國家信息中心建設構(gòu)想

　　摘要：管理信息系統(tǒng)已完全融入我們的日常生活，但也面臨著因信息化建設缺乏統(tǒng)一規(guī)劃與協(xié)調(diào)而產(chǎn)生的諸多不完善。基于此，我們需在政府層面開展一些優(yōu)化工作，構(gòu)想以國家為主體來建設標準化的信息平臺，將社會基礎信息進行公用事業(yè)化改造，改革基礎信息的登記采集機制，為政府履行社會管理職能創(chuàng)造條件，進而實現(xiàn)社會整體運轉(zhuǎn)效能的提升。
　　關(guān)鍵詞：電子政務；信息中心；監(jiān)管平臺
　　中圖分類號：TP393文獻標識碼：A文章編號：1009-3044(2012)06-1444-02
　　先來看一個近期的社會熱點：食品安全。食品安全領(lǐng)域內(nèi)的大量負面新聞可謂觸目驚心，無良商販對于經(jīng)濟利益的追逐已遠超道德底線的約束，而政府監(jiān)管的缺位則在另一方面助長了整個食品行業(yè)的不良風氣。
　　以食品監(jiān)管為例，目前整個食品行業(yè)被細分為生產(chǎn)、流通以及餐飲等環(huán)節(jié)，分別由質(zhì)監(jiān)、工商以及食藥監(jiān)等職能部門實施監(jiān)管，由于食品行業(yè)在實際經(jīng)營過程中確實存在著環(huán)節(jié)交錯、業(yè)務穿插等現(xiàn)象，且各部門在日常工作中又承擔著各項其他職能，勢必造成了重復監(jiān)管、監(jiān)管盲區(qū)、標準多重、力度不足等混亂現(xiàn)象并存的局面。監(jiān)管主體在履職過程中通常所采用的資質(zhì)審核、抽樣檢驗等手段往往都只能停留在形式層面，無法對食品原料、生產(chǎn)工藝、保存條件等核心要素實現(xiàn)全覆蓋、全周期的有效監(jiān)管。
　　面對此的困局，在政府整體架構(gòu)暫時無法實現(xiàn)大調(diào)整的約束下，亟需通過升級手段、整合資源、協(xié)調(diào)力量、深化內(nèi)涵來快速提升監(jiān)管的成效?；诖?，在國家層面構(gòu)建起標準統(tǒng)一、應用廣泛、融合度強、接入便利、安全可靠的信息平臺則是當務之急，更是信息化建設走上新臺階的基礎工作。
　　 1政府信息化建設的現(xiàn)狀與突出矛盾
　　經(jīng)過數(shù)十年的建設，社會的信息化程度已達到了較高的水平，可以說已完全地滲透到了日常生活中的每個細枝末節(jié)。但隨之而來的是：信息化建設因缺乏統(tǒng)一規(guī)劃與協(xié)調(diào)而產(chǎn)生了功能重疊、信息孤島等諸多不完善之處。
　　沿用食品安全監(jiān)管的例子，各級各類監(jiān)管方大多都建立了各自分散的信息系統(tǒng)，也有部分地方政府針牽頭開發(fā)了跨部門、跨職能的專用系統(tǒng)來實施監(jiān)管操作。但從系統(tǒng)運行的效果來看，分散系統(tǒng)的層級、需求、標準不盡統(tǒng)一，且沒有實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享與聯(lián)動，造成了“各監(jiān)各管、互不通氣”的局面，使得政府在整個過程中忙于協(xié)調(diào)、留有盲區(qū)；而專用系統(tǒng)則普遍存在信息來源不暢、更新維護不易的情況，直接體現(xiàn)為響應緩慢、成效不顯著。此外，信息系統(tǒng)在監(jiān)管過程中通常只是對“證照、資質(zhì)”等“硬件”進行審核，對于“原料追溯、工藝規(guī)范”等“軟件”則有所忽略，而“風險預警”則更是無從下手，這都使得目前的監(jiān)管系統(tǒng)只是“看起來很好”。
　　食品安全監(jiān)管只是政府眾多職能之一，政府信息化建設水平的整體提高應當體現(xiàn)在“民眾生活更便利、經(jīng)濟發(fā)展更順暢、監(jiān)管行為更有效、政府運行更透明”之上，當前階段所面臨的主要矛盾在于：數(shù)據(jù)采集方面，普遍缺乏標準統(tǒng)一的建設性規(guī)劃，各部門都建立起了標準各異、功能重疊的基礎數(shù)據(jù)庫，導致公眾負擔大、政府效能低；信息運用方面，缺乏行之有效的分析型應用，應用的開發(fā)局限于工作流、數(shù)據(jù)倉儲等方向，這都表現(xiàn)為信息化僅停留在初級的存儲、調(diào)閱等層面，對于數(shù)據(jù)預警、決策支持等中高端需求則難以滿足。
　　 2國家信息中心的建設構(gòu)想與職能設定
　　我們期待著這樣一種社會生活：每個人自一出生，便擁有一個唯一且終生不變的“身份識別載體”，個人基礎信息也將被及時采集并不斷得到更新，以自然人為節(jié)點的社會公民體系實現(xiàn)了全數(shù)字化，在給公眾服務帶來便利的同時也能有利于維護社會運行的安全穩(wěn)妥；每個經(jīng)濟體在存續(xù)期間也只需到政府“專職登記部門”進行“一口式”基礎信息采集，其他各職能部門在取用基礎信息后再根據(jù)專業(yè)分工來開展工作，這在提高了行政服務效能的同時也能在統(tǒng)一的平臺上建立起跨部門、跨職能協(xié)作的綜合監(jiān)管體系。
　　無論是經(jīng)濟體還是自然人，只要持有唯一的“身份識別載體”便能通行于各機構(gòu)之間，免卻了重復登記信息、辦理證件的繁瑣操作，也便于在全社會范圍內(nèi)建立起全覆蓋的信用體系。我們更可以將“基礎信息采集與運用”發(fā)展為類似供電、供水等形式的“公用事業(yè)服務”，逐步設立起集約化、規(guī)范化的信息服務體系。
　　基于這樣一種期待，我們提出了建設國家信息中心的構(gòu)想。其主要承擔了“基礎數(shù)據(jù)采集”、“信息安全倉儲”、“身份登記甄別”、“協(xié)同監(jiān)管平臺”、“社會運行分析”等主要職能。
　　基礎數(shù)據(jù)采集方面，根據(jù)社會活動參與者的屬性不同將其分為“自然人”和“經(jīng)濟體”，在建立起標準化登記規(guī)范的基礎上將全社會的信息登記職能進行統(tǒng)一歸集?；诖耍鐣娕c政府間形成了單一的“信息交換接口”，既提高了基礎信息采集的高效性和便利度，又保證了數(shù)據(jù)更新的協(xié)同性和準確度。
　　信息安全倉儲方面，可依照信息可公開程度分類設置安全倉儲等級并配置相應的安全策略，政府各部門可根據(jù)各自的職能分工來取用相關(guān)基礎數(shù)據(jù)，政府向公眾公開的信息也可以存儲于此并實現(xiàn)統(tǒng)一發(fā)布。
　　身份登記甄別方面，將各類認證、許可、資質(zhì)以及其他各類基礎信息集中于“身份識別裝置”中，以此來實現(xiàn)真正意義上的“一卡（證）通”，在社會公眾和政府兩方面都能獲取信息化帶來的便利。
　　協(xié)同監(jiān)管平臺方面，可充分發(fā)揮數(shù)據(jù)集中、操作協(xié)同的優(yōu)勢，輔以專業(yè)化的監(jiān)管應用程序，就能打造出協(xié)作化的聯(lián)動監(jiān)管平臺。例如我們可將企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中的貨物流、資金流、以及票據(jù)流等要素進行匯集后納入聯(lián)動監(jiān)管范圍，稅務、外匯、運輸、央行等部門便能夠據(jù)此開展協(xié)同監(jiān)管。
　　社會運行分析方面，可將目前國家統(tǒng)計與調(diào)查等部門的職能進行融入與擴展。在“現(xiàn)有”的基礎信息之外，由專職部門報送企業(yè)經(jīng)營狀況等不便公開的信息，經(jīng)統(tǒng)一的平臺分析后了解到社會運行狀況，因統(tǒng)計口徑不一而造成“數(shù)據(jù)打架”的現(xiàn)象也將不再會發(fā)生，相應的工作效能更會得到全面提升。
　　在有了整體構(gòu)想并對具體職能進行初步設定后，我們就需要有一個實體機構(gòu)來進行實現(xiàn)，這就引出了“國家信息中心”的概念。通過此機構(gòu)的牽頭，我們可以讓社會生活更便捷、公眾服務更高效、政府工作更透明，這也正是我們所追求的提升生活品質(zhì)、實現(xiàn)社會主義政治文明之目標所在。
　　 3國家信息中心的運行架構(gòu)
　　國家信息中心覆蓋了信息的收、存、用等多個方面，可依據(jù)具體的分工來設定相應的機構(gòu)與權(quán)限，我們將其劃分為以下幾個層面：數(shù)據(jù)采集、信息倉儲、信息交換、聯(lián)動分析。
　　數(shù)據(jù)采集層是國家信息中心的基礎層面，承擔著最為基本的信息收集等職能，具體包含了數(shù)據(jù)采集、身份甄別等模塊。我們擬將數(shù)據(jù)采集層的工作節(jié)點延伸到最基層，將采集終端設置于各地的行政服務中心內(nèi)，既保證采集工作的全面覆蓋，又為采集對象提供了操作便利。相比目前，本數(shù)據(jù)采集部門實質(zhì)上是整合了公安戶籍管理、各職能部門中的信息登記等職能，形成“一口登記”的模式，各部門也由基礎信息的“采集及使用者”轉(zhuǎn)型成為純粹的“使用者”。
　　數(shù)據(jù)采集層中的另有一項重要職能就是頒發(fā)、更新以及核實身份識別載體。所謂身份識別載體，就是用以存放自然人、經(jīng)濟體基本信息，并可進行身份甄別的、具有法律意義的介質(zhì)，這與目前正在使用的第二代居民身份證較為類似。各類紙質(zhì)證書的存在則僅被保留其象征意義，換言之就是不再具有完全的法律效力。
　　信息倉儲層是國家信息中心的關(guān)鍵層面，承擔著全社會海量信息與數(shù)據(jù)的歸集和存儲職能，覆蓋了策略調(diào)用、數(shù)據(jù)貯存等方面。在部署過程中，我們可采用這樣的模式：全集中式的存儲-分區(qū)域化的備份-省級的落地映像。數(shù)據(jù)倉儲實現(xiàn)的全集中給信息的有效使用帶來了很大程度的便利，也對信息調(diào)用的反饋效率及存儲策略提出了更高的要求。
　　信息交換層是國家信息中心的核心層面，承擔著各類數(shù)據(jù)與信息的交換互通職能，是信息化建設過程中在根本上提升效能、實現(xiàn)聯(lián)動之層面。信息交換層的部署模式則可與倉儲層相類似，對效率、安全、成本等要素需進行綜合考量。
　　聯(lián)動分析層是國家信息中心的精髓層面，是對各類社會信息資源進行整合后予以充分利用的平臺。我們可在此開發(fā)出各類監(jiān)管應用，運用數(shù)據(jù)全面、平臺統(tǒng)一等優(yōu)勢，對整體社會運行情況實現(xiàn)有效分析與掌控。
　　 4預期的困難及挑戰(zhàn)
　　國家信息中心在構(gòu)建、運行過程中勢必會遇到來自于各方面的困難與挑戰(zhàn)，我們可進行初步的預判：
　　對于政府及其相關(guān)部門而言，其關(guān)注點集中于職能設定、職責劃分以及信息自主權(quán)等領(lǐng)域，如果上述問題不能得到妥善處理、各類關(guān)系得不到厘清的話，國家信息中心即使建成也將只是增加了一個機構(gòu)而已，無法充分發(fā)揮“集約化處理”的預期效用。
　　要進行格外強調(diào)的一點就是“信息自主權(quán)”的問題。我們在推進政府信息共享、作業(yè)聯(lián)動的過程中很早就遇到過這樣的情況：即使是不涉及本部門專業(yè)的基礎信息，各部門既不愿意把自己掌握的信息共享出去，也不樂意使用其他部門提供的信息。只有打破這種觀念、體制上的束縛，再明確基礎信息“公屬共用”的性質(zhì)，方能理順“國家信息中心”與其他部門之間“采集者”與“使用者”的關(guān)系。
　　與此同時，各單位中承擔同質(zhì)性工作的“信息登記部門”則將面臨著機構(gòu)整合、人員調(diào)整、職能重構(gòu)等一系列的舉措，這也將給政府整體的管理架構(gòu)帶來全新的要求。
　　對于社會公眾而言，其關(guān)注點則集中于“國家信息中心”是否能完全承擔起預期的職責。公眾既能享受到信息化時代電子政務所帶來的便利與高效，又需坦然地接受來自政府各職能部門合理有效的聯(lián)動監(jiān)管。這給全社會的文明、法制程度都提出了更新的要求。
　　從目前的社會組織架構(gòu)來看，“國家信息中心”并不完全具備建設條件，其根本原因在于各職能部門之間的“壁壘”無法在短時間內(nèi)被完全打破，這將是一項系統(tǒng)性、長期性的項目，還將面臨著來自各方面的阻力與沖擊。但我們也可以看出，“國家信息中心”一旦建設完成并且按照預想職能良好運轉(zhuǎn)起來后，其所發(fā)揮的效用將是我們目前階段所無法比擬的，這也正是值得我們期待之處。