shè)、公共服務(wù)職能又大量涌入，所以致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在職能劃分和整合上難以把握明確的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致公共服務(wù)指標(biāo)設(shè)置的弱化，從根本上影響了社會(huì)的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，影響基層民眾對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的滿意度。

(三)績(jī)效評(píng)估監(jiān)督機(jī)制的缺乏

政府績(jī)效評(píng)估的引導(dǎo)作用要真正落到實(shí)處，建立健全監(jiān)督機(jī)制顯得非常重要，真正有效的監(jiān)督機(jī)制應(yīng)該貫穿于評(píng)估制度建立、評(píng)估執(zhí)行和評(píng)估結(jié)果運(yùn)用等各個(gè)環(huán)節(jié)。當(dāng)前，我國(guó)現(xiàn)有的監(jiān)督機(jī)制主要有紀(jì)律檢查委員會(huì)、行政監(jiān)察部門和檢察機(jī)關(guān)，有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效考核制度中引入了“一票否決制”，如在具體的評(píng)估指標(biāo)中設(shè)立了“計(jì)劃生育一票否決”、“社會(huì)治安一票否決”、“重大安全事故一票否決”等重要指標(biāo)，只要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的任何機(jī)關(guān)工作人員或領(lǐng)導(dǎo)犯有違紀(jì)、犯罪行為，單位集體在年終績(jī)效評(píng)估中將取消評(píng)優(yōu)的資格。但是，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效評(píng)估過(guò)程中監(jiān)督機(jī)制是缺失的，無(wú)論是紀(jì)檢監(jiān)察，還是公民監(jiān)督和輿論監(jiān)督等。紀(jì)檢監(jiān)察的監(jiān)督缺失，造成了績(jī)效評(píng)估結(jié)果無(wú)法有效落實(shí)，公民監(jiān)督和輿論監(jiān)督的不健全，在評(píng)估過(guò)程中只反映“長(zhǎng)官意志”，不能充分反映廣大老百姓的需求，所以也易造成評(píng)估結(jié)果導(dǎo)向失衡，既不利于績(jī)效評(píng)估制度的改進(jìn)和完善，也不利于加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)職能轉(zhuǎn)型的進(jìn)程。

四、完善服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效評(píng)估體系的路徑

(一)選擇多元化的評(píng)估主體，合理分配權(quán)重

評(píng)估主體的選擇應(yīng)當(dāng)適當(dāng)。通常情況下，評(píng)估主體的選擇一般視評(píng)估類型、評(píng)估目的以及被評(píng)估對(duì)象的具體情況而定。如果評(píng)估對(duì)象是政府“窗口”部門，評(píng)估的目的就是要檢驗(yàn)其服務(wù)的質(zhì)量，就應(yīng)該主要由社會(huì)公眾等外部主體進(jìn)行評(píng)估;如果評(píng)估對(duì)象是政府內(nèi)部的事務(wù)部門，評(píng)估的目的是為了強(qiáng)化自我約束，就主要由評(píng)估對(duì)象的主管部門等內(nèi)部主體進(jìn)行評(píng)估。選擇評(píng)估主體還要考慮主體的獨(dú)立性、廣泛性和代表性。

“政府績(jī)效評(píng)估強(qiáng)調(diào)以人為本，以公民為中心，以滿意為尺度”［5］，在這一理念的引導(dǎo)下，國(guó)外政府績(jī)效評(píng)估在績(jī)效示標(biāo)設(shè)計(jì)上體現(xiàn)出外向特征，采取多樣化的滿意度調(diào)查，民間組織更加積極地對(duì)政府部門進(jìn)行獨(dú)立評(píng)價(jià)和審視，其評(píng)價(jià)主體嚴(yán)格遵循“公民本位”理念進(jìn)行選取。服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的績(jī)效評(píng)估主體，主要應(yīng)以外部評(píng)估為主，適當(dāng)結(jié)合內(nèi)部評(píng)估。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效各評(píng)估主體的比例要合理劃分。針對(duì)同一評(píng)估對(duì)象，各個(gè)評(píng)估主體之間的比例關(guān)系及其對(duì)評(píng)估結(jié)果的影響程度，也是評(píng)估主體結(jié)構(gòu)搭配是否科學(xué)的重要依據(jù)。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，以公民為主的外部主體的權(quán)重比例應(yīng)逐漸加大。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的上一級(jí)政府是縣政府，它是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的直接領(lǐng)導(dǎo)者與監(jiān)督者，作為內(nèi)部評(píng)估主體，縣政府的方針政策，管理理念直接影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的價(jià)值觀、管理方式的轉(zhuǎn)變。此外，鄉(xiāng)政府自身也是一個(gè)重要的內(nèi)部評(píng)估主體，不過(guò)由于存在過(guò)大的主觀性，因此，這兩者的權(quán)重分配不宜過(guò)大。外部評(píng)估也是績(jī)效評(píng)估的一個(gè)重要方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效的外部評(píng)估主體主要是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)對(duì)象，是在某鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域內(nèi)生活的人民群眾，包括普通村民以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的管理者，他們對(duì)政府工作的實(shí)際成果感受最為深切，也最具有發(fā)言權(quán)，應(yīng)抽出一部分有代表性的公眾進(jìn)行評(píng)估。

(二)強(qiáng)化績(jī)效評(píng)估關(guān)鍵指標(biāo)的公共服務(wù)職能

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)的一些“窗口”單位，為改進(jìn)工作作風(fēng)，提高工作效能，在遵守法律、法規(guī)和有關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，向管理和服務(wù)對(duì)象作出服務(wù)質(zhì)量的承諾，并通過(guò)媒體向社會(huì)公開，并接受公眾的監(jiān)督。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的績(jī)效指標(biāo)要突出反映人民生活水平的變化或政府能力的提高，并以此引導(dǎo)政府工作向提高人民生活質(zhì)量，增強(qiáng)公共服務(wù)能力的方向發(fā)展。我們分別通過(guò)內(nèi)外兩個(gè)維度來(lái)構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)型政府的關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)。

1、內(nèi)部評(píng)估主體關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)

與不同的評(píng)估主體相對(duì)應(yīng)，內(nèi)部評(píng)估的指標(biāo)與外部評(píng)估指標(biāo)要分別設(shè)置，體現(xiàn)出一定的差異性。我們認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效評(píng)估的內(nèi)部評(píng)估主體指標(biāo)，應(yīng)主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)效益、行政過(guò)程、潛力發(fā)展等主要方面，如表1。

表1 內(nèi)部評(píng)估主體關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)

2、外部評(píng)估主體關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)

我們從服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本職能出發(fā)，結(jié)合不同外部評(píng)估主體的評(píng)估能力與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向其提供的具體服務(wù)內(nèi)容來(lái)進(jìn)行確定。

首先，普通村民。普通村民通過(guò)自身切身的體會(huì)和感受來(lái)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)的效果進(jìn)行評(píng)估，其主要評(píng)估內(nèi)容是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層各項(xiàng)公共事業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r，整個(gè)評(píng)估指標(biāo)體系主要包括:義務(wù)教育、科技服務(wù)、文化娛樂(lè)活動(dòng)、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、鄉(xiāng)村建設(shè)與環(huán)境保護(hù)、公共安全、社會(huì)保障、服務(wù)項(xiàng)目農(nóng)民參與決策程度等。這是對(duì)公共服務(wù)效果的評(píng)價(jià)，此外，還可以對(duì)公共服務(wù)過(guò)程進(jìn)行評(píng)價(jià)，主要指標(biāo)包括:服務(wù)態(tài)度、行政效率、黨風(fēng)廉政、執(zhí)法形象等。如表2。

表2 普通村民評(píng)價(jià)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指標(biāo)體系

以上兩大指標(biāo)體系最終都是以問(wèn)題的形式出現(xiàn)，尤其是關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)過(guò)程評(píng)估的抽象性指標(biāo)，更是需要轉(zhuǎn)換為操作性指標(biāo)，從側(cè)面了解社會(huì)公眾對(duì)政府行政過(guò)程的滿意度。義務(wù)教育這一項(xiàng)指標(biāo)，進(jìn)一步可以通過(guò)周圍兒童輟學(xué)情況、對(duì)當(dāng)?shù)亓x務(wù)教育師資情況的滿意度、收費(fèi)情況等幾個(gè)操作性指標(biāo)(三級(jí)指標(biāo))來(lái)進(jìn)行設(shè)計(jì)。

其次，企業(yè)。作為營(yíng)利性組織，企業(yè)更關(guān)心的是本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景等相關(guān)的軟環(huán)境以及基礎(chǔ)設(shè)施情況。而企業(yè)負(fù)責(zé)人與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)班子、工作人員接觸比較多，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作作風(fēng)、行政效率等有著自身的體會(huì)與感受。其指標(biāo)體系如表3所示。

表3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)評(píng)估鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效指標(biāo)體系

企業(yè)評(píng)估鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效在指標(biāo)上也要進(jìn)一步細(xì)化為操作性指標(biāo)直至具體問(wèn)題。如“市場(chǎng)信息服務(wù)”這一指標(biāo)，可以通過(guò)提供市場(chǎng)信息的數(shù)量、提供市場(chǎng)信息的有效性、對(duì)企業(yè)發(fā)展的關(guān)心程度等操作指標(biāo)(三級(jí)指標(biāo))來(lái)進(jìn)行評(píng)估。

再次，村民委員會(huì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)之間是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，村民委員會(huì)作為基層自治組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的許多工作是通過(guò)村民委員會(huì)來(lái)開展的。村民委員會(huì)既對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各方面工作狀況有著深入的了解，又對(duì)村民及其自身的需求有著清醒地認(rèn)識(shí)，可以說(shuō)，村民委員會(huì)是一個(gè)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有著充分了解、掌握大量評(píng)價(jià)信息的外部評(píng)估主體，在評(píng)估指標(biāo)上比前兩者更加豐富一些。在公共服務(wù)效果方面，并不只是調(diào)查鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向村委會(huì)提供的服務(wù)的效果狀況，更多的還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面向農(nóng)村所提供的各項(xiàng)服務(wù)的效果，是對(duì)農(nóng)村基層各項(xiàng)公共事業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r的調(diào)查。之所以將這些指標(biāo)列入村委會(huì)這一評(píng)估主體的指標(biāo)體系中，是因?yàn)槠湔莆沾罅康脑u(píng)估信息。其指標(biāo)體系如表4所示。

表4 村民委員會(huì)評(píng)估鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效指標(biāo)體系

(三)完善服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府評(píng)估的有效監(jiān)督機(jī)制

在構(gòu)建服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效評(píng)估體系的過(guò)程中，評(píng)估結(jié)果如何，發(fā)揮的作用如何，事實(shí)上都與績(jī)效評(píng)估的監(jiān)督機(jī)制是否完善有著十分密切的聯(lián)系。建立健全基層權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中的監(jiān)督機(jī)制和制約機(jī)制，是開展基層政府績(jī)效評(píng)估的重要保障，也是避免評(píng)估行為與結(jié)果流于形式的重要前提。因而，為保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效評(píng)估安排落到實(shí)處，真正發(fā)揮應(yīng)有的激勵(lì)作用，必須建立并完善監(jiān)督體系。根據(jù)我國(guó)目前的實(shí)際情況，可以建立由人大監(jiān)督為主、黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督相互制約相互補(bǔ)充的績(jī)效評(píng)估監(jiān)督體系。這樣的監(jiān)督體系能夠更好地發(fā)揮我國(guó)民主制度的優(yōu)勢(shì)，在這種監(jiān)督機(jī)制的有力監(jiān)督下，按照規(guī)范的績(jī)效評(píng)估程序，對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的績(jī)效評(píng)估進(jìn)行評(píng)估。代議制的運(yùn)行機(jī)制脫離于行政權(quán)力的干涉，可以有效的減少效率低下，監(jiān)督不力等現(xiàn)象的發(fā)生。此外，也可以建立相對(duì)獨(dú)立的績(jī)效管理委員會(huì)，由獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效評(píng)估的整個(gè)過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，從績(jī)效評(píng)估制度建立、評(píng)估主體的選擇、關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)的確定、評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用與公開，要全程監(jiān)督，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按原先設(shè)立的評(píng)估原則與導(dǎo)向來(lái)開展工作，確保評(píng)估結(jié)果真實(shí)可信。不但能經(jīng)得住上級(jí)政府的檢驗(yàn)，而且更重要是能經(jīng)得住基層民眾的檢驗(yàn)。只有不斷建立與完善剛性的監(jiān)督機(jī)制才能真正有效地推進(jìn)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效評(píng)估活動(dòng)的成功開展，才能有效地促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能得到真正地轉(zhuǎn)變。

五、結(jié)論

溫家寶總理在十屆人大三次會(huì)議的《政府工作報(bào)告》中明確提出了“建設(shè)服務(wù)型政府”的要求，并就服務(wù)型政府的內(nèi)涵作了進(jìn)一步的闡明:“服務(wù)型政府，是一個(gè)能夠公正、透明、高效地為公眾和全社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的政府”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)型政府建設(shè)在構(gòu)建和諧社會(huì)、推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)、維護(hù)黨和政府的形象等方面發(fā)揮著重大作用，具有深遠(yuǎn)意義，積極推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的績(jī)效評(píng)估，強(qiáng)化基層政府的公共服務(wù)職能業(yè)不是一朝一夕的工作，它是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。只有加強(qiáng)服務(wù)行政意識(shí)，樹立科學(xué)的政府管理理念，切實(shí)有效地轉(zhuǎn)變職能，不斷完善各項(xiàng)制度，以科學(xué)發(fā)展為導(dǎo)向，注重公民價(jià)值的回歸，才能真正地發(fā)揮績(jī)效評(píng)估體系的引導(dǎo)與激勵(lì)作用，切實(shí)有效地推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)型政府的建設(shè)。

注 釋

①KPI稱為關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)，它把對(duì)績(jī)效的評(píng)估簡(jiǎn)化為對(duì)幾個(gè)關(guān)鍵指標(biāo)的考核，將關(guān)鍵指標(biāo)當(dāng)作評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，把員工的績(jī)效與關(guān)鍵指標(biāo)作出比較地評(píng)估方法，在一定程度上可以說(shuō)是目標(biāo)管理法與帕累托定律的有效結(jié)合。關(guān)鍵指標(biāo)應(yīng)符合相關(guān)原則如具體性、衡量性、可達(dá)性、現(xiàn)實(shí)性、時(shí)限性。

［1］卓越.政府績(jī)效管理導(dǎo)論［M］.北京:清華大學(xué)出版社，2006.

［2］國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目組.南京地稅績(jī)效管理實(shí)證研究［M］.河海大學(xué)出版社，2005.

［3］Fitzgerald，L.，Johnston，R.，Brignal，S.，Silvestro，R.and Voss，C.，Performance Measurement in Service Businesses［M］.The Chartered Institute of Management Accountants，Unwin，Surrey，1991.

［4］任蕾.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系研究［D］.云南財(cái)經(jīng)大學(xué)碩士學(xué)位論文，2009.

［5］中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)課題組.政府績(jī)效評(píng)估研究報(bào)告［J］.《中國(guó)行政管理》，2006.3.