試論高校預(yù)算管理中的新思路

　　 摘 要：近年來，隨著財(cái)政管理體制改革和高等教育體制改革的不斷深化，高等學(xué)校的預(yù)算管理顯得尤其重要，如何在新的形勢(shì)下，加強(qiáng)預(yù)算管理，提高預(yù)算管理水平，使預(yù)算管理進(jìn)入程序化、制度化，使有限的資金發(fā)揮最大的經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)高等教育事業(yè)健康發(fā)展，文章就高校預(yù)算管理的現(xiàn)狀和改進(jìn)措施談了一點(diǎn)自己的看法和思路。
　　 關(guān)鍵詞：高校 預(yù)算管理 新思路
　　 中圖分類號(hào)：G647 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
　　 文章編號(hào)：1004-4914（2012）05-096-02
　　
　　 高校預(yù)算管理是依據(jù)學(xué)校預(yù)算，通過財(cái)務(wù)活動(dòng)對(duì)學(xué)校的教學(xué)、科研、重點(diǎn)學(xué)科、師資隊(duì)伍建設(shè)和學(xué)生工作等各方面的業(yè)務(wù)活動(dòng)所進(jìn)行的管理和監(jiān)督，是高校有效配置教育資源，保障各項(xiàng)工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)，提高辦學(xué)效益的重要手段。隨著我國(guó)高等教育體制改革的不斷深化和院校間合并趨勢(shì)的加大，辦學(xué)層次不斷增加，招生規(guī)模不斷擴(kuò)大，高校辦學(xué)的規(guī)模不斷擴(kuò)張，高校的財(cái)務(wù)活動(dòng)也隨著改革日趨多元化和復(fù)雜化，如何提高預(yù)算管理水平，改進(jìn)預(yù)算管理方法，改變高校普遍存在的教育經(jīng)費(fèi)投入與產(chǎn)出不相符，資金使用效益不高等問題迫在眉睫?，F(xiàn)就高校預(yù)算管理的現(xiàn)狀及改進(jìn)措施談?wù)勛约旱乃悸贰?br/>　　 一、高校預(yù)算管理中存在的問題
　　 1.預(yù)算管理觀念落后，思想沒有轉(zhuǎn)變。預(yù)算管理是高校財(cái)務(wù)管理的基礎(chǔ)和核心，也是高校的工作重點(diǎn)，現(xiàn)大多數(shù)高校都只注重教學(xué)管理工作，而忽視財(cái)務(wù)管理工作，認(rèn)為只要把教學(xué)辦好就行了，沒有意識(shí)到加強(qiáng)預(yù)算管理，可提升財(cái)務(wù)管理水平，提高辦學(xué)效益，為學(xué)校的可持續(xù)發(fā)展提供可靠的物力和財(cái)力保證；沒有意識(shí)到預(yù)算管理的重要性和嚴(yán)肅性。簡(jiǎn)單地認(rèn)為預(yù)算就是向上級(jí)部門要錢，按照上級(jí)批準(zhǔn)的拔款計(jì)劃編制預(yù)算，有多少錢辦多少事；簡(jiǎn)單地按開支標(biāo)準(zhǔn)管理支出，不注重資金的使用效益，也沒有和學(xué)校的發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)相結(jié)合，沒有區(qū)分好長(zhǎng)期目標(biāo)和短期目標(biāo)、教育事業(yè)支出和基建支出，哪里急著用錢就花在哪里，高校的管理和發(fā)展處于被動(dòng)的位置；而且不管是上報(bào)的預(yù)算還是內(nèi)部的預(yù)算都全權(quán)由財(cái)務(wù)處完成，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)沒有高度的重視，預(yù)算管理沒有發(fā)揮應(yīng)有的指導(dǎo)作用。
　　 2.預(yù)算編制方法簡(jiǎn)單，缺乏科學(xué)性。大多數(shù)高校的預(yù)算都是由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)編制，很多職工甚至領(lǐng)導(dǎo)并不了解怎樣編制預(yù)算，也沒有積極主動(dòng)地參與預(yù)算編制。對(duì)于自己部門的經(jīng)費(fèi)，只是簡(jiǎn)單地按上年度的收支情況估算下一年度，沒有經(jīng)過充分的調(diào)查研究和論證過程，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的申報(bào)方法也是如此，沒有根據(jù)當(dāng)年的事業(yè)計(jì)劃綜合考慮來編制，這給預(yù)算的編制和執(zhí)行帶來很大的不確定性和隨意性。在編制方法上，仍然采用簡(jiǎn)單的增量預(yù)算法，即“基數(shù)加增長(zhǎng)”的編制方法，基本上沒有真正落實(shí)“零基預(yù)算”的編制方法，簡(jiǎn)單地以上年度的收支為基數(shù)，結(jié)合歷年收支影響因素來確定當(dāng)年的收支計(jì)劃，這種做法會(huì)出現(xiàn)基數(shù)大的部門多得，基數(shù)少的部門少得，這樣，等于間接承認(rèn)了上年的收支情況是合理的，使上年度不合理的支出繼續(xù)存在，不利于調(diào)動(dòng)各部門之間增收節(jié)支的積極性，從而造成教育資源的浪費(fèi)，這種預(yù)算方法不規(guī)范、不合理，缺乏科學(xué)性。
　　 3.預(yù)算沒有建立科學(xué)的支出標(biāo)準(zhǔn)。教育經(jīng)費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)體系不健全，許多經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目支出未建立限額標(biāo)準(zhǔn)，支出標(biāo)準(zhǔn)彈性大。如辦公經(jīng)費(fèi)，只簡(jiǎn)單按職工人數(shù)分配，沒有結(jié)合學(xué)院學(xué)生人數(shù)的多少來確定；學(xué)生實(shí)習(xí)經(jīng)費(fèi)，沒有考慮學(xué)科的不同性質(zhì)；實(shí)驗(yàn)維持費(fèi)，文科和理科相差甚微，如此等等……，由于沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，往往相同的項(xiàng)目不同的部門所需經(jīng)費(fèi)相差較大，或項(xiàng)目的效益與其投入極不相等；有些部門還為了自己部門的利益，巧立名目，爭(zhēng)奪經(jīng)費(fèi)，導(dǎo)致學(xué)校內(nèi)部“貧富不均”，大量的資源長(zhǎng)期滯留在效益低下的項(xiàng)目，使有限的資金得不到充分的利用。
　　 4.缺乏對(duì)預(yù)算管理的監(jiān)督、考核及評(píng)價(jià)機(jī)制。一些高校尚未建立健全的預(yù)算管理和監(jiān)督制度，有的雖然有了預(yù)算管理制度，卻有章不循，隨意更改，預(yù)算形同虛設(shè)?，F(xiàn)很多高校基本實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”的預(yù)算管理體制。預(yù)算經(jīng)費(fèi)一經(jīng)下達(dá)，財(cái)權(quán)和事權(quán)就落在各部門和院系負(fù)責(zé)人的手里，審批權(quán)限過于分散，財(cái)務(wù)在預(yù)算管理上難以控制。在預(yù)算執(zhí)行中有的隨意調(diào)整項(xiàng)目，有的部門不按使用范圍開支，有的不到半年就把全年的經(jīng)費(fèi)用光，不按進(jìn)度使用資金，沒有計(jì)劃性，隨意性大，使預(yù)算管理失去其嚴(yán)肅性，缺乏剛性。各部門的經(jīng)費(fèi)預(yù)算也沒有與他們的工作任務(wù)和取得的工作業(yè)績(jī)相掛鉤，沒有發(fā)揮考核評(píng)價(jià)功能，預(yù)算管理工作的績(jī)效與高校內(nèi)部各部門的考核和獎(jiǎng)懲互相脫節(jié)。
　　 5.預(yù)算編制人員業(yè)務(wù)水平有待提高。目前，高校的預(yù)算編制工作一般由財(cái)務(wù)人員根據(jù)上一年度的決算和本年度的工作計(jì)劃而編制，他們對(duì)學(xué)校的總體發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)、工作重點(diǎn)、教學(xué)的運(yùn)作、基本建設(shè)等缺乏了解和研究，認(rèn)識(shí)相當(dāng)局限；缺乏對(duì)影響預(yù)算因素作經(jīng)常的、廣泛的收集、分析和整理，無法確定哪些目標(biāo)可以實(shí)現(xiàn)，哪些目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)；缺乏良好的部門溝通能力，難以協(xié)調(diào)解決預(yù)算編制和實(shí)踐中出現(xiàn)的問題；難以對(duì)學(xué)校的預(yù)算管理提供有建設(shè)性的方案，缺乏縝密的科學(xué)論證。
　　 二、高校預(yù)算管理中改革的必然性
　　 1.學(xué)校規(guī)模擴(kuò)大的需要。近年來，隨著院校合并以及招生規(guī)模的擴(kuò)張，高校的辦學(xué)規(guī)模越來越大，無論是校區(qū)的建設(shè)、教學(xué)設(shè)施的改善還是師資水平、專業(yè)設(shè)置、教學(xué)質(zhì)量都產(chǎn)生了質(zhì)的飛躍，隨之而來的資金來源狀況發(fā)生結(jié)構(gòu)性的變化，日趨多元化。由過去的定額加專項(xiàng)拔款轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的由財(cái)政拔款、學(xué)費(fèi)、校辦產(chǎn)業(yè)、社會(huì)捐贈(zèng)、助學(xué)基金、科研經(jīng)費(fèi)、商業(yè)貸款等多種籌資渠道。高校在擴(kuò)容擴(kuò)招的過程中，特別是在征用土地、擴(kuò)建校舍、擴(kuò)大辦學(xué)空間、增添儀器設(shè)備等方面，由于資金數(shù)額較大，往往要向銀行貸款，用來補(bǔ)充財(cái)政撥款的不足。這樣，就增大了學(xué)校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。高額的貸款和利息，給學(xué)校背上沉重的負(fù)擔(dān)，學(xué)校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐年加大，這就更加提高了對(duì)學(xué)校預(yù)算管理的必要性。因此，提高預(yù)算管理水平直接關(guān)系到高校各項(xiàng)工作完成情況，直接影響高校各項(xiàng)資金的使用效益，關(guān)系到高校的發(fā)展?？茖W(xué)的財(cái)務(wù)預(yù)算，能保障高校各項(xiàng)事業(yè)順利開展，優(yōu)化高校資源配置，防范高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。高校財(cái)務(wù)管理的作用越來越突出，財(cái)務(wù)預(yù)算管理的責(zé)任和難度進(jìn)一步加大。
　　 2.國(guó)庫(kù)集中支付的需要。隨著財(cái)政體制的不斷改革，政府逐步建立公共財(cái)政管理體系，先后推行了部門預(yù)算、政府采購(gòu)、非稅收入管理系統(tǒng)、收支兩條線管理和國(guó)庫(kù)集中支付等政策制度。收取的學(xué)費(fèi)、考試費(fèi)等全額上繳財(cái)政，財(cái)政拔款直接劃入國(guó)庫(kù)，高校按預(yù)算使用計(jì)劃直接從國(guó)庫(kù)支付，逐步將資金管理權(quán)上移至上級(jí)財(cái)政部門，高校資金的自主調(diào)動(dòng)權(quán)日漸困難，使用受到限制。在實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度后，對(duì)支出預(yù)算控制由預(yù)算總額的控制變?yōu)閷?duì)每筆支出的控制，改變了高校經(jīng)費(fèi)長(zhǎng)期以來自主支付制度，財(cái)政資金不再直接撥到高校的銀行賬戶，而是由高校根據(jù)部門預(yù)算編制用款計(jì)劃，報(bào)財(cái)政部門審核批復(fù)后，分別以財(cái)政直接支付或授權(quán)支付的方式使用資金，這種撥款方式的改革，必然要求高校預(yù)算更具計(jì)劃性、準(zhǔn)確性、合理性、規(guī)范性和嚴(yán)肅性，資金的使用受到嚴(yán)格的監(jiān)控和審核，進(jìn)一步減少預(yù)算執(zhí)行的隨意性，更具剛性。因此，預(yù)算編制時(shí)必須考慮這些改革內(nèi)容，使各項(xiàng)改革的內(nèi)容與預(yù)算的編制互相銜接、互相融合。
　　 三、高校預(yù)算管理改革的新思路
　　 1.轉(zhuǎn)變觀念確立長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)。隨著教育制度的不斷改革，高校經(jīng)費(fèi)由原來財(cái)政全額拔款轉(zhuǎn)變?yōu)樯C合定額加專項(xiàng)撥款為主的撥款方式。預(yù)算管理也由原來分配型向決策型轉(zhuǎn)變。高校應(yīng)樹立“以學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略為基礎(chǔ)”的理念，從全局出發(fā)，既要考慮學(xué)校長(zhǎng)期的發(fā)展目標(biāo)和短期的發(fā)展目標(biāo)，教育事業(yè)發(fā)展和基本建設(shè)發(fā)展的需要，又要考慮財(cái)力的可能性，按輕重緩急，保證重點(diǎn)、兼顧一般，采取穩(wěn)健的“量入為出，收支平衡，略有節(jié)余”的編制原則，合理安排好各項(xiàng)預(yù)算經(jīng)費(fèi)、保證各項(xiàng)工作的順利開展，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)。
　　
　　 2.建立健全的高校預(yù)算管理體制。預(yù)算管理是高校財(cái)務(wù)管理的核心，要使預(yù)算管理工作更好地發(fā)揮作用，高校必須成立預(yù)算管理機(jī)構(gòu)（小組或委員會(huì)），根據(jù)學(xué)校的發(fā)展戰(zhàn)略和本年的發(fā)展規(guī)劃，確立各項(xiàng)預(yù)算指標(biāo)。管理機(jī)構(gòu)應(yīng)制定完備的、科學(xué)的預(yù)算管理制度，明確規(guī)定預(yù)算編制的原則、程序、方法。對(duì)預(yù)算的編制、調(diào)整、執(zhí)行和決算實(shí)行審議、批復(fù)、監(jiān)督、檢查，使預(yù)算管理工作進(jìn)入程序化、制度化，減少工作中的隨意性，增加透明度。編制預(yù)算時(shí)應(yīng)嚴(yán)格按照規(guī)定的程序進(jìn)行，使預(yù)算管理工作的各個(gè)環(huán)節(jié)都有章可循，保證其規(guī)范性和延續(xù)性。
　　 3.改進(jìn)預(yù)算的編制方法，確立科學(xué)的支出標(biāo)準(zhǔn)。高校經(jīng)費(fèi)來源的多元化，決定預(yù)算編制工作必須從學(xué)校的整體出發(fā)，按照多元化籌資，一元化管理的原則，實(shí)行綜合財(cái)務(wù)預(yù)算管理，而加強(qiáng)預(yù)算管理的關(guān)鍵是編制科學(xué)的預(yù)算方案。在編制預(yù)算時(shí)，必須履行《預(yù)算法》規(guī)定的“兩上兩下”的法定程序，根據(jù)本校的實(shí)際情況，收集各部門、院系上報(bào)的預(yù)算資料后，深入調(diào)查研究，聽取他們的意見和建議，針對(duì)不同學(xué)院和部門的特點(diǎn)，科學(xué)合理分配資金，綜合運(yùn)用基數(shù)預(yù)算法、零基預(yù)算法、定額預(yù)算法、滾動(dòng)預(yù)算法等方法編制預(yù)算，增強(qiáng)預(yù)算的規(guī)范性、科學(xué)性和合理性。對(duì)經(jīng)常性支出采用零基預(yù)算法核定預(yù)算定額。日常公用支出如水電費(fèi)要落實(shí)到各部門包干管理；差旅費(fèi)、出Mtqoue6g3oLX5lFUDAUIj+W14TQGysRskm/DPPWWddw=國(guó)人員費(fèi)用、師資培訓(xùn)費(fèi)、電話費(fèi)、招待費(fèi)等，應(yīng)建立有效的支出控制標(biāo)準(zhǔn)，按支出的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，實(shí)行定額管理；辦公費(fèi)除按各部門、院系人頭標(biāo)準(zhǔn)分配外，可結(jié)合教師人數(shù)和學(xué)生人數(shù)按一定比例進(jìn)行分配；實(shí)習(xí)經(jīng)費(fèi)和實(shí)驗(yàn)維持費(fèi)根據(jù)學(xué)生人數(shù)和專業(yè)性質(zhì)不同按一定的比例分配經(jīng)費(fèi)；部門經(jīng)費(fèi)可根據(jù)學(xué)生培養(yǎng)成本的一定比例分配；人事薪酬分配可結(jié)合學(xué)生人數(shù)的多少或一定的師生比，切塊分配到各學(xué)院、部系，按勞取酬；專項(xiàng)支出按項(xiàng)目的輕重緩急進(jìn)行分類、排序，并通過嚴(yán)格的績(jī)效評(píng)價(jià)和審核，改過去的項(xiàng)目?jī)?yōu)先為績(jī)效優(yōu)先，引入項(xiàng)目可行性評(píng)估和績(jī)效評(píng)估機(jī)制。根據(jù)前期預(yù)算的執(zhí)行情況及時(shí)調(diào)整和修訂近期預(yù)算，通過綜合運(yùn)用多種編制方式，可以優(yōu)化資金支出結(jié)構(gòu)，合理配置資源，提高資金的使用效益，克服預(yù)算分配的短期化行為。
　　 4.強(qiáng)化高校預(yù)算的監(jiān)督、考核和評(píng)價(jià)體系。高校應(yīng)在財(cái)務(wù)預(yù)算管理中強(qiáng)化預(yù)算控制。預(yù)算編制后，關(guān)鍵在于要進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)控，否則，就失去其意義。高校通過預(yù)算管理軟件，管理各部門經(jīng)費(fèi)，通過設(shè)置密碼，劃分控制權(quán)限，在財(cái)務(wù)信息查詢系統(tǒng)中可以隨時(shí)查詢到各自的經(jīng)費(fèi)來源、使用和結(jié)余情況，做到實(shí)時(shí)監(jiān)控。高校的內(nèi)部審計(jì)部門要發(fā)揮對(duì)財(cái)務(wù)預(yù)算審計(jì)的監(jiān)督作用，為保障年度財(cái)務(wù)報(bào)告的真實(shí)性、合法性和完整性，必須對(duì)預(yù)算的編制、執(zhí)行及調(diào)整進(jìn)行全方位的監(jiān)督，及時(shí)分析有關(guān)指標(biāo)，合理評(píng)價(jià)預(yù)算執(zhí)行情況及財(cái)務(wù)管理狀況，促進(jìn)學(xué)校加強(qiáng)預(yù)算管理，確保預(yù)算規(guī)范、有序、高效運(yùn)行。在加大發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督職責(zé)的同時(shí)，要發(fā)揮社會(huì)中介審計(jì)的監(jiān)督作用。內(nèi)部審計(jì)有時(shí)礙于情面不敢指出某些不足之處和存在問題，而外部審計(jì)比較專業(yè)，因此，高校應(yīng)每年一次聘請(qǐng)社會(huì)中介進(jìn)行獨(dú)立審計(jì)，以第三方的角度提出不同的意見和見解，促進(jìn)財(cái)務(wù)預(yù)算管理工作的良性循環(huán)。學(xué)校是一個(gè)事業(yè)單位，不以營(yíng)利為目的，但作為一個(gè)獨(dú)立的法人單位，也要講求效益，將有限的資金用在最需要的地方，因此，高校要堅(jiān)持績(jī)效原則，建立一個(gè)有效的預(yù)算考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)預(yù)算的執(zhí)行過程和完成結(jié)果實(shí)行全面的追蹤。對(duì)預(yù)算執(zhí)行好的，資金使用效益高的部門要給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)浪費(fèi)資金、超支的、預(yù)算執(zhí)行差的、資金使用效益低或拼命上項(xiàng)目的，爭(zhēng)了預(yù)算又不用的部門，給予一定的處罰，這樣可以維護(hù)預(yù)算的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。避免虛報(bào)項(xiàng)目，盲目爭(zhēng)資金，不辦實(shí)事的現(xiàn)象。
　　 5.加強(qiáng)年終決算與預(yù)算對(duì)比分析工作。年終決算分析是對(duì)全年財(cái)務(wù)工作的總結(jié)，也是對(duì)單位內(nèi)部預(yù)算分配方案合理性的驗(yàn)證。通過收入支出與預(yù)算對(duì)比分析，看哪些項(xiàng)目節(jié)約了，哪些項(xiàng)目超支了，然后運(yùn)用相關(guān)的分析方法進(jìn)行分析，找出預(yù)決算差異的原因，對(duì)差異較大的應(yīng)通過財(cái)務(wù)分析形成書面報(bào)告，說明哪些屬于合理超預(yù)算支出，哪些屬于非合理超預(yù)算支出，為下一年度的預(yù)算安排提供有力的佐證材料。
　　 6.提高預(yù)算人員素質(zhì)，增強(qiáng)預(yù)算管理質(zhì)量。近年來，隨著財(cái)政體制改革的不斷深入，高校的部門預(yù)算，收支兩條線，國(guó)庫(kù)集中支付，授權(quán)支付，績(jī)效評(píng)價(jià)等對(duì)高校的財(cái)務(wù)管理工作越來越嚴(yán)格，對(duì)財(cái)務(wù)人員的要求也越來越高，財(cái)務(wù)人員必須突破原有的思維方式，轉(zhuǎn)變理財(cái)觀念，在預(yù)算管理工作中廣開思路，集思廣益，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不斷創(chuàng)新，對(duì)重大決策從財(cái)務(wù)管理的角度提供積極的建議，提高預(yù)算管理水平和業(yè)務(wù)技能，由核算報(bào)賬型會(huì)計(jì)向管理型會(huì)計(jì)轉(zhuǎn)變，樹立效益理才觀念，開源節(jié)流，增收節(jié)支，加強(qiáng)高校辦學(xué)成本控制，制定出符合國(guó)家預(yù)算管理政策，符合高校自身發(fā)展需要的預(yù)算管理模式，更好地做好預(yù)算管理工作，為高校健康發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
　　
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　　 （作者單位：佛山科學(xué)技術(shù)學(xué)院計(jì)財(cái)處 廣東佛山 528000）
　?。ㄘ?zé)編：芝榮）