審批體制改革提速前奏曲

□ 文/許新民

社會治理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展始終是地方政府的基本任務(wù)，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)是GDP的增長，拉動GDP增長的“三駕馬車”是投資、消費(fèi)和出口。地方政府在消費(fèi)和出口兩大領(lǐng)域作為有限，唯在投資（固定資產(chǎn)投資）領(lǐng)域，地方政府能通過操控資源而大顯身手。因此，一個地方政府班子如果不知道重視投資，不懂得投資管理，那這個政府班子絕不是個好班子。

任何一項投資都要動用資金、土地、技術(shù)、勞動力等社會資源，都存在機(jī)會成本和外部效應(yīng)，因此，必須履行必要的項目報批程序。那種所謂企業(yè)投資備案制也只是指政府某個管理部門實行的備案制，并不意味著政府所有管理部門都可以放任不批。

（一）

一項成功的投資必須進(jìn)行前期研究和報批工作，我們稱之為項目前期工作。有的人會膚淺地認(rèn)為，項目前期工作就是爭取領(lǐng)導(dǎo)同意、管理部門蓋印。個別項目的確會由領(lǐng)導(dǎo)授意而簡單蓋印獲批，但這樣的項目恐怕開工之時也是停工之日。

項目前期工作是思想統(tǒng)一的過程。一個省審批的項目，從鄉(xiāng)村到省級部門可能要蓋數(shù)十個甚至數(shù)百個印章，甚至需要成千上萬的群眾簽字認(rèn)可。如果政府或其某個部門或群眾有異議，他們就不會蓋印和簽字。這些部門和群眾一層層都蓋了印、簽了字，表示這些相關(guān)部門和群眾都同意了，也就意味著相關(guān)部門和群眾思想統(tǒng)一、目標(biāo)趨向一致了，這是項目成功的必要條件。

項目前期工作是技術(shù)方案不斷完善的過程。對于一些零散的關(guān)乎民生的微小投資項目，只要幾張圖紙、幾個投資數(shù)據(jù)應(yīng)該也就可行了。但一個省審批的重大項目，項目建議書、可行性研究、初步設(shè)計、施工圖設(shè)計等各個階段以及相配套的一系列專題研究，每個階段每個專題都有自己的行業(yè)規(guī)范和深度要求，都需要集中相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业闹腔郏?jīng)過反復(fù)的咨詢論證，進(jìn)行不斷地修改和完善。因此，重大項目幾乎每個階段每個專題都難以愈越。

項目前期工作是落實建設(shè)條件的過程。項目投資往往需要資金、土地、原材料，以及協(xié)調(diào)相關(guān)利益方的關(guān)系。這些建設(shè)條件都要在前期報批的不同階段逐步深化和落實。落實這些建設(shè)條件并非中介機(jī)構(gòu)能夠完成的，而是需要項目法人（項目業(yè)主、建設(shè)單位）和地方政府著力解決的。許多項目在前期工作中，只重視化錢買中介機(jī)構(gòu)的專題研究報告，而不重視化力氣協(xié)調(diào)落實各種建設(shè)條件，從而成為項目審批迂回曲折的主要原因。

（二）

這些年來，許多人似乎已經(jīng)感覺到項目前期工作十分重要，然而審批進(jìn)程緩慢卻逐步演變成為人們普遍抱怨的社會頑疾。因此，全國各地各級政府都著力深化審批體制改革。人們眼看著一批批的審批事項被清理了，然而項目審批實際上并未提速，有的項目審批的道路反而更加曲折。這到底是怎么回事呢？

首先是項目前期工作班子力量薄弱。一個人一輩子幾乎難得干一二個大項目，因此，項目前期班子的人員往往都是新手，更何況不同的項目需要履行的專題研究和報批程序往往都有差異，這些新手面對復(fù)雜的專業(yè)技術(shù)和繁雜的審批流程無所適從，有的項目前期工作人員幾乎只能在審批外圍的酒場飯桌上道聽途說打圈圈，不得要領(lǐng)而徒勞無功。更有許多項目沒有專門的工作班子，只有從部門抽調(diào)來兼職的臨時組織。然而，項目報批是個爭取支持的活，需要工作人員具備很強(qiáng)的責(zé)任心、事業(yè)心、主動性、積極性，幾個臨時干部又怎么靠得住呢？在部分投資領(lǐng)域行業(yè)主管部門與項目業(yè)主不分，角色混淆。比如，人們往往把交通項目視作交通局工程、水利項目視作水利局工程，這種潛意識對項目前期和建設(shè)管理帶來嚴(yán)重的危害，成為政府投資管理的痼疾。

其次是中介機(jī)構(gòu)設(shè)計力量無法滿足市場需求。這些年政府投資十分瘋狂，然而中介機(jī)構(gòu)的設(shè)計力量無法得到同步發(fā)展。試想“千村示范萬村整治”工程需要對村莊進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計，“康壯工程”需要對縣鄉(xiāng)道路進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計，“千萬農(nóng)民飲用水”工程需要對蓄水輸水系統(tǒng)進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計……然而，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)有幾個人能畫圖紙，一個縣的建設(shè)局、交通局、水利局……又有幾個能畫圖紙的人？重大項目繁雜的勘測設(shè)計報告需要的高層次人才更是十分緊缺。而那些中介行業(yè)組織又依托主管部門不停地修改出臺相關(guān)專題研究的大綱和導(dǎo)則，有時據(jù)此化巨資編制了數(shù)百頁的研究報告其實只有二三頁是有效的。有人說，中介市場的地方壟斷、行業(yè)壟斷是設(shè)計力量不能滿足社會需求的關(guān)鍵。壟斷誠然是制衡市場發(fā)展的重要因素，然而人才的培養(yǎng)不是一朝一夕能夠完成的，而且如果本地本行業(yè)人才緊缺，外地外行業(yè)就不缺乏了？

再次是政府審批效率有待提高。政府審批代表著客觀公正科學(xué)準(zhǔn)確，然而不可否認(rèn)，政府審批也意味著權(quán)力和利益。審批官員的思想素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力是審批提速的又一個關(guān)鍵問題。試想一下，一個投資數(shù)億數(shù)十億的重大項目，各種報告堆積如山，在眾多的報告中，誰找不出幾個冠冕堂皇的理由，讓報批人員一次次重新組織這些報告的修改和論證呢？何況這些年干部調(diào)整十分頻繁，機(jī)關(guān)干部業(yè)務(wù)能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展變化的需要。如果說研究成果是項目法人和中介機(jī)構(gòu)合作的事，那么審查效率主要是審批機(jī)關(guān)和中介機(jī)構(gòu)配合的事。審查的方式應(yīng)是多種多樣的，項目官員與報批人員面對面交換意見是審查，項目官員審閱材料、現(xiàn)場踏看、組織部門內(nèi)審、組織相關(guān)部門和專家會審，這些都是審查。不同類型的項目、不同質(zhì)量的報批材料，需要的審查方式也不完全相同，而不同的審查方式，其審查成本不同、效率也不同。審查總會從不同的角度發(fā)現(xiàn)是是非非的問題，有的必須在本階段去做，而有的則可以放到下一階段去完成，從而項目官員通過審查可以讓項目業(yè)主不斷地去組織設(shè)計單位修改完善各類報告，而這一切并非審批制度可以簡單規(guī)定得了的。

同樣，審批的方式也應(yīng)該是多種多樣的，行一份正式文件、發(fā)一份審查表、出一張證明、在一份報告或相關(guān)的文件上簽字確認(rèn)，這些都可以被視作審批。比如，有人認(rèn)為企業(yè)在一塊已經(jīng)受讓的土地上建設(shè)一個項目可以不做用地預(yù)審。筆者認(rèn)為，這也是不對的，因為如果項目單位不到國土管理部門、規(guī)劃部門報批，國土部門和規(guī)劃部門又怎么知道在這塊土地上有一個項目呢？只是對這種情況，可以實行簡單的審批方式，如國土部門出一個不新增建設(shè)用地的證明，規(guī)劃部門簽個“已知”并備案，這樣的審批方式應(yīng)該也是可行的。

（三）

值得一提的是，計算機(jī)技術(shù)的運(yùn)用本應(yīng)為項目審批創(chuàng)新發(fā)揮積極的作用。然而，實際情況是，傳統(tǒng)的紙質(zhì)材料一頁不能少，而電子文檔卻同樣一項不能缺。技術(shù)的進(jìn)步對審查效率提速并不明顯，卻為項目報批帶來不少麻煩。

更令人不可思議的是，各行各業(yè)幾乎都會設(shè)立自己的大專院校并設(shè)置相應(yīng)的科系專業(yè)，唯有投資管理領(lǐng)域沒有一所獨(dú)立的院校，沒有一門獨(dú)立的學(xué)科專業(yè)，甚至除了幾本過時的投資管理文件匯編之外，幾乎找不到一本正式出版的完整系統(tǒng)的投資管理培訓(xùn)教材！這樣的局面又如何造就高效率高質(zhì)量的項目審批。如果說農(nóng)場主的產(chǎn)品是農(nóng)產(chǎn)品，造船廠的產(chǎn)品是船舶，那么政府機(jī)關(guān)的產(chǎn)品應(yīng)該是文件。假如你細(xì)心分析一下政府各部門的投資批件，您會發(fā)現(xiàn)實在沒有多少擺得上桌面的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品。

當(dāng)審批難的問題一次次被提上政府工作議程的時候，清理審批事項、簡化審批流程、創(chuàng)新審批方式的文件也就一個個出臺了。但是，項目報批人員卻往往發(fā)現(xiàn)一次次被忽悠了。更不能容忍的是，政府一邊清理掉那些無關(guān)緊要的審批事項，一邊卻重新設(shè)立一些更加復(fù)雜的審批事項。當(dāng)各地的環(huán)保事件相繼暴發(fā)的時候，環(huán)境評價大綱和導(dǎo)則的文本不斷地增厚了；當(dāng)節(jié)能減排被認(rèn)為是人類挽救地球家園命運(yùn)的時候，項目節(jié)能評估誕生了；當(dāng)水利改革發(fā)展成為“一號文件”的時候，涉水工程的審批強(qiáng)化了；當(dāng)安全事故頻發(fā)的時候，安全評估報告不可缺了；當(dāng)社會穩(wěn)定矛盾凸現(xiàn)的時候，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估又在探索實踐了。然而，事實上這一切本來都是任何項目都會碰到的，而且在前期工作過程中必須研究和解決的問題。只不過這些問題都是項目法人、地方政府和審批機(jī)關(guān)，對領(lǐng)導(dǎo)人的政治利益、項目的國民經(jīng)濟(jì)收益、項目財務(wù)效益，以及社會效益和生態(tài)效益，進(jìn)行利弊權(quán)衡和得失取舍的決策問題。然而，當(dāng)一個問題得到政府和社會廣泛關(guān)注的時候，政府領(lǐng)導(dǎo)和管理部門首先想到的往往是設(shè)立一道新的審批事項。

總之，項目前期涉及到研究、審查、批復(fù)等各個環(huán)節(jié)，研究的科學(xué)性是批復(fù)的基礎(chǔ)，審查的合法性是批復(fù)的關(guān)鍵。制度是死的，人是活的，人是決定項目審批速度和質(zhì)量的關(guān)鍵。當(dāng)我們認(rèn)識到審批效率和質(zhì)量的癥結(jié)所在，自然也就明白了改革應(yīng)該突破的方向。日前浙江省審批體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組重新設(shè)立了，我們期待著項目審批體制改革能取得新的突破。