“垃圾圍城”求解:論產(chǎn)品導向型環(huán)境法律責任

胡 苑

“垃圾圍城”求解:論產(chǎn)品導向型環(huán)境法律責任

胡 苑*

“垃圾圍城”問題也即城市廢物危機問題。城市廢物危機的出現(xiàn)，表象上是政府垃圾處理能力不足的問題，深層次的原因在于傳統(tǒng)環(huán)境法律責任體系的根本性缺陷。由于政府職能范圍的有限性與現(xiàn)代社會廢物增長的無限性之間存在著根本性的沖突，城市廢物危機不可能完全依賴政府末端處理的方式得到解決，而只能通過基于產(chǎn)品的全生命周期理念重新建立和分配生產(chǎn)者、消費者以及政府等主體之間的環(huán)境法律責任——即確立產(chǎn)品導向型環(huán)境法律責任——來從源頭上加以解決。

垃圾圍城 廢物危機 法律責任 產(chǎn)品導向型環(huán)境法律責任

作為城市發(fā)展的副產(chǎn)品，垃圾問題已經(jīng)成為現(xiàn)代大都市的頑疾，在中國這一問題尤為嚴重。“中國除縣城之外的668個城市中，有2/3的城市處于垃圾包圍之中，1/4已經(jīng)無垃圾填埋堆放場地。全國城市垃圾堆存累計侵占土地超過5億平方米，每年的經(jīng)濟損失高達300億元。”〔1〕《中國三分之一以上城市深陷垃圾圍城困局埋隱患》，來源:http://news.xinhuanet.com/politics/2010-12/10/c_12865956.htm，2012年1月20日訪問?！袄鴩恰币呀?jīng)成為城市發(fā)展中無法回避的問題。為應對這一問題，早期的解決方案遵循污染治理的思路，主要進行垃圾處理設施和處理工藝等技術方面的研究，以期盡量實現(xiàn)垃圾的無害化處置，如研究無害化填埋、堆肥以及高效率的焚燒等技術措施;出于對“末端治理”模式局限性的更多認知，新的研究開始轉(zhuǎn)向污染預防的思路，秉承“源頭控制”的理念，從垃圾管理政策和法律上研究如何從前端進行有效控制，以減少城市生活垃圾的產(chǎn)生量，從而緩解處理的壓力，如“從搖籃到墳墓”的固體廢物全過程管理概念的提出，以及對生產(chǎn)者延伸責任制度等的探討。

從實踐中看，我國當前應對城市廢物危機的措施主要還集中在上述早期的技術方案的改進上，如改進垃圾的清運設施，將無序的垃圾堆放納入有序填埋并進行衛(wèi)生處理或者堆肥，以及變填埋為焚燒等。隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展以及人口迅速向大中城市聚集，大中城市垃圾的總量不斷增長，城市越大，垃圾處理的壓力也就越大，同時城市越大，往往土地也越稀缺，這就出現(xiàn)了越是垃圾處理場地缺口大的城市越是無地可用的悖論。正因為如此，大中城市變垃圾填埋為焚燒，大修垃圾焚燒廠是近年來的主導思路。然而垃圾焚燒廠由于焚燒產(chǎn)生的一級致癌物二噁英難以消弭，大有變環(huán)境問題為社會問題之勢?！?〕典型如垃圾焚燒廠選址所引發(fā)的群體性事件不斷增多，僅2009年就在北京高安屯和阿蘇衛(wèi)垃圾焚燒廠、上海江橋垃圾焚燒廠、深圳白鴿湖垃圾焚燒項目、江蘇吳江垃圾焚燒廠和廣州番禺垃圾焚燒發(fā)電廠的建設過程中發(fā)生了六起嚴重的群體性事件。參見《2009年六大垃圾焚燒群體性事件》，載《瞭望》2010年第9期。

為此，筆者認為城市廢物危機問題的解決不能局限于垃圾問題本身，“垃圾圍城”表面上看似是政府垃圾處理能力不足問題，實質(zhì)上則是環(huán)境法現(xiàn)有的框架體系和責任模式必然會引發(fā)的頑疾，本文擬對這一問題進行探討，以探求破解“垃圾圍城”之道。

一、城市垃圾處理法律責任體系的歷史沿革

垃圾伴隨著人類的出現(xiàn)而出現(xiàn)，最初人類活動產(chǎn)生的垃圾基本可由大自然進行自我消解，城市出現(xiàn)以后就不一樣了，“這種自然生態(tài)的循環(huán)被城市化的發(fā)展阻斷，僅僅作為人類活動與自然界相聯(lián)系中一個因素的垃圾，已經(jīng)逐漸地變成了廢棄物?！痹缙诘某鞘性诃h(huán)境衛(wèi)生上沒有任何管理，人們安定下來不再遷徙所導致的人口聚集產(chǎn)生了大量的廢棄物，這些廢棄物就被隨意地丟棄在城市各處，道路臟亂不堪，一下雨“街道就變成了滿是腐臭垃圾的臭水坑”?！?〕［法］卡特琳·德·西爾吉:《人類與垃圾的歷史》，劉躍進、魏紅榮譯，百花文藝出版社2005年版，引言第5頁及正文第4頁。大工業(yè)化生產(chǎn)的出現(xiàn)更是加劇了這種狀況，伴隨著產(chǎn)品的日益豐富，城市廢棄物越來越多。在工業(yè)革命后，北美與歐洲都經(jīng)歷了類似的公共衛(wèi)生危機:大量簡單堆放的垃圾造成了城市衛(wèi)生條件日益惡化，水源被污染、傳染病流行都使城市變得令人窒息。這種狀況直接導致在19世紀晚期的社會改革運動，人們強烈要求政府改進城市公共衛(wèi)生服務。這一訴求的直接成果便是使得市政廢物的收集和處理成為地方政府的核心職能之一，從而使政府承擔了城市垃圾處理的法律責任?！?〕Melosi，M.V.(1981).，Garbage in the Cities:Refuse，Reform，and the Environment，1880 –1980(College Station，TX:Texas A＆M University Press)以及 Melosi，M.V.(2000)The Sanitary City:Urban Infrastructure in America from Colonial Times to the Present(Baltimore，MD:Johns Hopkins University Press).轉(zhuǎn)引自Sheehan，Bill＆ Spiegelman，Helen，Extended Producer Responsibility Policies in the United States and Canada:History and Status，in Scheer，D.＆ Rubik，F(xiàn).，Governance of Integrated Product Policy:In Search of Sustainable Production and Consumption，Greenleaf Publishing Ltd.，Sheffield，U.K.December 2005，p.203.例如法國1885年4月以法律的形式創(chuàng)立了城市稅，“從此，個人不再承擔清掃道路的事情。這些工作由政府部門交給養(yǎng)路工人去做”?！?〕［法］特琳·德·西爾吉:《人類與垃圾的歷史》，劉躍進、魏紅榮譯，百花文藝出版社2005年版，第13頁。由此，城市的垃圾處理經(jīng)歷了無人管理到“各人自掃門前雪”再到政府負責管理的這樣一個歷程。

類似的情況也出現(xiàn)在中國，據(jù)資料顯示，“北平和平解放時堆積在太平倉、天安門、順城街一代的垃圾山幾乎與城墻一樣高，兒童們爬上‘垃圾山’登城玩耍，住在附近居民外出或回家也都要‘翻山而行’……市區(qū)內(nèi)較大的‘垃圾待運場’有31處，烏煙瘴氣，滿目瘡痍?！薄?〕柯小衛(wèi):《當代北京環(huán)境衛(wèi)生史話》，當代中國出版社2010年版，第17頁。新中國成立之后，各項與公共衛(wèi)生環(huán)境有關的法律法規(guī)開始完善，并逐漸形成法律體系，而承擔城市垃圾處理法律責任的同樣是政府。

雖然由政府承擔城市垃圾的處理責任在很長一段歷史時期內(nèi)成效斐然，但是進入20世紀以來卻顯得越來越力所不逮。主要原因之一在于城市垃圾的組成產(chǎn)生了重要變化:20世紀初家庭所丟棄的廢物主要是煤灰，〔7〕Sheehan，Bill＆ Spiegelman，Helen，Extended Producer Responsibility Policies in the United States and Canada:History and Status，in Scheer，D.＆ Rubik，F(xiàn).，Governance of Integrated Product Policy:In Search of Sustainable Production and Consumption，Greenleaf Publishing Ltd.，Sheffield，U.K.December 2005.現(xiàn)在則主要是消費產(chǎn)品和包裝?！?〕US EPA(US Environmental Protection Agency)(2003).Municipal Solid Waste in the United States:2003 Facts and Figures，available at:http://www.epa.gov/osw/nonhaz/municipal/msw99.htm，2011-3-19.(參見圖1)城市垃圾的成分在迅速變化，但由政府承擔垃圾處理的法律責任的模式卻基本上沒有變化?！?〕US EPA(US Environmental Protection Agency)(2004).RCRA Statute，Regulations and Enforcement，para.4，available at:http://www.epa.gov/compliance/civil/rcra/rcraenfstatreq.html，2012-1-19.面對日益多樣化的垃圾成分和日益龐大的垃圾數(shù)量，政府越來越顯示出缺乏處置現(xiàn)代垃圾的足夠的專業(yè)知識和足夠的人力物力資源。同時，傳統(tǒng)市政廢物的處理方式除了造成環(huán)境污染和對人體健康的影響之外，還導致了大量有價值的物質(zhì)因為被填埋或者被焚燒而得不到最有效的利用。由此，“美國和加拿大的政策制定者開始認識到，地方政府沒有有效管理特定市政廢物的能力和資源”?！?0〕Sheehan，Bill＆ Spiegelman，Helen，Extended Producer Responsibility Policies in the United States and Canada:History and Status，in Scheer，D.＆ Rubik，F(xiàn).，Governance of Integrated Product Policy:In Search of Sustainable Production and Consumption，Greenleaf Publishing Ltd.，Sheffield，U.K.December 2005，p.204.

圖1 美國市政廢物數(shù)據(jù):1906年與2001年對比〔11〕Bill Sheehan，Helen Spiegelman，Extended Producer Responsibility Policies in the United States and Canada:History and Status，in Governance of Integrated Product Policy In Search of Sustainable Production and consumption，Greenleaf Publishing Ltd.，Sheffield，U.K.December 2005，p.204.

同樣的問題也出現(xiàn)在我國，基于政府承擔垃圾處理責任的設定，政府在應對城市廢物危機的過程中起著主導作用，采取的主要措施就是填埋或焚燒。然而“填埋”遇到了場地匱乏的問題，“焚燒”則遇到了最棘手的二惡英排放問題，目前學界解決“垃圾圍城”的理論研究大都集中在如何完善政府承擔垃圾處理法律責任的方式之上，期望能依靠政府職能的改善與拓展來解決這一問題，但卻忽視了政府職能范圍擴展的有限性與現(xiàn)代社會廢物增長的無限性之間的根本性矛盾。因此轉(zhuǎn)換解決問題的視角，探尋城市廢物危機的法律根源就顯得尤為重要。

二、城市廢物危機根源:傳統(tǒng)環(huán)境法律責任體系的根本缺陷

從最早的垃圾隨意棄置到城市化導致人們不得不面對垃圾的困擾，以及當工業(yè)化極大加劇這一矛盾后，人們從自掃門前雪到要求政府承擔這一職責，最終以法律的形式，使得城市的衛(wèi)生管理成為市政管理的核心內(nèi)容之一。垃圾經(jīng)過政府收運和清理，從人們的視線中消失，城市變得干凈起來，似乎一切都圓滿地解決了。

然而，盡管被多數(shù)人忽略，事實上被政府運走的垃圾并沒有真正的消失，大都只是被運到城市的邊緣填埋?！霸谶^去，工業(yè)界很少關注其產(chǎn)生的廢棄物的數(shù)量或種類，公眾對這些廢棄物對環(huán)境的影響也知之甚少。這些廢棄物通常被排入空氣或附近的河里或被填埋。過去認為棄置的廢棄物會通過在空氣或水的稀釋或地下的填埋而逐漸消失，但事實上這些廢棄物卻又反過來影響人類。”〔12〕［美］Paul L.Bishop:《污染預防:理論與實踐》，王學軍等譯，清華大學出版社2003年版，第5頁。以中國為例，隨著中國經(jīng)濟飛速發(fā)展，城市不斷擴張，人口越來越稠密，城市的土地越來越稀缺，垃圾圍城才日益成為一個嚴重的問題。一方面，垃圾場的容量已經(jīng)遠遠不能滿足廢棄物的存放和填埋需求;另一方面，填埋和堆放的固體廢棄物已經(jīng)產(chǎn)生巨大的環(huán)境危害，而這種危害已經(jīng)隨著垃圾填埋場與居民區(qū)的距離越來越近而日趨嚴重。

當回顧這一切時，我們發(fā)現(xiàn)城市廢物問題只是被延緩，而從未被真正解決。追尋城市廢物產(chǎn)生的源頭，會發(fā)現(xiàn)它根植于現(xiàn)代社會生產(chǎn)、消費和處置的線性模式中?！懊磕陻?shù)以億計的產(chǎn)品從工廠生產(chǎn)出來，經(jīng)過消費者的手，然后被送進填埋場和焚燒爐?！S生產(chǎn)的大部分的產(chǎn)品僅僅是暫時的被消費者使用，消費在產(chǎn)品從生產(chǎn)到最終處置的整個過程中僅占有很小的一個部分，產(chǎn)品中所用的物質(zhì)只是產(chǎn)品功能的載體，隨著產(chǎn)品廢棄而成為垃圾。在這種線性的產(chǎn)品鏈中，現(xiàn)有的法律規(guī)制模式使得廢物處置的成本以及處置帶來的環(huán)境影響都外化給地方政府以及一般納稅人承擔，產(chǎn)品的生產(chǎn)者則受益于這種模式。”〔13〕Sachs，Noah，Planning the Funeral at the Birth:Extended Producer Responsibility in the European Union and the U-nited States，in Harvard Environmental Law Review，Vol.30，2006，pp.55-56.基于這種環(huán)境法律責任體系的設置，生產(chǎn)者越快的將原材料制造成產(chǎn)品，越快的將產(chǎn)品升級換代，并吸引消費者越快地廢棄舊產(chǎn)品和再次購買新產(chǎn)品，就能獲得越多的利潤，而無需承擔相應的不利后果，因為法律規(guī)定由政府來承擔產(chǎn)品廢棄后的垃圾的處理，這也直接導致了我們面臨的“大量消費，大量廢棄”的社會現(xiàn)實。

同時，這樣一個線性過程大致可以分為生產(chǎn)、消費和廢棄這樣三個階段，傳統(tǒng)的環(huán)境法律責任體系基本上只關注生產(chǎn)階段的環(huán)境問題規(guī)制，如對生產(chǎn)過程中的廢水、廢氣以及廢渣的排放進行規(guī)制。〔14〕如在我國，環(huán)境法是在有關治理工業(yè)“三廢”(即廢氣、廢水、廢渣)的行政法規(guī)和規(guī)章的基礎上發(fā)展起來的，參見汪勁:《環(huán)境法學》，北京大學出版社2011年版。而當產(chǎn)品被生產(chǎn)出來并被消費者購買以后，生產(chǎn)廠商的環(huán)境法律責任卻消失了。這就造成一種荒謬的現(xiàn)實:同樣是對環(huán)境和人體健康有危害的物質(zhì)，如果是在生產(chǎn)階段排放出來的，會受到嚴格的法律規(guī)制和監(jiān)管;而當這種有害物質(zhì)是產(chǎn)品的組成部分或者其中的一種成分時，則沒有任何規(guī)制。事實上，當這些產(chǎn)品在消費者使用時或者是廢棄后成為垃圾被填埋或者被處置時，有毒有害物質(zhì)同樣會排放出來。

因此，傳統(tǒng)的環(huán)境法律責任體系實際上是一種割裂型的法律規(guī)制模式，一方面將產(chǎn)品的利潤賦予生產(chǎn)者，而產(chǎn)品消費后造成的麻煩——廢棄物——交由政府來進行處置;另一方面則將產(chǎn)品的各個階段分割，環(huán)境管制的目標主要放在生產(chǎn)階段的污染物排放上。在這兩重割裂中，后面一種割裂是最根本的，可以說，正是因為對環(huán)境問題的認知主要限于生產(chǎn)中的排污行為，導致了在產(chǎn)品成為廢棄物時找不到責任主體，從而只能讓政府來承擔兜底的環(huán)境法律責任。但是面對現(xiàn)代社會種類繁多且日益復雜的城市垃圾，政府越來越力不從心。因此，在割裂的法律規(guī)制模式下，隨著自然資源源源不斷地通過生產(chǎn)消費和處置的線性過程變成廢棄物，加上高科技的發(fā)展導致了越來越多的有毒、難以降解的廢物的產(chǎn)生，城市廢物危機的出現(xiàn)只是早晚的問題。

三、應對城市廢物危機:從“場址基礎型環(huán)境法律責任”到“產(chǎn)品導向型環(huán)境法律責任”

20世紀中葉，隨著工業(yè)的發(fā)展和城市的繁榮，西方工業(yè)化國家出現(xiàn)了嚴重的環(huán)境公害事件。廣泛的環(huán)境問題引起了民眾的抗議和群體運動，從而推動了議會制定應對的環(huán)境政策和法律，這也是現(xiàn)代意義上的環(huán)境法的發(fā)端。從環(huán)境法的這一產(chǎn)生歷程中可以發(fā)現(xiàn)當時困擾公眾的大多是工廠生產(chǎn)過程中造成的污染，相應的環(huán)境立法也主要是以控制污染為核心而制定的。而直到今天，環(huán)境立法仍基本上延續(xù)了這種規(guī)制模式，它忽略了資源開采、產(chǎn)品生產(chǎn)、產(chǎn)品消費及最終處置等各個階段之間的內(nèi)在聯(lián)系性，將各階段割裂管理，并主要關注生產(chǎn)階段的污染排放問題，政府的環(huán)境法律責任在于監(jiān)管工廠的煙囪和排污管口，生產(chǎn)者則要保證自己的污染點排放符合強行性的環(huán)境標準，形成了以政府管制企業(yè)，解決點源污染為主的“場址基礎型環(huán)境法律責任”(facility-based environmental responsbility)模式?！?5〕我國的環(huán)境立法與西方發(fā)達國家相比，盡管約滯后二十年左右，但由于最初引起人們關注的環(huán)境問題基本上都是環(huán)境公害問題，且我國環(huán)境立法過程中大量借鑒了國外的立法，因此也全面繼承了西方發(fā)達國家的“場址基礎型環(huán)境法律責任”模式。

相較于問題的出現(xiàn)，法律的變遷總是要滯后一些。當工業(yè)和能源制造產(chǎn)生的污染仍然是重要的污染源的時候，消費后廢棄物的環(huán)境影響在過去二十年間變得越來越重要起來，傳統(tǒng)的關注點源污染的環(huán)境政策與法律不再足以滿足人類健康和環(huán)境安全的需要。面對日益嚴重的現(xiàn)代城市廢物危機，應該是到了關注傳統(tǒng)法律責任體系的缺陷并做出改變的時候了。“我們已經(jīng)認識到處理和填埋廢棄物方面存在的根本性問題，某個環(huán)境問題的解決可能變成另一個新的環(huán)境問題。我們必須在源頭上削減廢棄物，不讓這些廢棄物從一個地方轉(zhuǎn)移到另一個地方?！薄?6〕William Reilly(美國前環(huán)保局局長)1990年講話，參見［美］Paul L.Bishop:《污染預防:理論與實踐》，王學軍等譯，清華大學出版社2003年版，第1頁。“垃圾圍城”的解決，需要對廢棄物的產(chǎn)生過程進行重新考量，找到一種更為綜合性、系統(tǒng)性的方法，這同時也意味著，需要尋求新的環(huán)境責任分配方式。

從人類社會經(jīng)濟發(fā)展過程上看，生產(chǎn)與消費是經(jīng)濟系統(tǒng)運動中的兩個緊密聯(lián)系的基本力量。產(chǎn)品則是生產(chǎn)與消費階段共同的基本內(nèi)容，是連接原材料的開采、生產(chǎn)、消費和廢棄物處理這整個過程的關鍵。所有的產(chǎn)品，不論是在其生產(chǎn)階段、使用階段、還是處置階段，都會不同程度地對環(huán)境產(chǎn)生影響?！?7〕歐盟委員會環(huán)境總署在2003年發(fā)表的一份研究報告中對產(chǎn)品生命周期各階段對環(huán)境的影響進行了分析，表明了產(chǎn)品在其生產(chǎn)階段、消費階段以及處置階段等整個生命周期的各個階段，都會不同程度地對環(huán)境產(chǎn)生影響。See European Commission Directorate General Environment(2003).Study on External Environmental Effects Related to the Life-Cycle of Products and Services，F(xiàn)inal Report，F(xiàn)ebruary.事實上，產(chǎn)品造成的環(huán)境污染和資源退化并不以工廠的邊界為界限，即使有嚴格的環(huán)境標準，由于累積性效應，當越多的產(chǎn)品生產(chǎn)出來時，環(huán)境污染和資源退化仍然會越來越嚴重。

產(chǎn)品在整個生命周期中的這種多維的環(huán)境特性為環(huán)境政策與法律的制定者提出了一個很有意義的解決問題的角度:如果產(chǎn)品能夠被同時看做是許多環(huán)境問題的源頭，那么針對產(chǎn)品而采取的環(huán)境政策也應該會達到一舉多得的效果?！?8〕Oosterhuis，F(xiàn).，Rubik，R.＆ Scholl G.，Product Policy in Europe:New Environmental Perspectives，Kluwer Academic Publishers，1996，p.34.最明顯的例子便是廢物的問題，雖然一些新型工藝如果在產(chǎn)品的生產(chǎn)階段被采用可以大大降低產(chǎn)品廢棄后可能釋放的毒性物質(zhì)，但由于生產(chǎn)過程中采用這些工藝會增加生產(chǎn)過程的成本或者環(huán)境影響，因此現(xiàn)實中生產(chǎn)者往往不會采取此類工藝，這就使得該產(chǎn)品的環(huán)境影響從生產(chǎn)階段轉(zhuǎn)移到了消費后的廢棄階段。由此，如果能夠基于產(chǎn)品全生命周期的理念將降低環(huán)境影響的法律責任貫穿于產(chǎn)品的生產(chǎn)、消費和廢棄的整個過程——尤其是關注產(chǎn)品末端的環(huán)境責任的實現(xiàn)，也即從現(xiàn)有的割裂型的“場址基礎型環(huán)境法律責任”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爱a(chǎn)品導向型環(huán)境法律責任”(product-oriented environmental responsbility)模式，則可以促進政策的內(nèi)在統(tǒng)一性，鼓勵責任主體在整個生命周期中最合適的階段采取降低環(huán)境影響的措施，從而保證以最小的成本減少產(chǎn)品的負面環(huán)境影響。因此，解決城市廢物危機，要從源頭上削減廢棄物，這就需要將關注點轉(zhuǎn)移到城市廢物的根源——產(chǎn)品之上。

產(chǎn)品正式作為環(huán)境政策的關注對象始于20世紀80年代末，國外的研究尚處于探索深化階段。在產(chǎn)品導向型環(huán)境政策的深化發(fā)展過程中，國外對產(chǎn)品導向型環(huán)境法律責任的研究開始興起，以瑞典Lund大學一些學者在20世紀90年代初提出生產(chǎn)者延伸責任為標志。目前，生產(chǎn)者延伸責任理論已為部分國家所接受，并通過立法進入了實踐領域。不過，對這一制度的爭議還比較多，美國便提出了與之相對的產(chǎn)品全程管理責任理論?！?9〕參見胡苑:《論物質(zhì)循環(huán)法律責任——歐盟模式與美國模式之比較研究》，載《華東經(jīng)濟管理》2011年第7期。從國內(nèi)的研究情況看，我國學界，尤其是法學界目前對產(chǎn)品導向型環(huán)境責任的研究還極為有限，只有一些涉及生產(chǎn)者延伸責任制度的研究。整體上看，產(chǎn)品導向型環(huán)境法律責任的提出雖然是由廢棄物問題引發(fā)的，但其實際上是對現(xiàn)行的環(huán)境立法模式的根本性變革，生產(chǎn)者延伸責任只是產(chǎn)品導向型環(huán)境法律責任中的一種，必須在產(chǎn)品導向型環(huán)境責任的背景中予以解讀。

四、產(chǎn)品導向型環(huán)境法律責任:共同但有區(qū)別的法律責任體系

城市廢物危機需要更加綜合的“產(chǎn)品導向型環(huán)境法律責任”規(guī)制模式來應對，使得產(chǎn)品從設計階段就考慮到最后的處置問題，形成良性的循環(huán)。這就需要重新確定生產(chǎn)者、消費者以及政府等主體之間的環(huán)境污染預防性法律責任的共擔和分擔機制。由于廢物的產(chǎn)生是基于原料被生產(chǎn)為產(chǎn)品并在消費后被廢棄這一整個過程，在這一過程中各個階段都是相互聯(lián)系并相互影響的。生產(chǎn)者、消費者和政府任何一方履行責任都需要其他各方的支持和配合。因此總的來說，此種廢物污染預防的法律責任顯然是內(nèi)在地由生產(chǎn)者、消費者和政府分擔的，該責任首先是一種社會共同責任。

也就是說，應對廢物危機需要從目前的單一政府環(huán)境法律責任模式轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣餐h(huán)境法律責任模式，但為了避免“所有人的責任意味著沒有人承擔責任”的情況，有一方應當被指定為關鍵的責任承擔者，以起到領導和組織作用。當前，“地方政府盡管承擔了廢物管理的大部分責任，但卻對其管理的廢物中產(chǎn)品的環(huán)境特性缺乏影響能力?！薄?0〕Sachs，Noah，Planning the Funeral at the Birth:Extended Producer Responsibility in the European Union and the United States，in Harvard Environmental Law Review，Vol.30，2006，，p.67.除了政府職能擴展的有限性，這種由政府承擔末端處置責任的傳統(tǒng)管理方式不僅不能從源頭上解決廢物問題，還在事實上形成了負激勵，即缺乏對生產(chǎn)者在產(chǎn)品設計中考慮環(huán)境因素的激勵，使生產(chǎn)者在生產(chǎn)設計過程中不會考慮到產(chǎn)品廢棄后的環(huán)境影響。

而按照生命周期思想，產(chǎn)品整個生命周期環(huán)境影響的絕大部分是在生命鏈上游的產(chǎn)品開發(fā)設計階段被決定的。〔21〕European Commission DGXL，Integrated Product Policy，Executive Summary from the Final Report.Mar.1998.轉(zhuǎn)引自申進忠:《產(chǎn)品導向環(huán)境政策研究》，中國海洋大學博士學位論文，2006年提交。產(chǎn)品的設計和制造工藝從根本上決定了自然資源利用的程度、產(chǎn)品在消費中可能產(chǎn)生的能源浪費和污染、產(chǎn)品在使用后變成廢棄物時能否再利用以及處置時將會造成的污染。而生產(chǎn)者一般是產(chǎn)品的設計者，或者是設計方案的關鍵影響者，因此生產(chǎn)者在降低產(chǎn)品整個生命周期的環(huán)境影響方面發(fā)揮著決定性的作用。正如經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)所指出，生產(chǎn)者“在產(chǎn)品的設計及包裝上擁有最大的影響力和控制權，因此在生產(chǎn)對環(huán)境更友好的產(chǎn)品上有最大的能力，所以應當將傳統(tǒng)的地方政府管理廢物的責任移轉(zhuǎn)到生產(chǎn)者身上，以解決‘產(chǎn)品在銷售和經(jīng)過消費者使用后的處置階段’這一產(chǎn)品責任體系中‘最薄弱的環(huán)節(jié)’”?！?2〕Brady，K.S.，F(xiàn)ava，J.A.＆ Clipsham，J.，Extended Producer Responsibility，Integrated Product Policy and Market Development:Lessons from Europe and the U.S.Five Winds International，2003，p.5.

產(chǎn)品導向型環(huán)境法律責任將產(chǎn)品環(huán)境影響的責任——主要是產(chǎn)品的末端環(huán)境法律責任——轉(zhuǎn)移給生產(chǎn)者，正是為了改變當前鼓勵大量消費與廢棄的負激勵政策，促使生產(chǎn)者考慮到產(chǎn)品的環(huán)境成本，從而改進設計，這一點強有力地支持了生產(chǎn)者成為“產(chǎn)品導向型環(huán)境法律責任”中的主要責任方。

除此以外，生產(chǎn)者在社會生產(chǎn)生活中的特殊角色，也決定了生產(chǎn)者在應對城市廢物危機中需要承擔特殊的義務。為了使這一點更明確，我們可以使用“責任的鐵律”(iron law of responsibility)理論來分析這個問題，這一理論認為，責任與權力是形影相隨的，企業(yè)(生產(chǎn)者)法律責任的存在來自于其所擁有的權力。科技革命使得生產(chǎn)者的分工越來越細化和專業(yè)化，這使得生產(chǎn)者擁有了對其產(chǎn)品的“權力”。在現(xiàn)代社會，產(chǎn)品變得更加復雜。“這意味著產(chǎn)品的專業(yè)知識日益集中到負責產(chǎn)品設計的人手中，政府作為管理者很難對最新的技術，以及可以達到什么樣的技術改變有一個清楚的認識，更何況一般的公眾。由于這個原因，任何與產(chǎn)品有關的法律政策都必須保證讓生產(chǎn)者對其產(chǎn)品滿足環(huán)境、健康與安全標準負有更大的責任。”〔23〕Commission of the European Communities，Communication from the Commission to the Council and the European Parliament:Integrated Product Policy-Building on Environmental Life-Cycle Thinking，COM 302 final，June 2003，p.4.不遵循這一原理，只會出現(xiàn)責任的錯配，當前我國城市廢物危機中就存在這種責任錯配，如讓政府負責處置生活垃圾，但因商業(yè)秘密或者技術壟斷的原因，政府根本就沒有能力處理其中的復雜廢棄產(chǎn)品，只好籠統(tǒng)一埋了之或者一燒了之，導致資源浪費和環(huán)境污染。

當然，以生產(chǎn)者為主的社會共同環(huán)境法律責任，仍需要確定生產(chǎn)者、消費者、政府等不同主體責任的具體內(nèi)容。產(chǎn)品導向型環(huán)境法律責任體系中，生產(chǎn)者、消費者與政府之間的責任很大程度上是相互關聯(lián)的，一方承擔的責任多，其他各方相應的責任便會減少。消費者是產(chǎn)品的實際使用者，因此其責任的承擔是產(chǎn)品導向型環(huán)境法律責任實現(xiàn)中不可或缺的一環(huán)。但由于消費者對產(chǎn)品的環(huán)境屬性沒有直接的控制能力，且消費者數(shù)量眾多，強制執(zhí)行幾乎是不可能的，故而將生產(chǎn)者作為產(chǎn)品導向型環(huán)境法律責任體系實施的關鍵，消費者的作用則主要體現(xiàn)在綠色消費、產(chǎn)品使用后廢棄產(chǎn)品的返還以及承擔產(chǎn)品回收、循環(huán)和以環(huán)保方式處置的費用等方面。政府由于傳統(tǒng)上一直是廢物的管理者，為居民提供清潔衛(wèi)生安全的居住環(huán)境也是其公共職能的一部分。盡管政府管理廢棄產(chǎn)品的相當一部分責任應當轉(zhuǎn)移到生產(chǎn)者的身上，但政府仍然是廢物管理中的重要一環(huán)，況且政府還負擔了在產(chǎn)品的整個生命周期內(nèi)為其提供法律框架及維護市場環(huán)境的任務，因此政府的地位和作用在產(chǎn)品導向型環(huán)境法律責任體系中具有重要的意義。

從各國已有的成功經(jīng)驗上看，生產(chǎn)者、消費者與政府之間的責任分配遠非可以一勞永逸的問題，在明確生產(chǎn)者應承擔更多責任的前提下，各方責任的確定仍需具體問題具體分析。具體而言，這種共同但有區(qū)別的法律責任的確定往往取決于廢棄物類型。比如，政府仍然需要對城市生活垃圾中占有相當比重的餐廚、煤灰等垃圾和其他生產(chǎn)者不適合回收利用的垃圾承擔管理責任;而如廢棄電腦、電視之類具有高技術含量的電子廢物，則適宜由生產(chǎn)者承擔其回收利用的責任，以減少污染并改進產(chǎn)品設計?？傊?，決定各方責任的具體內(nèi)容，除了考慮到污染者負擔原則和外部性原則以外，其最根本的依據(jù)仍然在于“責任的鐵律”原理，各方責任的內(nèi)容和限度均因由其在廢物問題上所起到影響的能力而決定。

*胡苑，上海財經(jīng)大學法學院講師，法學博士。本文是國家哲學社會科學基金重點項目“我國城市生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展與生態(tài)文明建設研究:法治視野下的生態(tài)城市塑造”(09AZD025)以及國家社科基金青年項目“環(huán)境法視閾下城市‘垃圾圍城’問題的法律治理研究”(10CFX013)的研究成果。

(責任編輯:陳越峰)