美國(guó)住房保障建設(shè)的有益做法

蔣來(lái)用

美國(guó)政府為解決中低收入者的住房困難，制訂并實(shí)施了很多政策和項(xiàng)目，對(duì)我國(guó)住房保障建設(shè)有一定借鑒價(jià)值。

合理確定住房保障對(duì)象范圍

美國(guó)主要用兩個(gè)指標(biāo)來(lái)確定住房保障對(duì)象：一是住房消費(fèi)支出占家庭消費(fèi)支出的比例，二是家庭收入與本地區(qū)平均家庭收入的比例。在美國(guó)，住房消費(fèi)超過(guò)家庭收入30%的家庭，被認(rèn)為是存在著過(guò)度的費(fèi)用負(fù)擔(dān)；若超過(guò)50%，則被認(rèn)為是存在嚴(yán)重的費(fèi)用負(fù)擔(dān)。因此，美國(guó)對(duì)住房消費(fèi)超過(guò)收入30%的家庭提供住房補(bǔ)貼等住房保障，通常將收入低于本地區(qū)平均水平30%的家庭定為低收入住戶，提供公共住房和租房券等“深度資助”。目前，美國(guó)享受住房保障的對(duì)象近690萬(wàn)人，約占總?cè)丝诘?.21%。

提供較為有限的公共住房

公共住房項(xiàng)目作為“羅斯福新政”的產(chǎn)物，始于1937年，是美國(guó)歷史最為悠久的住房保障項(xiàng)目。絕大多數(shù)美國(guó)人認(rèn)為住宅買(mǎi)賣(mài)、投資和消費(fèi)是私人事情，因而由政府撥款建筑公共住房在其他歐美國(guó)家流行，但卻在美國(guó)則較少應(yīng)用。美國(guó)政府投資的公共住房?jī)H占全社會(huì)住宅存量的2.2%。歷史最高時(shí)期，美國(guó)公共住房總量也僅為140萬(wàn)套。20世紀(jì)80年代以來(lái)，除了少量的鄉(xiāng)村地區(qū)、低收入老年人和殘疾人的住房之外，美國(guó)政府幾乎沒(méi)有再為低收入者直接建造過(guò)公共住房，其主要原因是期限在30年以上的公共住房越來(lái)越多，維護(hù)和管理費(fèi)用超過(guò)租戶的收入，需要填補(bǔ)的資金缺口太大。2000年的一份調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，要更新公共住房，平均每單位需要20390美元。1993年，美國(guó)啟動(dòng)了“希望六號(hào)”計(jì)劃，要“摧毀”并重建衰落的公共住房，但每年的投資僅為3億～5億美元。目前，美國(guó)僅提供120萬(wàn)套公共住房給低收入者居住。

“補(bǔ)磚頭”變?yōu)椤把a(bǔ)人頭”

在美國(guó)，住房補(bǔ)貼主要有對(duì)住房供應(yīng)方的補(bǔ)貼和對(duì)住房需求方的補(bǔ)貼兩類(lèi)。20世紀(jì)70年代中期之前，美國(guó)主要對(duì)住房開(kāi)發(fā)商提供補(bǔ)貼，主要目的是刺激供給，為低收入家庭提供更多住房。1974年，美國(guó)頒布新的住房法案，授權(quán)住房與城市發(fā)展部提供房租補(bǔ)助費(fèi)，補(bǔ)充租戶稅前收入的25%（1982年提高到30%）與公共市場(chǎng)房租間的差額。住房保障重心由“補(bǔ)磚頭”轉(zhuǎn)變?yōu)椤把a(bǔ)人頭”。到20世紀(jì)80年代中期，大多數(shù)房租補(bǔ)助都轉(zhuǎn)變?yōu)樽夥咳问健Ｕ虻褪杖胝咛峁┳夥咳度胼^少，但給低收入者選擇居住區(qū)和住房的自由權(quán)受到了低收入家庭的歡迎，此類(lèi)住房保障方式最終成為美國(guó)住房政策的主流。

住房保障資金來(lái)源渠道多

政府財(cái)政資金是住房保障最為重要的資金來(lái)源渠道。美國(guó)政府只用很少的資金資助低收入居民解決基本住房消費(fèi)，“住宅相關(guān)支出”僅占聯(lián)邦政府一般預(yù)算的比率為7%左右。自20世紀(jì)80年代開(kāi)始，里根政府大幅度削減住房開(kāi)支，集中化、分類(lèi)別的資助方式轉(zhuǎn)變?yōu)榻M團(tuán)基金方法，聯(lián)邦政府不再是美國(guó)住房保障政策最重要的參與者。州和地方政府以及各種形式的非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，成為住房政策和項(xiàng)目開(kāi)發(fā)、實(shí)施的中堅(jiān)力量。州政府用于住房和社會(huì)發(fā)展的總支出從1981年的8.37億美元，增加到1986年的超過(guò)18億美元。到2001年，用于住房和社區(qū)發(fā)展方面的州總支出達(dá)到36億美元。地方政府在住房和社區(qū)發(fā)展方面的指出遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了州政府。2001年，扣除物價(jià)上漲因素，支出超過(guò)270億美元，是1981年的兩倍多。從20世紀(jì)90年代后期起，聯(lián)邦政府用于社區(qū)發(fā)展組團(tuán)基金的支出基本在逐年下降。2005年，社區(qū)發(fā)展組團(tuán)基金的預(yù)算額為47億美元，比1999～2005年期間的年度平均預(yù)算少了1.5億美元。除政府財(cái)政資金外，企業(yè)和金融資金為住房保障發(fā)揮了重要作用。如2003年，“房利美”投入2萬(wàn)億美元幫助1800萬(wàn)戶家庭轉(zhuǎn)變?yōu)橛蟹繎?，還幫助另外的600萬(wàn)戶家庭在21世紀(jì)的前十年變成為了首次有房戶?！渡鐓^(qū)投資法》要求聯(lián)邦住房貸款銀行把每年凈收入的10%用于新的廉價(jià)住房項(xiàng)目。1990～2003年，廉價(jià)住房項(xiàng)目投資為17億美元，共開(kāi)發(fā)建設(shè)了358800套住房。

注重調(diào)動(dòng)私人力量參與住房保障

政府提供優(yōu)惠政策鼓勵(lì)營(yíng)利性開(kāi)發(fā)商和私人投資者為低收入家庭開(kāi)發(fā)廉價(jià)住房，是美國(guó)住房保障制度的一大特色。美國(guó)政府主要利用信貸和稅收兩種激勵(lì)手段。20世紀(jì)60年代早期到80年代，聯(lián)邦政府啟動(dòng)系列抵押貸款資助項(xiàng)目，部分項(xiàng)目雖然時(shí)間很短，但也開(kāi)發(fā)了100多萬(wàn)套私人擁有的中低收入出租房。這些項(xiàng)目：一是根據(jù)肯尼迪政府設(shè)立的相關(guān)條款，向開(kāi)發(fā)商提供聯(lián)邦住房管理局保險(xiǎn)的、低于市場(chǎng)利率（通常為3%）的住房抵押貸款，開(kāi)發(fā)商即把房貸賣(mài)給“房利美”，以低于市場(chǎng)租金的價(jià)格向保障對(duì)象出租房屋。二是根據(jù)約翰遜政府的相關(guān)政策，開(kāi)發(fā)商獲得聯(lián)邦住房管理局保險(xiǎn)的住房抵押貸款（利率通常為7%），政府提供“降息支付”幫助開(kāi)發(fā)商支付絕大部分債務(wù)，開(kāi)發(fā)商將房屋低價(jià)出租給低收入住房保障對(duì)象。三是在鄉(xiāng)村為開(kāi)發(fā)商提供為期50年、1%利率的貸款，同時(shí)，75%的工程可以享受其他補(bǔ)助，確保低收入租戶支付的房租不超過(guò)其收入的30%。

稅收政策支持是美國(guó)政府調(diào)動(dòng)私營(yíng)資本進(jìn)入住房保障領(lǐng)域的另一重要舉措。1969年，美國(guó)修訂后的稅法允許私人出租給低收入家庭的住房加速貶值，減少了低收入住房開(kāi)發(fā)商和投資者的聯(lián)邦所得稅。這項(xiàng)政策極大鼓勵(lì)出租房的投資，五年內(nèi)即建設(shè)了54.4萬(wàn)套出租房。1986年的《稅制改革法》設(shè)立了低收入住房稅收補(bǔ)貼項(xiàng)目，為投資低收入出租房的開(kāi)發(fā)商提供資金激勵(lì)。如今，該項(xiàng)目支持的住戶比50多年前設(shè)立的公共住房項(xiàng)目還要多。

為特殊人群提供特別保障

美國(guó)聯(lián)邦政府一直為殘疾人和其他有特殊需求的低收入人群提供保障性住房和住房稅收補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策，如工程資助項(xiàng)目為老人、嚴(yán)重精神疾病患者、艾滋病患者和無(wú)家可歸者持續(xù)提供住房保障。住房管理局在分配租房券時(shí)，對(duì)老年人優(yōu)先考慮。輔助設(shè)施補(bǔ)助項(xiàng)目幫助年老的租房戶對(duì)房間進(jìn)行裝修、設(shè)立公共活動(dòng)區(qū)域以及支持性設(shè)施。1990年通過(guò)的《全國(guó)廉價(jià)住房法案》設(shè)立的第811條款項(xiàng)目為嚴(yán)重的殘疾人提供支持性住房，住房機(jī)會(huì)項(xiàng)目（HOPWA）專(zhuān)為艾滋病患者提供住房服務(wù)。1987年通過(guò)的《麥金尼無(wú)家可歸者援助法案》為無(wú)家可歸者設(shè)立了一系列項(xiàng)目提供綜合住房和服務(wù)。1944年，美國(guó)退伍軍人管理局依據(jù)《軍人復(fù)員法案》成立按揭貸款擔(dān)保項(xiàng)目，規(guī)定較低的首付，幫助1600萬(wàn)歸國(guó)的戰(zhàn)時(shí)服役人員以合適的價(jià)格購(gòu)買(mǎi)住房。

（作者單位：特華博士后科研工作站）