法國社會(huì)保障政策變革的障礙因素：一個(gè)制度分析的視角

鄧念國，向德彩

（1.杭州行政學(xué)院，浙江 杭州 310024；2.溫州大學(xué)，浙江 溫州 325035）

法國社會(huì)保障政策變革的障礙因素：一個(gè)制度分析的視角

鄧念國1，向德彩2

（1.杭州行政學(xué)院，浙江 杭州 310024；2.溫州大學(xué)，浙江 溫州 325035）

法國社會(huì)保障政策變革存在許多影響因素，從制度主義視角出發(fā)，主要的制度性障礙因素包括法國雙重行政長官制度的特殊政治結(jié)構(gòu)、公眾參與公共政策的制度外方式、強(qiáng)有力且利益分散的工會(huì)組織以及碎片化的社會(huì)保障體系等。法國社會(huì)保障改革的啟示是，社會(huì)保障政策變革時(shí)，政策設(shè)計(jì)要充分考慮制度性障礙因素，同時(shí)要協(xié)調(diào)好主要利益集團(tuán)的關(guān)系，暢通公眾參與公共政策的渠道，加強(qiáng)政治溝通。

社會(huì)保障；障礙因素；制度分析；法國

在分析西方福利國家改革的研究文獻(xiàn)中，新制度主義政治學(xué)研究日益成為一種具有代表性的路徑和方法。從政治制度主義的發(fā)展來看，馬奇和奧爾森率先提出用“新制度主義”觀點(diǎn)來看待政治生活，重新復(fù)興制度分析的作用［1］。后繼的研究者如豪爾和羅斯瑪麗等人，發(fā)展了新制度主義政治學(xué)［2］，沃爾夫?qū)に固乩锟撕蛣P瑟琳·瑟倫以新制度主義政治學(xué)方法研究了西方國家政治經(jīng)濟(jì)中的變遷［3］，斯坦默還研究了政治制度與某些具體政策之間的關(guān)系［4］。以保羅·皮爾遜為代表的一批學(xué)者提出“福利制度的新政治學(xué)”的研究視角，對(duì)西方國家20世紀(jì)80年代初以來的福利制度變遷進(jìn)行了制度主義分析［5］。羅伯特·古丁從外部的道德標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)部的制度標(biāo)準(zhǔn)對(duì)美國、荷蘭、德國的福利制度進(jìn)行了考察，揭示了制度對(duì)于福利國家的影響［6］；艾倫·伊默古特分析了法國、瑞士和瑞典醫(yī)療政策制定的邏輯，指出政治制度在其中的重要影響作用［7］；保羅·皮爾遜分析了政策反饋與政治變遷，指出選民的政策反饋影響到政治過程［8］。這些研究打開了福利制度研究的新窗口。法國作為西方國家中社會(huì)保障改革最為遲鈍最為困難的國家，其改革的障礙主要緣于什么？本文將運(yùn)用制度分析的方法，對(duì)法國社會(huì)保障政策變革的障礙因素進(jìn)行分析，并針對(duì)中國社會(huì)保障改革的實(shí)際，提出相應(yīng)的政策建議。

一、法國社會(huì)保障政策的主要變革

為了解決社會(huì)保障龐大的財(cái)政赤字問題，法國政府于20世紀(jì)80年代就提出改革措施。自90年代以來，法國重大的社會(huì)保障改革主要有五次。

第一次是1993年巴拉迪爾政府推行的改革。在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，對(duì)私營部門增加繳費(fèi)期，將繳納退休金的年限要求從37.5年延長到40年，從1994年到2003年逐步實(shí)現(xiàn)；將計(jì)算養(yǎng)老金的工作年限從收入最高的10年延長為25年，從1994到2008年逐步實(shí)現(xiàn)；改變養(yǎng)老津貼指數(shù)化，養(yǎng)老金的水平根據(jù)物價(jià)而不是工資進(jìn)行指數(shù)化調(diào)整；在醫(yī)療保健方面，實(shí)施了以控制和削減支出為重點(diǎn)的醫(yī)療保障制度改革，通過預(yù)算對(duì)醫(yī)院進(jìn)行控制，對(duì)醫(yī)生引入開支限制，設(shè)置最高處方額限制；對(duì)病人實(shí)行支付額限制以及增加共同付費(fèi)。在巴拉迪的說服下，雇主組織和幾個(gè)主要的工會(huì)組織都對(duì)改革方案表示同意，改革于1994年開始實(shí)施并在2008年前逐步推進(jìn)。這次改革推行得比較順利。

第二次是1995年11月朱佩政府推行的改革。提出旨在控制社會(huì)保障支出增長不超過或低于國內(nèi)生產(chǎn)總值增長的方案，其中最有爭議的措施是統(tǒng)一退休制度和擴(kuò)大征收社會(huì)保障分?jǐn)偨鸬姆秶?，并且逐步地將公?wù)人員享受退休待遇的工齡從37.5年增長到40年，同時(shí)增加養(yǎng)老金領(lǐng)取者的醫(yī)療保障稅繳納比例。該改革方案還要求向工資以外的收入征收社會(huì)保險(xiǎn)稅，新開征社會(huì)保障債務(wù)分?jǐn)偨穑瑢ｉT用于償還社會(huì)保障基金債務(wù)。但是由于該改革方案涉及面太寬，影響十分巨大，直接導(dǎo)致了公營機(jī)構(gòu)人員的大罷工，致使郵局關(guān)閉、交通癱瘓、學(xué)校停課，社會(huì)受到巨大震蕩，迫使力主進(jìn)行全面社會(huì)保障制度改革的朱佩政府被迫提前下臺(tái)。

第三次是2003年拉法蘭政府推出的退休制度改革方案。其主要涉及統(tǒng)一公共部門和私人部門年金法規(guī)、增加繳費(fèi)期和繳費(fèi)比、限制提前退休的刺激、創(chuàng)建自愿的私人年金賬戶、將公共部門和國有企業(yè)的法定退休年齡與私人部門“拉齊”，即獲得全額退休津貼的資格從目前的37.5年繳費(fèi)期延長至40年。但此次改革引起了法國社會(huì)的軒然大波，各工會(huì)連續(xù)發(fā)起了一波接一波的罷工活動(dòng)，迫使政府最終辭職。

第四次是2006年德維爾潘政府推出的“首次雇傭合同法”。它規(guī)定了法國20人以上規(guī)模的企業(yè)在雇傭年齡不滿26歲的年輕雇員時(shí)，可以在頭兩年內(nèi)隨時(shí)解雇工人而無需說明理由?！笆状喂蛡蚝贤ā钡某踔允枪膭?lì)企業(yè)大膽雇傭新人、增強(qiáng)企業(yè)雇傭制度的靈活性，以此增加就業(yè)和降低法國青年失業(yè)率。但該法案推出后，在全法的高校和工會(huì)中引起了強(qiáng)烈震動(dòng)。法國大中學(xué)校學(xué)生憤怒地指責(zé)該法案，將其稱為“首次被解雇合同法”，強(qiáng)烈要求政府撤回法案。此次，法國爆發(fā)了聲勢更為浩大的罷工、罷課和街頭游行示威活動(dòng)。在街頭政治的強(qiáng)大壓力下，總統(tǒng)希拉克與總理德維爾潘不得不全面妥協(xié)，4月12日法國國民議會(huì)通過了一項(xiàng)旨在幫助青年人就業(yè)的新法案，“首次雇傭合同法”正式流產(chǎn)。

第五次是2010年9月薩科齊政府推出的“新退休制度法案”。為削減財(cái)政赤字、避免陷入債務(wù)危機(jī)，法國政府推出了一項(xiàng)新的退休制度改革。根據(jù)這項(xiàng)退休制度改革法案草案，法國法定最低退休年齡將從60歲提高至62歲，領(lǐng)取全額養(yǎng)老金的退休年齡將從65歲延長至67歲。但是，民眾并不買賬，從薩科奇政府2008年公布改革計(jì)劃之日起，抗議活動(dòng)就沒有停止過。2010年9月改革法案在法國國民議會(huì)通過之后，更引發(fā)了反對(duì)黨和工會(huì)組織的抗議，并且由此演變成全國性跨行業(yè)的罷工活動(dòng)。在這種情況下，薩科奇仍然表示在延長退休年齡方面絕不讓步，不惜一切代價(jià)推動(dòng)改革。2010年11月9日，法國總統(tǒng)薩科齊最終簽署并頒布了這項(xiàng)極有爭議的退休制度法案，力促了此次改革的成功。

二、法國社會(huì)保障政策變革的制度性障礙因素

在法國屢次的社會(huì)保障改革中，除了1993年的那次改革還算平穩(wěn)以外，其他各次改革大都以失敗告終或者付出了慘重的政治代價(jià)，而法國社會(huì)保障制度仍未取得實(shí)質(zhì)性改變，這在西方國家社會(huì)保障政策變革之中，是一個(gè)特例，因此，法國被人們稱為“凍結(jié)的福利國家”（Frozen－welfare－state）。那么，是什么原因使得法國如此特別，不同于歐洲其他大陸國家，更不用說區(qū)別于英美呢？其中原因很多，但筆者認(rèn)為，其中最為主要的原因是法國存在許多制度性障礙因素。

（一）雙重行政長官制度的特殊政治結(jié)構(gòu)加劇了社保政策變革的“路徑依賴”

路徑依賴最初是在對(duì)技術(shù)和經(jīng)濟(jì)制度變遷的分析中發(fā)現(xiàn)的，其后用于對(duì)政治制度的分析。路徑依賴的涵義是指具有正反饋機(jī)制的隨機(jī)非線性動(dòng)態(tài)系統(tǒng)存在的某種“不可逆轉(zhuǎn)的自我強(qiáng)化趨向”，該系統(tǒng)一旦為某種偶然事件所影響，就會(huì)沿著固定的軌跡一直演化下去，即使有更好的替代選擇，演化路徑也很難使之改變。諾思認(rèn)為，路徑依賴的動(dòng)力機(jī)制主要來源于兩個(gè)方面：收益遞增和具有交易費(fèi)用的不完全市場［9］。正式政治制度通常是抵制變遷的。正如羅伯特·古丁所說，穩(wěn)定性和可預(yù)期性是通過“內(nèi)嵌的規(guī)則系統(tǒng)取得的，使規(guī)則在等級(jí)中接下來的第一個(gè)層面進(jìn)行變遷的成本越來越大?！保?0］。由于“棘輪效應(yīng)”，路徑依賴使得激進(jìn)的轉(zhuǎn)變不大可能，即使有變化也最有可能是漸進(jìn)的并且發(fā)生在現(xiàn)有制度框架之內(nèi)。保羅·皮爾遜認(rèn)為西方政治中存在著“免受責(zé)備的”政治現(xiàn)象，即執(zhí)政黨或相關(guān)權(quán)力者在政策變革中會(huì)考慮競爭對(duì)手的制約和責(zé)備，而不敢采用大膽激進(jìn)的改革，法國的雙重行政長官制度的特殊政治結(jié)構(gòu)加強(qiáng)了現(xiàn)有政策的“路徑依賴”，使得改革更加難以推行。

法國實(shí)行的是獨(dú)特的半總統(tǒng)制，在這種政治結(jié)構(gòu)中，國家元首（總統(tǒng)）由直接選舉產(chǎn)生，在定義政策方面有更多的實(shí)質(zhì)影響力，從而會(huì)與政府首腦（總理）形成一個(gè)平衡的雙重行政長官制度。由于總統(tǒng)選舉與議會(huì)選舉不是同時(shí)舉行而且頻率也不同，所以有可能出現(xiàn)議會(huì)與總統(tǒng)由不同陣營控制的局面，從而導(dǎo)致具有不同政治傾向的總統(tǒng)和總理分享行政權(quán)力。［11］（p.350）法國人將這種局面稱為“共治”（Cohabitation）。自1981年以來，法國經(jīng)歷了三次“左右共治”時(shí)期：第一次是1986－1988年希拉克任總理時(shí)期，希拉克屬于右翼的保衛(wèi)共和聯(lián)盟，而當(dāng)時(shí)任總統(tǒng)的是密特朗，密特朗屬于左翼的社會(huì)黨；第二次是1993－1995年巴拉迪爾任總理時(shí)期，巴拉迪爾也屬于右翼的保衛(wèi)共和聯(lián)盟，總統(tǒng)還是密特朗；第三次是1997－2002年若斯潘任總理時(shí)期，若斯潘屬于左翼的社會(huì)黨，而總統(tǒng)是屬于右翼的保衛(wèi)共和聯(lián)盟的希拉克（見表1）。

表1 1981年以后法國總統(tǒng)、總理任職人員、任期、黨派及意識(shí)形態(tài)傾向

由持不同意識(shí)形態(tài)的黨派領(lǐng)導(dǎo)人分別擔(dān)任總理和總統(tǒng)，客觀上造成了權(quán)力的分散，對(duì)形成統(tǒng)一的政策不利，改革或多或少會(huì)受到影響和牽制。因此，“共治”時(shí)期的政府對(duì)改革大多數(shù)持謹(jǐn)慎的態(tài)度，不敢大膽提出重大的改革方案，即使提出，也會(huì)非常小心，防止遭到攻擊，例如巴拉迪爾推行的改革。

（二）公眾參與公共政策的制度外方式導(dǎo)致社保政策難以進(jìn)行激進(jìn)的變革

公眾參與公共政策的方式主要有兩大類：一是組織、參加公民團(tuán)體，以制度內(nèi)手段參與、影響公共政策的制定和實(shí)行；二是通過超出公民團(tuán)體的爆發(fā)性的公民運(yùn)動(dòng)來實(shí)現(xiàn)，以罷工、游行示威、暴力沖突等方式向國家施加壓力。如果說有組織的公民團(tuán)體體現(xiàn)了法國市民社會(huì)正常、有序、和諧的一面，公民運(yùn)動(dòng)則反映出市民社會(huì)的突發(fā)性、混亂以及國家對(duì)市民社會(huì)駕馭能力的失控和制度內(nèi)參與方式的有限性［12］。

在法國，隨著國家權(quán)力下放、私有化以及行政現(xiàn)代化的不斷深入，法國的公民社會(huì)近年來有了極大發(fā)展，于是出現(xiàn)了“政治精英的領(lǐng)導(dǎo)地位和領(lǐng)導(dǎo)能力已不再像以往那么強(qiáng)大，社會(huì)也不再是被動(dòng)的跟隨者”的局面，即權(quán)力的多元化及分散化趨勢［13］。這種趨勢尤其體現(xiàn)在當(dāng)國家管理者與社會(huì)之間發(fā)生利益沖突時(shí)，由于公民很少有順暢的表達(dá)利益的制度化渠道，因而采取制度外表達(dá)利益的方式較為普遍。制度外方式是以罷工、示威、破壞性活動(dòng)以及暴力沖突等非常手段影響公共政策的方式。制度外手段成為法國公民集合體影響公共政策的常用手段。如前所述，20世紀(jì)90年代中期以來，法國四次較大的社保政策變革，都引發(fā)了大規(guī)模的社會(huì)沖突。

與此相對(duì)照，美國在多元主義政治制度之下，有著較為成熟的公民社會(huì)，各利益集團(tuán)都有其表達(dá)利益的機(jī)會(huì)和渠道，比如可以通過院外活動(dòng)影響立法和政策，利益的矛盾沖突往往可以通過大眾輿論施加壓力或者可能在談判桌上求得解決。這種制度內(nèi)參與方式使得政策盡可能代表相關(guān)公眾的利益，通過充分的論爭和反復(fù)多次的修改，達(dá)到合理的解決，而不需訴諸街頭革命。比如，自20世紀(jì)90年代開始，美國克林頓政府將“未成年子女家庭援助”（AFDC）改為“困難家庭臨時(shí)援助”（TANF）的過渡就非常平穩(wěn)。民意調(diào)查顯示改革的社會(huì)支持率非常高，70%的人認(rèn)為“人們會(huì)通過長期依賴和不盡全力擺脫等方式濫用這一福利”。美國政府1996年順利地以TANF取代了實(shí)行了六十多年的AFDC，沒有發(fā)生任何社會(huì)動(dòng)蕩。

（三）強(qiáng)有力且利益分散的工會(huì)組織成為社保政策變革的最大“否決點(diǎn)”

否決點(diǎn)（Veto Point）的概念通常用于分析改革過程中的阻力。所謂否決點(diǎn)，是指在制定政策的過程中，適當(dāng)?shù)男袨轶w聯(lián)盟可以阻止通過一項(xiàng)特定的立法。當(dāng)憲法結(jié)構(gòu)中存在著否決點(diǎn)時(shí)，外部群體對(duì)制定政策的影響力通常會(huì)更大。相反，如果不存在否決點(diǎn)或者否決點(diǎn)很少，那么政府可以在更大的程度上控制政策制定過程及其結(jié)果。在一些國家，尤其是在歐洲大陸“合作主義政制”結(jié)構(gòu)的三方伙伴談判機(jī)制歷史悠久的那些國家，由于改革的預(yù)期必然涉及人們的切身利益，因此，有些國家進(jìn)行的任何私有化改革都常常引起激烈的社會(huì)反彈甚至遭到工會(huì)和社會(huì)各階層的一致反對(duì)，引發(fā)游行示威罷工抗議等激烈的集體行動(dòng)，從而導(dǎo)致這些國家的改革舉步維艱，屢屢受挫［14］。法國強(qiáng)有力且利益分散的工會(huì)組織成為社會(huì)保障政策變革的最大的“否決點(diǎn)”。

在法國，有意識(shí)形態(tài)取向各異的五大主要工會(huì)聯(lián)盟，即法國總工會(huì)（CGT，共產(chǎn)主義取向）、工人力量聯(lián)合會(huì)（FO，社會(huì)主義和托洛茨基取向）、法國工人民主聯(lián)合會(huì)（CFDT，社會(huì)主義和實(shí)用主義取向）、基督教工會(huì)聯(lián)盟（CFTC，基督教）和法國干部總會(huì)（CGC，白領(lǐng)工會(huì)），它們在社會(huì)保護(hù)方面有較大的影響。工會(huì)常被認(rèn)為是社會(huì)保護(hù)系統(tǒng)的“捍衛(wèi)者”，反對(duì)政府縮減福利提供的企圖。當(dāng)社會(huì)保障改革之時(shí)，它們通過其動(dòng)員能力獲得影響力。如果沒有至少一個(gè)影響力較大的工會(huì)正式或非正式的同意，任何重要的福利改革都不可能成功［15］。由于保險(xiǎn)基金的割據(jù)管理和封閉運(yùn)行，工人工會(huì)發(fā)揮著較大的作用。例如，社會(huì)保險(xiǎn)各個(gè)基金的管理機(jī)構(gòu)和董事會(huì)是工會(huì)的“領(lǐng)地”［16］。因此，社會(huì)保障制度的改革如果沒有工會(huì)的參與和認(rèn)可，改革就將遇到阻力。考慮工會(huì)的需求，獲得工會(huì)的支持（至少是避免工會(huì)的明確反對(duì)），是法國社會(huì)保障改革取得成功的重要因素。否則，社會(huì)保障政策變革將無法推行下去，特別是當(dāng)改革觸及到組織良好的利益集團(tuán)及其工會(huì)時(shí)，改革幾乎是寸步難行。

以20世紀(jì)90年代法國兩次社會(huì)保障政策變革為例來進(jìn)行比較分析。

1993年3月立法選舉之后，巴拉迪爾政府采取了一次改革。由于政府向工會(huì)讓步，政府會(huì)見社會(huì)成員并修訂其改革計(jì)劃。政府力圖獲得CFDT的支持，并使其他工會(huì)中立。此項(xiàng)改革建議減少津貼，但限制對(duì)私人部門雇員減少津貼。由于公務(wù)員工會(huì)組織良好，雇員隨時(shí)準(zhǔn)備抵制改革，所以此次改革減少津貼與公務(wù)員無關(guān)。為了取得同意并說服工會(huì)，政府創(chuàng)造出一個(gè)“共同老年基金”（FSV）為繳費(fèi)不夠的人們提供非繳費(fèi)性津貼（最低老年津貼，家計(jì)調(diào)查式津貼）。FSV的產(chǎn)生反映了工會(huì)的一個(gè)主要要求，即工會(huì)認(rèn)為國家應(yīng)當(dāng)為非繳費(fèi)性津貼付費(fèi)。盡管計(jì)算公式的改變只有（“雇主組織”CNPF）和CFTC接受，F(xiàn)SV的產(chǎn)生卻得到了除CGT以外所有工會(huì)聯(lián)盟的支持。此次協(xié)商后，政府實(shí)施了于1993年8月假期間宣布的此項(xiàng)改革。只有CGT和FO正式地反對(duì)過改革，但沒有組織任何雇員的示威活動(dòng)。

1995年11月15日，法國右翼政黨執(zhí)政的朱佩政府向法國國民議會(huì)提出了社會(huì)保障體制改革方案，這項(xiàng)改革方案的主旨是擴(kuò)大社會(huì)保障的收入，控制社會(huì)保障支出的膨脹。朱佩在試圖改革公共部門雇員的年金計(jì)劃時(shí)，沒有像巴拉迪爾那樣小心謹(jǐn)慎。朱佩由于得到總統(tǒng)希拉克的支持，認(rèn)為他在右翼多數(shù)派可以獲得足夠的政治支持，雄心勃勃地試圖將新規(guī)則擴(kuò)展到公共部門。而且由于害怕與工會(huì)進(jìn)行協(xié)商會(huì)產(chǎn)生不利結(jié)果，于是他選擇偷偷進(jìn)行其計(jì)劃，沒有與社會(huì)伙伴（工會(huì)）進(jìn)行任何協(xié)商。但是，結(jié)果卻是十分糟糕，社會(huì)上對(duì)這一改革提議的反應(yīng)非?？?。11月23日，各工會(huì)組織動(dòng)員起來，決定罷工，特別是公共部門的雇員罷工特別積極，罷工一直持續(xù)到12月22日，成為法國有史以來最為嚴(yán)重的罷工，這直接導(dǎo)致其1995年的改革嘗試失敗。

（四）碎片化的社會(huì)保障體系

艾斯平·安德森將福利國家分為三種體制：盎格魯－撒克遜模式、歐洲大陸傳統(tǒng)模式以及“社會(huì)民主”模式，法國屬于歐洲大陸傳統(tǒng)模式，其前提是就業(yè)和貢獻(xiàn)相關(guān)聯(lián)的公共社會(huì)保障計(jì)劃。另外，在養(yǎng)老金制度方面，艾斯平·安德森又做出三種分類：合作主義式的國家主導(dǎo)的保障制度、補(bǔ)缺性制度以及普救式的國家主導(dǎo)的制度，法國屬于合作主義式的國家主導(dǎo)的保障制度。這種制度下，社會(huì)地位是養(yǎng)老金計(jì)劃結(jié)構(gòu)中的基本要素［17］（p.97）。在這種體制中，私 人市場 的作用 通常較弱，社會(huì)保障帶有高度的職業(yè)性分隔傾向，帶有明顯的碎片化特點(diǎn)。

在法國，既有一套強(qiáng)制的基本社會(huì)保障計(jì)劃，每個(gè)人都必須參加，還有一套強(qiáng)制的或非強(qiáng)制的補(bǔ)充計(jì)劃（改善覆蓋水平）。這些非國家機(jī)構(gòu)“社會(huì)保障”計(jì)劃，建于1945年至20世紀(jì)70年代。此系統(tǒng)分成很多不同的部門：保健，養(yǎng)老，家庭和失業(yè)保險(xiǎn)，等等，而且又分成覆蓋不同職業(yè)群體的不同的計(jì)劃，具有明顯的行業(yè)特點(diǎn)，呈現(xiàn)出碎片化的特征。這些計(jì)劃由國家、地區(qū)和地方組織起來的不同基金組成。每一個(gè)基金由一個(gè)雇主和雇員組成的治理委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，從各階層中選出一位主席，一位基金經(jīng)理，由治理委員會(huì)任命，與社會(huì)事務(wù)部長聯(lián)系。這些計(jì)劃起先根據(jù)“民主社會(huì)”的原則（由社會(huì)成員管理），意圖在國家之外擁有一些獨(dú)立性。

國家對(duì)“社會(huì)保障”的監(jiān)管角色稱為“監(jiān)護(hù)”。盡管政府的角色非常重要，確定社會(huì)保障基本原則，制定受益和繳費(fèi)水平，并試圖保證系統(tǒng)的資金穩(wěn)定，但其責(zé)任界限從來沒有完全清晰過。許多決定是通過工會(huì)和雇主代表協(xié)調(diào)后確定的。法國政府不直接參與社會(huì)保障管理，主要是通過簽署合同的方式委托社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)管理。

法國社會(huì)保障基金來源主要是依靠“社會(huì)分?jǐn)偨稹倍嵌愂?，即建立在工資收入標(biāo)準(zhǔn)之上、由雇主和雇員共同繳納的分?jǐn)偪?，大約占其社會(huì)保障基金來源的80%。但“分?jǐn)偨稹钡睦U納比率則主要通過協(xié)商確定，各個(gè)行業(yè)保險(xiǎn)根據(jù)各自的原則和情況決定社會(huì)保險(xiǎn)的保費(fèi)和給付，資金運(yùn)行方式都實(shí)行“現(xiàn)收現(xiàn)付”，入不敷出時(shí)則要政府通過統(tǒng)一稅收加以補(bǔ)貼，形成社會(huì)分?jǐn)偨鸹A(chǔ)上的國家兜底體制［18］。

正是由于法國社保制度的構(gòu)架特點(diǎn)和運(yùn)行機(jī)制的獨(dú)特性，決定了它的路徑依賴程度和制度“粘性”要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過歐洲大陸的其他國家，更不用說英美等國。歷史上形成的“碎片化”體制使“非稅收化”傾向或“不改革”傾向占主導(dǎo)地位，所以要從根本上改弦更張非常困難［18］。

三、啟示

社會(huì)保障改革是牽一發(fā)而動(dòng)全身的改革，其影響因素非常之多，而制度性障礙因素又是其中影響非常巨大的因素之一。法國社會(huì)保障政策變革給我們以深刻的啟示。

（一）社會(huì)保障政策變革要充分考慮制度性障礙因素，政策設(shè)計(jì)要合理。

社會(huì)保障制度的改革觸及方方面面的利益調(diào)整，而且這種調(diào)整會(huì)觸及現(xiàn)有利益格局的剛性部分，社會(huì)保障政策變革應(yīng)特別注意制度性障礙因素。法國的經(jīng)驗(yàn)表明，政治制度、社會(huì)結(jié)構(gòu)、原有社會(huì)保障制度的“慣性”都可能會(huì)阻礙社會(huì)保障政策變革。因此，應(yīng)充分考慮這些影響因素，合理地進(jìn)行政策設(shè)計(jì)。

中國養(yǎng)老金改革就遇到了類似的問題，從20世紀(jì)90年代開始的改革方案，由于沒有解決好過渡賬戶的基金來源問題，“個(gè)人賬戶”不僅未能及時(shí)補(bǔ)充，而且其基金還經(jīng)常被挪用，一直處于空賬運(yùn)行的狀態(tài)，這為今后的改革留下了相當(dāng)大的隱患。另外，中國社會(huì)保障制度的建立是根據(jù)不同時(shí)期不同的需求而設(shè)計(jì)的，同樣存在政策設(shè)計(jì)方面的問題，缺乏全國的統(tǒng)一體系，特別是省際之間、市際之間政策差別很大。同時(shí)還存在不同層次、不同系統(tǒng)之間的矛盾，呈現(xiàn)出分散性、碎片化的問題。需要在政策設(shè)計(jì)上進(jìn)行重大體制調(diào)整，避免出現(xiàn)累積性矛盾，進(jìn)而導(dǎo)致政策變革中產(chǎn)生復(fù)雜的“路徑依賴”問題。

（二）協(xié)調(diào)好主要利益集團(tuán)的關(guān)系，是社會(huì)保障政策變革取得成功的保障。

協(xié)調(diào)好主要利益集團(tuán)的關(guān)系，消弭和化解既得利益集團(tuán)的抵觸和反對(duì)，贏得更多的社會(huì)支持是促進(jìn)改革的重要因素。法國經(jīng)驗(yàn)告訴我們，如果一項(xiàng)改革遭到強(qiáng)有力的利益集團(tuán)（比如法國工會(huì)）的反對(duì)，改革幾乎寸步難行。相反在北歐國家，社會(huì)保障政策變革進(jìn)展得比較順利。這是因?yàn)楸睔W國家版圖較小，工會(huì)利益比較集中，工會(huì)參與協(xié)商的層次比較高，幾乎都能代表這個(gè)行業(yè)利益。代表性高，談判的交易成本就低，政府只需要處理好與幾大工會(huì)的關(guān)系，改革方案就容易推行。所以，北歐很少出現(xiàn)由于社保改革引發(fā)社會(huì)震蕩的現(xiàn)象。

中國20世紀(jì)90年末開始的那一輪醫(yī)療改革的經(jīng)驗(yàn)也印證了這一結(jié)論。由于醫(yī)療改革牽涉強(qiáng)勢的既得利益集團(tuán)（公務(wù)員、事業(yè)單位人員）的利益，而在改革中未能與主要利益集團(tuán)進(jìn)行充分的利益協(xié)商與政策協(xié)調(diào)，政府采用強(qiáng)制推行的辦法，結(jié)果改革就遇到極大阻力，招致廣大公務(wù)員和事業(yè)單位人員的強(qiáng)烈反對(duì)，最終不得不以失敗告終。在社會(huì)保障政策的變革中，由于其所涉及的利益群體多，對(duì)人們生活影響巨大，因此注重采用利益協(xié)調(diào)與協(xié)商的辦法、處理好主要利益集團(tuán)的關(guān)系、盡可能地獲得更多人的支持，是推進(jìn)改革的重要方法。

（三）暢通公眾參與公共政策的渠道，加強(qiáng)政治溝通，是避免社保政策變革失敗的有效措施。

法國社會(huì)保障政策變革屢次失敗的一個(gè)重要原因，就是由于罷工等制度外政策參與方式干擾了正常的社會(huì)秩序，政府被迫讓步而使改革流產(chǎn)。其深層原因在于公眾還缺乏有效的制度內(nèi)參與渠道，缺乏制度內(nèi)政治參與的習(xí)慣與技術(shù)；而政府也缺乏與公眾進(jìn)行有效政治溝通的誠意與技巧。最近法國因退休制度改革法案爭議而引發(fā)的罷工潮愈演愈烈，再次說明任何涉及國民社會(huì)保障改革的重大變動(dòng)，因關(guān)涉社會(huì)各個(gè)層面，更需謹(jǐn)慎從事，不能自上而下一言堂，否則由于溝通不良，協(xié)調(diào)不夠，加上不同政見干擾，可能轉(zhuǎn)化為亂事甚至壞事。

對(duì)于中國而言，社會(huì)保障制度的建立時(shí)間還不長，經(jīng)驗(yàn)還不夠豐富，需要不斷加以完善。要使社會(huì)保障政策變革順利推行，更需加強(qiáng)利益疏導(dǎo)，善于與利益相關(guān)者進(jìn)行有效的溝通，需要暢通各種形式的參與渠道，并建立起公眾對(duì)政府的信任，防止出現(xiàn)非理性的表達(dá)與群體性事件，以使改革既能符合廣大人民群眾的需要，又能有條不紊地推進(jìn)。

［1］James March，Johan Olsen.The New Institutionalism：Organizational Factors in Political Life［J］.American Political Science Review，1984，（78-3）.

［2］Hall，Peter A.，Rosemary C.R.Taylor.Political Science and the Three New Institutionalisms［J］.Political Studies，1996，（44）.

［3］Streeck，Wolfgang ＆ Kathleen Thelen.Introduction：Institutional Change in Advanced Political Economies［C］//Wolfgang Streeck，Kathleen Thelen.Beyond Continuity.Institutional Change in Advanced Political Economics.Oxford：Oxford University Press，2005.

［4］Steinmo，Sven.Political Institutions and Tax Policy in the United States，Sweden，and Britain［J］.World Politics，1989（41-4）.

［5］Pierson Paul.The New Politics of the Welfare State［J］.World Politics，1996（48-2）.

［6］Goodin Robert E.The Real Worlds of Welfare Capitalism［M］.New York：Cambridge University Press，1999.

［7］Ellen Immergut.The Rules of the Game：The Logic of Health Policy-making in France，Switzerland，and Sweden［C］//Sven Steinmo，Kathleen Thelen，F(xiàn)rank Longstreth.Structuring Politics：Historical Institutionalism in Comparative Analysis.New York：Cambridge University Press，1992.

［8］Pierson Paul.When Effect Becomes Cause：Policy Feedback and Political Change［J］.World Politics.1993，（45）.

［9］郭忠華.新制度主義關(guān)于制度變遷研究的三大范式［J］.天津社會(huì)科學(xué)，2003，（4）.

［10］Paul Pierson.The Limits of Design：Explaining Institutional Origins and Change［J］.Governance，2000，（13-4）.

［11］朱利亞·諾博諾里.政治制度、否決點(diǎn)和福利制度的適應(yīng)過程［C］//保羅·皮爾遜.福利制度的新政治學(xué).北京：商務(wù)印書館.2004.

［12］樓蘇平，陳磊.淺析法國的國家與社會(huì)關(guān)系［J］.歐洲研究，2005，（5）.

［13］王朝暉.法國社會(huì)危機(jī)的根源及影響［J］.現(xiàn)代國際關(guān)系，2006，（10）.

［14］鄭秉文.OECD國家社會(huì)保障制度改革及其比較［J］.經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2004，（5）.

［15］Christelle Mandin，Bruno Palier.France Country Report：Welfare Report in France，1985-2002［EB/OL］.http：//www.kent.ac.uk/wramsoc/workingpapers/firstyearreports/nationalreports/francecountryreport.pdf.

［16］鄭秉文.法國社保制度模式分析：與英德模式的比較［A］.提交2003年12月4－5日《回顧與展望——紀(jì)念中法建交40周年國際學(xué)術(shù)研討會(huì)》論文.

［17］［丹麥］哥斯塔·艾斯平－安德森.福利資本主義的三個(gè)世界［M］.北京：法律出版社，2003.

［18］錢運(yùn)春.法國社會(huì)保障體制的行業(yè)特點(diǎn)、形成原因和改革困境［J］.世界經(jīng)濟(jì)研究，2004，（10）.

C913

A

1008－7168（2012）01－0099－05

10.3969/j.issn.1008-7168.2012.01.017

2011-10-27

國家社科基金項(xiàng)目“公共服務(wù)均等化背景下農(nóng)民需求表達(dá)機(jī)制研究”（11BZZ019）；教育部人文社科基金項(xiàng)目“經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民分化后的準(zhǔn)市民群體城市融入問題研究”（10YJA840025）。

1.鄧念國（1968－），男，湖北仙桃人，杭州行政學(xué)院副教授，博士；

2.向德彩（1973－），男，湖北遠(yuǎn)安人，溫州大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授，上海大學(xué)社會(huì)學(xué)博士生。

楊 ?。?/p>