激活農(nóng)村宅基地市場(chǎng)

□ 文/李明艷

激活農(nóng)村宅基地市場(chǎng)既能降低工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的成本，優(yōu)化資源配置，也有助于增加中低收入群體的收入，改善收入分配，是釋放經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力的重要一環(huán)

改革開放以來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)已連續(xù)30多年維持了年均10%左右的高速增長(zhǎng)。但近年來在國(guó)際金融危機(jī)和債務(wù)危機(jī)等因素的影響下，經(jīng)濟(jì)增速下滑壓力不斷加大。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局最新公布的今年三季度數(shù)據(jù)中，GDP同比增速7.4%，已連續(xù)7個(gè)季度回落。未來中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩甚至下滑的趨勢(shì)是否不可逆轉(zhuǎn)？雖然中長(zhǎng)期增長(zhǎng)的速度和趨勢(shì)不容易判斷，但至少?gòu)亩唐趤砜?，中?guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)持續(xù)有效增長(zhǎng)并非無計(jì)可施。本文認(rèn)為，其中一個(gè)釋放經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力的重要途徑就是農(nóng)村集體土地特別是農(nóng)村宅基地的市場(chǎng)化改革。

作為一種資源，農(nóng)村宅基地可以為進(jìn)一步工業(yè)化和城鎮(zhèn)化提供重要的空間載體。在主要城市用地空間急劇萎縮、用地成本快速上升的背景下，盤活農(nóng)村宅基地?zé)o疑可以緩解用地緊張和房地產(chǎn)價(jià)格急升的局勢(shì)。根據(jù)今年發(fā)布的《中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展研究報(bào)告——農(nóng)村空心化及其整治策略》的測(cè)算，全國(guó)空心村綜合整治增地潛力可達(dá)約1.14億畝，農(nóng)村宅基地的開發(fā)利用空間十分巨大。解決農(nóng)村宅基地廢棄、閑置等粗放和低效利用的問題無疑能夠?qū)崿F(xiàn)土地資源的進(jìn)一步優(yōu)化配置。作為一種資產(chǎn)，農(nóng)村宅基地聯(lián)系著約兩億多的農(nóng)民工及廣大的農(nóng)村人口。這些中低收入群體雖然享有農(nóng)村宅基地的使用權(quán)，但這種權(quán)利在繼承、抵押、交易等方面面臨著諸多的法律和政策約束，無法有效實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的融資和升值功能，成為農(nóng)民工融入城市、農(nóng)民擴(kuò)大投資的重要瓶頸。

探索農(nóng)村宅基地改革的地方實(shí)踐由來已久，也形式多樣，比如近年來比較常見的以浙江嘉興為代表的宅基地置換模式，也被精簡(jiǎn)的概括為“兩分兩換”。即將宅基地與承包地分開，搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開；以承包地?fù)Q股、換租、換保障，推進(jìn)集約經(jīng)營(yíng)，轉(zhuǎn)換生產(chǎn)方式；以宅基地?fù)Q錢、換房、換地方，推進(jìn)集中居住，轉(zhuǎn)換生活方式。這種置換模式以政府的強(qiáng)勢(shì)干預(yù)為特征，適合城鎮(zhèn)化水平比較高，非農(nóng)就業(yè)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)。由于難以保證置換的自主自愿和公平公正，目前這種模式在很多農(nóng)村地區(qū)還難以推進(jìn)。

宅基地市場(chǎng)化改革面臨的政策和實(shí)踐困境的一個(gè)集中體現(xiàn)是小產(chǎn)權(quán)房問題。2011年11月，《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》發(fā)布，明確指出不得為小產(chǎn)權(quán)房登記發(fā)證。但無論從哪個(gè)角度來看，在堅(jiān)持集體所用、政府規(guī)劃的前提下，農(nóng)民進(jìn)行使用權(quán)的交易應(yīng)該是合情合理的。如果政策認(rèn)為，小產(chǎn)權(quán)房的質(zhì)量和配套差，安全隱患大，從而禁止小產(chǎn)權(quán)房，這一邏輯恰恰本末倒置。利益主體在政策管制和利益驅(qū)動(dòng)下只能選擇供給低質(zhì)量的房屋來避免政策沖擊帶來的損失。不合理的政策恰恰是造成目前小產(chǎn)權(quán)房質(zhì)量和配套問題的癥結(jié)。另外一種對(duì)小產(chǎn)權(quán)持否定態(tài)度的理由是，宅基地具有福利性質(zhì)和免費(fèi)性質(zhì)因而不能用來市場(chǎng)交易。但從公平的角度來看，城市居民已經(jīng)在住房商品化改革中享受到了資產(chǎn)增值的好處，作為低收入群體的農(nóng)村居民享受短期乃至中期價(jià)值并不是很高的宅基地也合乎情理。退一步講，只要將使用權(quán)讓渡給農(nóng)民，政府（包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村集體）完全可以參照城市土地的出讓制度，收取一定數(shù)量和期限的費(fèi)用，或者抽取任何其他形式的租稅，這也有助于解決基層政府的財(cái)政和公共物品供給困境。如果說放開小產(chǎn)權(quán)房不利于耕地保護(hù)，妨礙宏觀調(diào)控等等，則更是沒有道理，改革開放的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)充分說明了市場(chǎng)應(yīng)該起基礎(chǔ)作用，政府起輔助作用。現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論也已經(jīng)證明，所有權(quán)的歸屬和形式不重要，重要的是使用權(quán)。因此從實(shí)踐上看，所有權(quán)可以虛設(shè)，但使用權(quán)必須明確。按照這樣的思路集體土地面臨的很多法律和實(shí)踐的障礙都可以從界定和讓渡使用權(quán)的角度輕松解決。

農(nóng)村宅基地是中國(guó)進(jìn)一步深化工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的重要空間載體，也是未來財(cái)富增長(zhǎng)主要對(duì)象——中低收入者中的農(nóng)民工群體的重要資產(chǎn)。激活農(nóng)村宅基地市場(chǎng)既能降低工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的成本，優(yōu)化資源配置，也有助于增加中低收入群體的收入，改善收入分配，是釋放經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力的重要一環(huán)。